农村权威：政治与行政关系视角的讨论——以X村为例

程文侠，柳楚佩

（1．复旦大学 国际关系与公共事务管理学院，上海200433；2．中国社会科学院 研究生院，北京102488）

中国基层政府治理模式的一个弊端或最基本特征是党政不分。理论上，政党是连接国家和人民的渠道，发挥着自下而上的利益连接作用，属于政治的范畴，而行政是“国家意志的执行”［1］，是通过一套等级制的科层官职系统自上而下传递指令。政治的含义是与利益联结，特别是以政党为载体的利益联结、紧密相关的；而行政的通常意义就是政策指令的执行。改革开放30多年来，中国基层经济社会结构和政治文化正经历着变迁，基层政府社会治理的难度越来越大。本文通过对汉中市N县J镇X村的考察，来分析政治与行政不分的基层治理体制下的农村权威的具体形态和确切含义。

一、示范村和项目制

X村地处汉中市J镇，属集镇规划村。全村有6个村民小组、255户、937人。X村的村名虽然是X，但是村内X姓住户并不占主导优势，大约占到了总住户的四分之一到三分之一，并且多集中在第一、三村民小组。X姓虽然没有占到村内绝大多数，但仍然是X村第一大姓。X村的人均纯收入在2013年首次超过1万元，达到10570元。村内主要种植水稻（一季）、油菜等作物，还有一些不成规模的养殖业。但是农业已不再是X村的支柱产业，劳务输出成了X村的支柱产业。

X村作为一个农村社区（community），与一般“行政村”一样，它不是由市场性和宗族性力量推动下自然发育而成的，而是由政治性和行政性的力量自上而下型塑而成的。换句话说，作为“行政村”的X村是国家政治体制的最小单位。与普通的“行政村”不同，X村是一个示范村，拥有很多“示范”头衔。这种“示范”一方面是因为X村具有一定的基础条件，另一方面“示范”也带来很多直接和间接的资金和物资支持。

从下面摘录的一个会议纪要中，可一窥政府对X村的支持力度：

8月31日，县委常委、常务副县长GPD在J镇X村主持召开会议，就J镇X村新农村建设有关问题进行了专题研究。县总工会主席WGH出席了会议。县委农工部、县编办、人劳局、交通局、林业局和J镇政府的负责同志参加了会议。会议决定：

（1）着力发展主导产业，拓宽农民增收渠道。镇村两级要增强农民在新农村建设中的主体意识，加大培育主导产业力度，把懂经营、有头脑的农民组织起来，建立农民专业合作社。通过专业合作社把农户组织起来，大力发展设施蔬菜、生猪养殖等产业，年内启动200亩设施蔬菜项目，列入县农业局计划盘子，并在市县现有补助的基础上，每亩再补助500元，共计10万元，主要用于农户贷款贴息。该项目的实施要通过专业合作社与农户发生经济往来关系，采取政府扶持，自主经营，自负盈亏的方式运行。

（2）加快基层阵地建设，建好村级活动场所。J镇要把X村村级活动场所建设作为重中之重，切实抓紧抓好。用地规模、建设规模要适度，并报相关部门审定后再进行建设。县计划局要把X村村级活动场所建设列入项目计划，给予资金扶持。

（3）加大项目倾斜扶持力度，解决好建设资金不足的问题。县新农办要抓住X村列入市级新农村示范村的机遇，争取优惠政策和资金扶持。尽快实施后续1公里村组道路硬化工程项目和村组水毁道路的修复，由县计划局安排10万元水毁供排和道路设施恢复资金；县林业局要将X村列入2011年村庄绿化建设项目中，并争取项目资金扶持。各包联部门要加大包联合扶持力度，根据各自部门实际，最大限度地给予资金扶持。J镇和X村要进一步加大村庄整治力度，落实好各项建设任务，改善村容村貌，真正起到示范引领作用。（《N县人民政府专项问题会议纪要》，2010年9月25日）

需要特别指出的是，X村的示范村身份不仅不会体现其治理方式的特殊性一面，反而更彰显其治理方式一般性的一面。从上文的会议纪要中，可以发现一个频频出现的词——“项目”。政府对X村的资金和物资的扶持是通过形形色色的项目而进行的。社会学者渠敬东认为，项目制是近十年来出现的“一种新的国家治理体制”：这种治理体制的宏观背景是在分税制下国家必须以转移支付的形式来配置资源，维持对公共事业的有效投入和全面覆盖［2］。示范村的意义在于得到形形色色的项目多，因此更能明显地反映“项目制治理”的形态。

