进城务工人员教育培训的经济意义

崔玉平，崔达美

(苏州大学中国特色城镇化研究中心、教育学院，苏州 215123)

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推进农业转移人口市民化。同时，使现有农村实现社区化、就地城镇化、与大中小城市一体化协调发展，最终统筹城乡居民实现“无差别发展”。因此，对进城务工人员进行相关教育培训，一方面能使他们提高自身素质，尽快融入城镇并成为城镇新“市民”，另一方面也能使那些最终将返回乡村的进城务工人员接受城市文明、积累人力资本、提升配置稀缺资源的能力，成为新型职业农民，有利于社会主义新型农村经济建设，有利于推进城乡一体化和谐发展的进程。

一 概念界定与文献回顾

1.进城务工人员。何谓进城务工人员?学者们给出的定义大致相同。南海认为进城务工人员是指那些拥有农村户口且家庭有一定份额承包土地但本人在城镇或非农产业工作的务工者，他们的主要收入来源是工资收入［1］。狭义上看，进城务工人员是指由农村转移到城市从事非农作业的农村劳动力。本文的进城务工人员概念属于狭义范畴，主要是指从农村进入城市打工的人，这类人持有农村户口、农民户籍以及农村土地经营权，他们放弃农村的农业活动来到城镇从事第二、三产业工作，他们从事城市工人工作，又具有农村户籍，是具有双重身份的一类人群。从工作性质来看，进城务工人员的工作一般以体力劳动为主，其主要收入来源于城市工作薪酬。

2.进城务工人员的教育培训。顾名思义，进城务工人员的教育培训是指为进城务工人员专门定制和提供的教育服务和培训服务，主要集中于职业道德规范、劳动法规、安全生产、社会治安、交通知识、文明礼仪以及职业技能等方面的教育培训，旨在通过对进城务工人员素质教育和职业技能培训，使他们自身素质和职业技能水平得到进一步提高。进城务工人员的教育培训可以分为三个层次:一是读、写、算、信息处理和社会交往等通用知识教育和职业技能教育，目的在于帮助他们积累人力资本、健康心理资本和社会关系资本，提高他们在劳动力市场上的竞争力;二是城市生活常识和法规知识的教育，目的在于培养他们对城市文明的认同感和作为城市居民的责任感;三是法制观念与公民意识教育，旨在培养维权意识和在社会多元利益分配格局中的博弈能力。根据进城务工人员受教育的时间和内容不同，又分为前期引导性教育和后期技能教育和岗位培训［2］。

3.文献回顾。从经济学或社会学视角出发，论述教育培训经济意义的文章较多。早在20世纪80年代，郭道明就以马克思的剩余价值理论为指导阐述了教育会生产劳动能力，为社会创造价值，具有巨大经济意义［3］。武向荣在人力资本理论框架下，计算教育收益率，结果表明教育培训对进城务工人员的收入贡献很大，对其职业发展也有许多积极影响，具有很大经济意义［4］。类似的还有李明华、张艳等皆以西方主流经济学理论为基础，论证了教育培训具有巨大经济意义［5－6］。此外，汪敏生基于社会工作视角，阐述教育培训对进城务工人员的经济意义［7］;寿钰婷借鉴国外人力发展教育培训模式，阐述了我国教育培训模式及其经济价值［8］。

二 进城务工人员教育培训的现状与问题

我国正处于新型城镇化建设时期，城市外来务工人员群体的未来发展方向或是转化为城镇新市民和产业工人，或是最终返回乡镇，成为新型农民，成为农业工人或农场主，为农村城镇化、城乡一体化做出贡献。进城务工人员有明确的生存与发展目标，他们期望通过在城市中的勤奋工作和勤俭生活，尽可能多地积累财富，期望获得更多学以致用的教育培训机会，提升职业技能和赚钱本领。但是，权威调查发现，我国农民工文化程度整体偏低，截止2011年还有相当比例的农民工没有完成九年义务教育，如表1.所示，从文化程度上看，在全部农民工、本地农民工、外出打工的农民工、30岁以上的青年农民工中，没用完成九年义务教育的农民工比例分别为15.9%、20.5%、11.6%、6.2%。外出农民工的受教育水平明显高于本地农民工，青年农民工的受教育水平最高，也是最具潜力和活力的农民工群体。报告还显示，农民工中受过农业技术培训的占10.7%，受过非农职业技能培训的占25.6%，没有参加过任何技能培训的农民工，属于多数，30岁以下青年农民工接受非农职业技能培训的比例要高于30岁以上的农民工;年龄层次越低，接受农业技术培训的比例也越低，这说明青年农民工的就业取向已经发生改变，正在逐渐放弃从事农业生产的机会，更加倾向于在城市工作［9］。