二、利益关联和政策执行

“新农村建设”和“城乡清洁工程”是X村村部宣传栏上出现频率最高的两个词。“新农村建设”和“城乡清洁工程”是在汉中全市范围内推行的综合项目。“新农村建设”和“城乡清洁工程”在具体内容上有所交叉，但是“新农村建设”比“城乡清洁工程”出现得早；“新农村建设”重在农村基础设施的新建，而“城乡清洁工程”重在农村环境卫生的改善和保持。就X村而言，其获得的大大小小的项目都是隶属于这两个综合项目。

在2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发之前，除了少数东部地区外，中国的绝大部分农村在生产生活设施上是远远落后于城市的。城乡差别，不仅体现在城乡收入量的悬殊，而且体现在城乡生活习惯和生活方式的本质差别。改善农村的生产生活条件应该是村民的切实利益所在。

To reproduce the measured NBTI degradation in practice, both of the above two mechanisms must be involved in the prediction model as independent components:

“新农村建设”与X村村民的利益关联性无疑是事实。尽管“新农村建设”作为一项政策的制定，这种利益关联性略显模糊而牵强。然而，“新农村建设”作为一个政策项目的推动，在X村治理上体现了自下而上的要求和参与和自上而下的压力和诱导的交互作用。

（一）自下而上的要求和参与

自下而上的要求和参与：一是主持“新农村建设”项目的农村权威的人选，二是“新农村建设”推行过程中村民的参与和配合。

1．农村权威的人选

张静在分析乡村干部地位分配时认为，执行政策的人事任命是行政问题，而有“利益连带的支持系统”的权威产生是政治问题［3］。虽然张静也指出了农村权威行政与政治混合的事实，但是其写作背景是20世纪90年代。当时，农业税没有取消，村干部掌握着一定的资源分配权力；“打工经济”没有大规模地出现，农民的收入相对单一，村干部的“工资”虽然谈不上丰厚，但仍然是对农业收入的重大补充。因此，当时村干部角色对于大多数农民来说还是有很大吸引力的。而我们在汉中几个县的调研中获悉“大家都不愿当村干部”。那些有能力的村民并不认为村干部角色有多大吸引力。因此，对于基层乡镇政府而言，物色合适的农村权威人选，来有效落实和贯彻各种政策项目，是一项艰巨的任务。政策项目的落实是与党委、政府的政绩挂钩的，因此就农村权威的人选而言，其政策项目的执行能力是重要的考虑因素。

据此可见，认为近年来农村基层自治组织的行政化倾向越来越严重的观点，是不确切的。乡镇党政部门在物色村支书的时候，一个前提是村支书必须是该村村民，村支书必须有一定的利益代表性——“群众基础”。X村是一个有众多X姓的“行政村”，尽管这个姓并不占绝对多数，但仍然是一个主导性的大姓。因此，就农村权威的产生而言，即使是在党政部门物色下的任命，也是难以用“行政化”来一语概括的。

2．村民的参与和配合

在政策项目的执行过程中，必须得到普通村民一定程度的认同和参与。这种认同和参与和以前的性质是不一样的：家庭联产承包责任制之前，大部分的资源掌握在村干部手上，村民的默认和参与是有关对待公有制的；家庭联产承包责任制后、取消农业税之前，村干部手上仍然握有一定的税收负担的分配权力，并且虽然村民们时有抗税行为，但是并不认为这种行为是正当的［4］。“项目制”以来，村干部掌握的资源相对而言急剧减少，并且项目的实施在不少情况下是有违村民的既定观念习惯的。以“新农村建设”项目为例，道路硬化的资金来自政府部门，但是道路硬化过程中所侵占的不少土地被认为是属于村民的。虽然法律上承包责任田是属于集体的，但是自20世纪90年代确立土地承包三十年不变以来，村民的观念中认为承包地就是自己的。“新农村建设”中道路硬化的标准之一就是拓宽路面，农村权威必须做大量的工作，取得占有道路两边农地村民的赞同，听取他们的利益诉求。像此类的项目执行，如果农村权威没有一定的利益代表性，做起工作来非常困难。因此，X村的两委会成员大多是X姓人士。由于血缘关系的便利，推动项目执行自然容易。一旦大姓家族村民做出表率，其他的农民也相对容易说服。

道路硬化之类的项目虽然涉及村民的利益，但毕竟是局部性和一次性的。而“城乡清洁工程”却是全体性和长时段的，甚至有点“移风易俗”的意思。执行难度要比道路硬化之类的项目高得多。“农村清洁工程”要求每个农户把旱厕改造成“三格式”水冲厕所，要求村民不乱扔垃圾、不乱泼生活污水。“城乡清洁工程”项目的成功执行必须要得到村民的参与和认可。

3．村民的参与渠道和参与载体

在X村，“党员大会”①其实，确切的叫法应该是党员及村民代表大会，只不过村民代表大部分是党员，而很多党员不一定是村民代表，因此X村的人直接简称其为“党员大会”。是普通村民的参与渠道和参与载体。虽然《村委会组织法》明文规定村公共事业的兴办由村民会议或村民代表会议讨论决定，但是X村常年在外的村民约400人左右，占全村人口的五分之二，村民会议很难召开。而村民代表的人数又较有限，并且X村18个村民代表有15个是党员（共34名党员）。可是，为什么不多选一些村民代表呢？首先，在X村“说了算”的仍然是村支书，党员大会是他的“权力基础”，发挥党员大会的作用是“坚持党的领导”的一个重要方式。另外，可能更为重要的是，X村的党员年纪都偏大（1950年以前出生的有20个），并且有一些曾经当过村干部。这些老党员生活压力比较小，有很多空余时间参与村集体事物。叫他们当村民代表他们又不太愿意，毕竟村民代表名义上是部分村民选举产生的，显得比村委会主任矮半截。这些党员实际上替代村民代表也是有一定道理的。第一，他们来源比较平均，六个组的党员数量相差较小。每个党员事实上都可以在党员大会上代他们的邻居表达一些意见，同时也可以把讨论情况传递给村民。第二，他们有一定的威信。老党员通常比一般群众更有觉悟。老党员的年纪较大，②孟子说：“天下达尊者三：爵一，齿一，德一。朝廷莫如爵，乡党莫如齿，辅世长民莫如德。”人年纪大也是获得尊重的原因之一。在村里公共事务上，他们的意见村民会认真对待。正是通过各组党员言传身教的说服和劝导，X村村民参与到对各自房前屋后杂物杂草的清理活动中，配合着“农村清洁工程”项目的执行。

（二）自上而下的压力和诱导

每年年初，J镇党委和政府都会召开大会，布置本年度重点和中心任务，并且由党委书记和镇长分别与村支书和村主任签订《目标责任书》。每年年终，J镇党委和政府又会召开大会，对“目标责任”的完成情况进行打分，并表彰先进、批评落后。村两委班子成员待遇的浮动部分与本村目标责任的完成情况挂钩。“新农村建设”是J镇乃至N县很长一段时间的重要任务，是“目标责任”的重要内容。再者，N县新农村建设办公室会对一些新农村建设单位进行直接考核，并根据考核结果划拨一定的奖励资金和物资。

1．绩效考核对农村权威是边际性的

无论是乡镇党政机关与村干部签订的形形色色的《目标责任书》，还是县直机关直接下发的《考核评比》，就其形式而言似乎都是行政性的。然而，光凭这些自上而下的压力手段就断定现在基层群众自治组织的自治空间缩小、行政控制力度加强是武断的。韦伯在谈到行政管理体制的本质、前提和发展时认为，行政的发展是和马克思所说的生产资料和生产者分离的类似过程，行政人员并不占据行政手段，并越来越倚重执行“生产资料”所有者的命令而获得的“工资”收入，进而达到要求行政人员投入其整个劳动力的程度；行政管理体制是等级性的，这就意味着上级决定着下级的人选任命，并且当上级对下级不满意时，上级可以并且能够替换下级；行政管理人员的权限和责任是由固定的法律和规则确定的［5］278－286。首先，农村权威的村干部职业是兼职性的，并且就收入而言，并不是重要的兼职。X村的年人均纯收入2010年已超过8000元，而X村的村干部2009年的工资每人只有3600元。如果按X村村民从2009年到2010的人均纯收入增长率是10%计算，①从2010年到2011年，X村村民人均纯收入增长速度不到7%。那么X村村民2009年的人均纯收入将超过7200元，超过了村干部工资的两倍。如果按每户4口人，两个劳动力、两个非劳动力计算，那么村干部的工资就只有一个普通劳动力收入的四分之一。可见，仅凭这点工资根本无法养家糊口。其实，村干部的首要身份仍然是农民，他们或者要从事农业生产，或者要从事工商业活动。当村干部只是作为一种副业，或者是弥补主业收入的不足，或者是通过担任村干部来进入更大的交际圈，从而扩大收入的来源渠道，比如说村干部经商者就能获得比一般的村民经商者更多的社会资本。以前，村干部的工资占其总收入的比重大，乡镇政府通过考核村干部的任务完成情况而发放工资就更可能控制村干部，农村权威更可能是对上不对下，更可能把乡镇的指令当回事。现在，农村权威的大部分收入已经不是来自乡镇发的工资，乡镇运用行政性的绩效考核来控制农村权威的效果基本是边际性的。因此，就农村权威的收入结构而言，近年来的变化其实是经历了一个“去行政化”的过程。