表1 2011年农民工文化程度构成 %

当前，进城务工人员教育培训的现状是:一方面进城务工人员有着强烈培训需求，不过在许多方面还面临着困难;另一方面，政府主导开展的许多培训项目绩效较差，不受进城务工人员欢迎。

具体来说，为进城务工人员提供的教育培训项目还存在如下几方面问题:

(一)对教育培训的经济价值估计过低

吴雄熊指出，企业往往追求短期利益最大化，不愿意为具有较强流动性的外来务工人员承担较多的教育培训投资，担心这些投资会随着务工人员流出本企业而遭受损失。部分外来务工人员自身对教育培训的认识也不到位，热情不高，缺乏长远考虑［10］。

(二)教育培训的质量较低

潘玲珍指出，以进城务工人员为服务对象的教育培训机构日益涌现，但教育培训的不合理性导致培训质量很低，如教育培训内容不合理，不能适应进城务工人员和劳动力市场的需要等［11］。王金山等指出，某些培训机构存在机会主义行为，如学费较高，传授的实用技能知识很少，师资力量单薄，缺乏专业培训教师，教学内容单薄，教学方法单调等，使外来务工人员对培训机构失去了信任［12］。

(三)受到外来务工人员支付能力和时间精力的限制

汪敏生等指出，外来务工人员往往从事长时间加班加点的体力劳动，再加上经济贫困和家庭重负，使得他们无法投入足够的时间、精力和财力用于自身的教育培训［13］。

(四)企业、政府和社会的责任不到位

杨晓军等指出，企业及用人单位希望能够找到具有相关劳动技能的成熟劳动力，不愿花钱去培训外来务工人员［14］。雷英指出，教育培训公共财政资金投入不足，是制约外来务工人员文化教育和技能培训的范围与质量难以实现突破性进展的主要原因［15］。进城务工人员人数庞大，但是，政府在教育培训上的投资却很少。谷亚军认为，有些领导和行政主管部门对进城务工人员教育培训工作只停留在口头重视上，具体行动计划落不到实处，政策措施不到位，使得外来务工人员教育培训工作处于松散、无组织、无效益状态［16］。

三 进城务工人员教育培训的经济意义

(一)理论基础

1.马克思的劳动价值论。马克思在《资本论》中指出:“为改变一般人的本性，使它获得一定的劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练。”［17］通过教育可以把非熟练劳动力培养训练为熟练劳动力，改变人的劳动能力的性质和形态，提高人的劳动能力质量。马克思指出，教育作为一种服务形式，它可以把一个简单劳动力加工训练为一个复杂的和专门的劳动力。而比较的复杂劳动必然是劳动力受教育的时间较长，投入的教育费用较多，劳动力创造的社会财富的多少一般与劳动力的受教育程度成正比，因此，加强对劳动者的教育和训练，提高劳动者的受教育程度，将会促进经济不断增长，促使劳动者获得更高经济回报。

2.人力资本理论。人力资本是与物力资本相对应的概念，它是由舒尔茨、贝克尔等经济学家给予阐释而获得特定含义的一种资本概念。人力资本是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的获利能力。这种能力是生产增长的主要因素，是一种具有经济价值的资本。舒尔茨等人认为，人力资本积累是社会经济增长的源泉，教育和培训是人力资本投资的主要途径，也是使收入分配趋于平等的因素;个人收入的增长和个人收入差别缩小的根本原因是人们受教育程度普遍提高，是人力资本投资获得足够回报的结果。舒尔茨对1929－1957年美国教育投资与经济增长的关系作了定量研究，结果显示，各级教育投资的平均收益率为17.3%;教育投资带来的收益增长占劳动收入增长的比重为70%;教育投资带来的收益增长量占国民收入增长量的比重为33%;与其他类型投资相比，人力资本投资回报率很高。