2．乡与村关系不是等级性的，或者说等级性日趋减弱

农村村民自治“海选”实行以来，乡镇已经不能任命村主任。虽然乡镇仍然保留着一些选举操控的影响力，但是和以前的直接任命相比控制力是明显减弱了。尽管乡镇党委仍然保留着对村支部书记的任命和批准权力，但是这种权力更具政治性色彩。前文已有所述，乡镇党委在任命村支部书记的时候首先考虑的不是其能力、素质，而是其所代表的利益群体。换句话说，村支部书记的确定不仅仅是为了有效地执行指令的上级单方面意愿，而且要考虑村支部书记在村里的利益关联性。“一元体系中政党是选拔的工具”［6］，这种选拔看中的不是行政体制所要求的个人专业素质，而是个人所代表的利益群体。另外，行政体制建立的前提是有一定的规模性，这就意味着每个职位上存在着若干个合格的候选者，上级可以并且能够在对下级不满意的情况下，对下级实行罢免和替换。可是事实上，乡镇根本无法做到这一点。首先，村的规模比较小，产生不了多少符合政府要求的合格农村权威；其次，村干部的吸引力下降。这种吸引力下降不但表现在上文提到的工资收入上，而且表现在村干部职位的声望上。以X村为例，全村有约五分之二的人常年在外面。村干部做得好与不好，关心的人很少，农村权威的声望自然是下降的。所以，就乡镇对村干部的任命和替换而言，其选择空间不是变大了，而是变小了。

3．“项目制”治理体制下，农村权威的权限和责任趋于不稳定性

一套成型的行政管理体制要求规则的固定性和稳定性，只有这样才能推动经常性的行政工作。因此，规则“并非通过对具体个案发布具体命令授权它去处置问题，而仅仅是抽象的决定”［5］281。可是，在当下农村治理的“项目制”下，超越了一系列行政科层制，添加了“自下而上”的市场化竞争机制［7］127。各种形形色色的项目规则是具体的，每个项目所要求农村权威处理的事情和达到的目标是殊异的，而项目所给予农村权威支配的资金和物资也是不同的。因此，有学者认为项目制不是科层制的表现，而是动员性的治理［8］。

就X村而言，农村权威的主要工作根本不是执行一般的行政指令，而是“跑项目”。作为各种项目的“示范村”，X村尽管是依靠了它独特的区位优势，但更主要的是因为村支书的活动能力。与X村毗邻而居的S村在各方面都落后于X村。因此，X村成为J镇党政机关展示政绩的窗口。无论有什么视察，J镇党政部门都会把人领到X村来观摩。也正是因为X村争取到不少的项目，有了一定的基础，J镇的政府官员一旦知道有什么新项目都会在第一时间知会X村争取，并且在必要的时候给予支持。

X村的治理并不是依靠固定性、长久性的行政规则。如果一定要说有什么规则的话，那么也是利益交换和利益共享规则。无论X村争取到多少项目，最终都会算入J镇官员的政绩中。因此，X村的农村权威和J镇的领导官员是一个利益共同体。作为交换，X村的农村权威也常常会承担一些不是他们分内的工作和任务。

三、面临的问题

X村不是一个“自发成长”的共同体（co mmunity），它的人为建构性极为明显。政府的一元主导治理之下，农村权威具有深刻的两重性。这种一元化治理曾经带来巨大的成就：农村权威能够带领村民在有限的土地上比较安定地繁衍生息，能够告别“贫穷、孤独、卑污和短寿”的准自然状态；“新农村建设”、“清洁工程”等项目能在短时间内改变村民们祖祖辈辈的生产生活习惯，带来了文明，带来了进步。然而，另一方面，一元化治理的成就背后是有代价的。至少，一元化治理的力量不是万能的，还存在一些其难以解决的问题。