(二)现实意义

1.教育培训对外来务工人员个人的经济意义。人力资本理论指出，教育培训是人力资本投资的最主要途径，通过后天投资形成并由劳动者的知识技能和素质所构成的资本，最终能为个人和社会创造更大财富。人力资本决定收入分配和工资结构，也是一国经济增长的主要源泉。接受教育和培训是提高劳动者质量或个体营利能力的最佳途径。外来务工人员的劳动能力是一种人力资源，如果没有得到很好提升和开发，就只能处于简单劳动和体力劳动形态，无法形成新型城镇化进程中的优质高效人才资源，也难以发挥大幅度提高个体收入的作用。务工人员难以依靠未开发的初级劳动能力，赶上城镇居民走向富裕小康的步伐。未得到充分教育培训的城市农民工，将来回到农村，也难以成为新型职业农民。

2010年国务院办公厅发布的《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》明确规定了农民工即进城务工人员培训的基本原则和主要目标，提出“到2015年，力争使有培训需求的农民工都得到一次以上的技能培训，掌握一项适应就业需要的实用技能”。对进城务工人员的教育培训是对他们进行再教育的工程。开展包括职业技能培训、在岗技能提升培训、创业培训和农村实用技术培训等一系列有针对性的培训项目，将丰富的知识和先进的技术教授给他们，使他们与时俱进，能够跟上时代步伐。通过教育培训提升进城务工人员的综合素质，提高晋升机会，增强城市适应能力和市场竞争力，继而提高他们的个人收入。例如，通过农民工岗前培训，为农民工搭建一个学习、教育、培训的平台，使广大农民工科学知识得到拓宽，专业技术得到提高，职业行为得到规范，业余文化生活得到丰富，农民工整体素质得到增强。

当前农民工市民化存在许多障碍，这些障碍包括相关制度改革滞后、农民工自我发展能力不足以及城市缺少足够包容和接纳等多个因素，要彻底消除绝非易事，但是，通过教育培训提升农民工自我发展能力，增加农民工人力资本存量，是提高农民工市民化数量和质量的有效途径之一。进城务工人员市民化不只是表现在户籍所在地变动，即由农村迁至城镇的过程上，还体现在市民化的结果上。在实现户籍身份转换的过程中，进城务工人员的综合素质的提升、市民价值观念的形成、就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型等方面，决定了他们是否真正融入城市生活，被城市居民所接受。而要达成这一市民化结果，取决于进城务工人员教育培训工作的进展和效果。

2.教育培训对企业及用人单位的经济意义。劳动者的素质、生产力水平、生产要素的配置、管理的科学程度等都会影响到企业生产效率。对于现代企业而言，用于外来务工人员教育培训的支出，属于企业成本，由于员工接受教育培训而形成的专业化劳动能力，已成为企业一种最重要的生产要素，每个想发展的企业都应该舍得这部分支出。在一些工作岗位上，不同教育程度的劳动者可以相互替代，但接受较多较高教育培训的劳动者有较高的劳动生产率。在这种情况下，教育程度与劳动生产率成正比，教育有利于产出增加和经济增长。这是经济学家们在总量生产函数框架下反复验证的结论。另一方面，对于很多企业，劳动者的教育水平必须达到一定程度才能从事相对复杂的工作。在这种情况下，增加教育投资可以更好地满足不同工作岗位对劳动技能的需求，有利于经济结构转型升级，从而有利于企业做大做强。

对于外来务工人员聚集的劳动密集型企业，为了实现自身利益最大化，就要设法降低产品的平均成本。在一定时期内，企业投入的不变成本是固定的，只有降低平均可变成本才能增加其利润，而对于劳动密集型企业而言，可变成本主要是劳动者工资，通过教育培训来提升员工劳动技能，也就提高了劳动生产效率，使单位劳动力在单位时间内生产更多产品，这样就降低了平均可变成本，为企业创造了更多效益。

当前在国内许多沿海发达城市里，中小企业经营环境急剧变迁，由原来的劳动密集型产业转型至技术密集型与资本密集型产业，加速产业升级，需要大量优秀员工从事技术含量较高的工作，因此，中小企业加强对包括农民工在内的全体员工的教育培训，显得迫切且格外重要。

3.教育培训对社会的经济意义。教育培训对社会发展有三个方面的促进作用。

第一，推动城市经济迅速发展。对外来务工人员进行教育培训，增强他们的劳动能力，可以为城市建设注入新的生机与活力。外来务工人员具有吃苦耐劳精神，对其进行补偿教育和培训，将会把他们培养成为城市社会经济发展所需要的现代建设者。第二，为新农村建设做出重要贡献。推动农村经济建设，缩小城乡发展差距。从经济学角度而言，外来务工人员在教育培训中接受了先进文化理念和先进生产方式，使得他们的行为习惯、消费观念、就业和创业理念得到提升，即使返回乡村从事农业工作，也会成为新型农民，成为社会主义新农村经济建设的带头人或引路人。有的外来务工人员在返乡后，用带回的资金进行投资创业，并将市场经济下的现代技术与管理方式用于农业规模化、精细化生产，很快发家致富。返乡农民工的这种创业投资作为农村资本积累的主要来源，促进了农村各行各业的发展，繁荣了农村经济。第三，推进新型城镇化建设。外来务工人员接受教育培训后，技能提升和观念更新更有利于他们减少工作寻找成本和盲目流动性，使他们更好更安心地融入城市社会，这样就促进了人的城镇化进程，也会有利于区域劳动力技术结构升级，这在客观上也会促进产业结构调整，保证城镇化步伐稳步推进。

第四，产生外部收益。教育培训的社会经济收益，除了包括给务工人员带来私人收益之外，还包括那些归因于正确的教育培训、但分散存在于社会人群中而个人无法占有的收益。例如，假如社会主义核心价值观教育使一个狭隘自私的农民工转变为一个爱国、敬业、诚信、友善的城市常住居民，那么他的文明举止和积极参与社区公益活动所带来的影响和收益将累积在整个社区中。国外实证研究结果表明，人们受教育越多，犯罪的倾向性就越小;由于教育培训将会促使进城务工人员更高、更成功的劳动力市场参与率，因此，可以推断，增加教育培训将会减少务工人员违法犯罪行为的发生，进而有助于降低城市犯罪率和减少刑事司法系统的经济支出。

四 提升教育培训绩效的途径

(一)努力帮助进城务工人员理解积累人力资本和社会关系资本的重要性

政府和企业必须加强宣传，激励引导进城务工人员尤其是其中的新生代农民工认识到仅靠简单体力劳动获得收入难以实现真正富裕，使其逐步明白增加人力资本存量并有效盘活是实现高质量市民化的必要条件之一。通过宣传教育，使他们逐渐形成人力资本投资意识，养成主动提升个人素质和职业技术水平的习惯，学会利用信息技术手段，及时获取劳动力市场用工与工作技能要求信息，有计划有目的地选择和参加教育培训活动。输入地政府应依托教育培训项目，积极帮助进城务工人员增强社会交际能力，可以通过定期开展社区联谊会、结对帮扶活动，为他们提供与市民交往的平台。可以鼓励进城务工人员为城市建设和发展献计献策，逐渐培养他们的城市主人翁意识。农民工集中地区的社区和街道办事机构，可以专门为他们开办服务和咨询组织或窗口，如农民工职业介绍与培训服务中心、农民工就业信息交流中心、农民工法律援助中心、农民工互助会等。

(二)充分发挥企业培训促进就业的作用

具体措施包括:(1)加强校企合作、产学结合、以企业为主的教育培训体系建设。完善企业与学校联合开展培训的政府激励机制，鼓励劳动密集的大型企业与职业技术类学校联合举办产学结合的进城务工人员培训基地;中小企业依托社区学院、职工业余学校、职业技术学校、社会培训机构，培训在岗进城务工人员;有条件的企业利用自身工作场所和机器设备，开办培训活动，为进入本企业的农民工提供教育培训;有一定规模的企业可以举办进城务工人员业余学校或夜校。(2)强化企业培训责任。企业要把进城务工人员的培训纳入企业正式职工教育培训计划中，确保进城务工人员享受和城市在岗职工同等培训待遇，确保教育培训经费足额到位，不被挪作他用，并根据企业发展和用工情况，重点加强进城务工人员岗前培训、在岗技能提升培训和转岗培训。企业定期组织进城务工人员参加职业技能和岗位能手竞赛，建立农民工培训奖励基金，积极鼓励农民工参加学习与培训。