一方面，农村权威和普通村民的分野太大。换句话说，村民公共责任意识不足。或者说，相比个人权利意识，普通村民的公共责任意识有待于进一步成长。X村作为一个社区（co mmunity），很大程度上是政府力量强加的。其自身根本没有发育出村民对村庄的公共意识，村民们根本没有那种西方社群主义所讲的对社区的“一种依恋”［9］。在农村治理中，是政府通过农村权威主导的。这种治理虽然也能够容纳公民的参与，但这种参与是“动员性参与”。“动员性参与”的实质是大的政策方向由政治精英决定的，“参与”在一般情况下只是精英们为了增强他们的决定的认知度和认可度而对大众的一种告知。当然，特殊情况下也允许“参与者”决定政策方向的具体落实步骤。当政治精英是帕累托意义上的“真正精英”（才德兼具）的时候，并且精英有着突出的素质，其与大众的分野比较明显，大众事实上也认同精英的“先锋队”地位，这种参与必定是精英争取大众支持“创造历史、改造世界”的一种工作方法，大众在这种参与中所体现的是一种对精英的信从。当精英的政策方向没有出问题，精英和大众的分野比较清晰，那么普通群众的公共责任意识是能够调动的。当精英的政策方向都出了问题，并且大众的文化素质提高，精英的道德等素养下降，精英就不再能够得到大众基于某种公共责任意识的信从。可是，治理作为一项事业又必须得到大众的支持和配合。这时，动员大众不再能诉求某种公共责任，而是大众的逐利之心。于是，我们看到了改革开放后大众的权利意识的成长。可惜的是，公民责任意识无法在一元化治理的大环境下发育。所以，我们才会看到农民普遍对村庄公共事业的冷漠，即使农村社区的很多公共事业在我们局外人眼里是明显有益于大多数人的［10］。这种公共责任意识的缺乏造成了农民“搭便车”的泛滥，使得农村社区公共物品供给严重不足。国家通过各式各样的“项目进村”，也许能一时弥补这种农村社区公共物品的不足，但是其可持续性是值得怀疑的。即使能够持续，“项目进村”也造成了公共财政资金使用的巨大浪费［7］130。随着“项目进村”的边际效益递减，随着国家公共财政资金的相对萎缩，对村民的公共责任意识必然会提出更强烈的要求。

另一方面，农村权威的回应性不够。“项目制”治理下，农村权威政治与行政不分，也许能“在工作运行上依然算得上游刃有余”［11］，但是其所产生的弊端也不可小觑。在这样的“项目制”治理下，农村权威不会主动聚集村民的自主性利益主张，更难以切实传递这种主张。在农村分化没有出现和农民物质条件落后的情况下，这个问题并不明显。只要政府能够认真听取民意，那么其政策就会相对容易成功。可是，当农村产生了分化，农民的物质条件好了以后，大家的意见也就更为多样化。这时，农村权威即使能够虚心听取民众意见，也会发现其很多政策仍然不得人心或没有达到期望的效果。特别是在民众的精神文化需求上，政治与行政不分的一元化治理更是束手无策。在这种体制下，农村权威行政执行能力的强大是以政治代表性的不足为代价的。在精神文化领域，工作实效很难以形成可见的、可以量化的结果，也难以运用行政手段进行考核。①在X村调查发现，村民活动室贴满了“妇女之家”、“留守老人之家”、“留守儿童之家”等条幅，但是这些“之家”基本上没有组织过活动，都是为了应付政府部门的检查，争取“项目”资助而做的面子。但这些妇女、老人、儿童的精神文化需求不只是能够看看电视和电影，更重要的是相互之间的社会交往。实际的情况是，X村的农村权威所组成的公共机构应付上面检查和评比尚且力有不足，回应村民的这些精神文化需求当然是不可能的了。

［1］［美］古德诺．政治与行政——政府之研究［M］．北京：北京大学出版社，2012：18．

［2］渠敬东．项目制：一种新的国家治理体制［J］．中国社会科学，2012，（5）：114．

［3］张静．基层政权——乡村制度诸问题［M］．南京：江苏人民出版社，2000：18－19．

［4］孙立平，郭于华．“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇定粮收购的个案研究［G］／／清华社会学评论特辑1．厦门：鹭江出版社，2000：36－41．

［5］［德］韦伯．经济与社会：下卷［M］．北京：商务印书馆，1997．

［6］［美］萨托利．政党与政党政治［M］．北京：商务印书馆，2006：74．

［7］折晓叶，陈婴婴．项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析［J］．中国社会科学，2011，（4）．

［8］陈家建．项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察［J］．中国社会科学，2013，（2）：65．

［9］徐大同．西方政治思想史：70年代以来［M］．天津：天津人民出版社，2001：101．

［10］贺雪峰．新乡土中国［M］．北京：北京大学出版社，2013：117．

［11］赵树凯．乡镇治理与政府制度化［M］．北京：商务印书馆，2010：249．