(三)努力提高培训质量

具体措施包括:(1)分类指导、按需定制。有效的农民工培训当先充分、深入的调研职场所需技能，并吸收各利益相关方联手合作研制、开发培训项目，以增大培训的实效性，实现务工人员劳动力供求均衡，在全国主要劳动力输出和输入地区，依托现有培训资源扩建升级农民工培训基地，保证参加培训的农民工有较好的实训与实践机会。(2)规范培训管理，加强绩效评估。制定农民工培训质量效益评估指标体系，统一培训考核指标、考核程序和考核办法。政府出台培训机构达标要求，规定承担培训任务的机构配备足够的教学设施和实训设备，保证参加培训的农民工得到足够的实训时间。积极探索第三方监督机制，委托有资质的社会中介组织对培训机构的培训质量及资金使用情况进行评估。规范培训工作管理流程，加强对培训工作全程的监管考评，做到培训收支信息公开、评估结果公示、培训过程透明、社会参与监管。(3)严格培训结业考核和发证制度。对于培训机构承担的财政补贴培训项目，要建立统一规范的结业考核程序，加强对考核过程、考核结果和证书发放的监督检查。参加职业技能培训的进城务工人员，按规定程序和要求考核合格后，颁发相关证书。

(四)加强输入地教育培训工作的组织领导

具体措施包括:(1)强化输入地政府责任。农村城镇化、农业现代化、农业规模效益提升都要仰仗大批量新型职业农民的培养，但是，输出地农民的教育培训投入不足，难以实现按需培训，培训内容的针对性和实效性都不强，不能适应新型城镇化和城乡一体化发展需要，新型农民工只有进入城市工作生活后，才可能获得足够的有针对性的教育培训，才能开阔视野，更新观念，在城镇市场经济生活和工作中锻炼成长为市场主体、农产品经营者、农业投资者，学会发现和利用一切市场机会，实现收入最大化，将来他们即使回到农村，也能成为建设如专业大户、家庭农场、农业专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营方式的主力军。农民工为输入地的GDP增长和城市建设做出重大贡献，理应获得输入地政府的关心和帮助，输入地政府理应为农民工提供免费培训或培训补贴。输入地各级政府要把进城务工人员培训工作列入议事日程，给予专项财政资助，按照属地务工人员、属地培训、属地受益的原则，建立领导责任制和目标考核制，对本地区进城务工人员培训进行统筹管理和定期检查，对在工作中做出突出成绩的单位和个人要给予奖励。(2)探索进城务工人员教育培训规律和有效运行模式。进城务工人员不同于城市市民身份的全日制正式工人，需要结合他们的特点、条件和需求来制定中长期进城务工人员培训发展规划和政策，需要及时总结推广进城务工人员培训工作的新生成功经验，还需要学习借鉴国外农村劳动力转移就业培训和移民培训的有益经验，结合新型城镇化发展的需要，探索进城务工人员培训工作的新模式、新途径、新做法。

［1］南海.中国城市化过程中“农民工”的职业教育——兼谈城市劳动力向农村的“流动” ［J］.职教论坛，2007(15):12－14.

［2］谢建社.风险社会视野下的农民工融入性教育［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:67.

［3］郭道明.教育会生产劳动能力——学习马克思有关教育的经济意义的论述［J］.广西师范大学学报:哲学社会科学版，1983(2):8－13.

［4］武向荣.中国农民工人力资本收益率研究［J］.青年研究，2009(4):34－46.

［5］李明华，白芸，刘海波，等.外来务工人员继续教育成本“协商”分担模式研究 ［J］.教育发展研究，2007(3):18－22.

［6］张艳，夏丹丹.农民工教育培训的经济学分析及政策选择［J］.农业经济，2012(5):112－114.

［7］汪敏生，王益宇.从社会工作的视角看外来务工人员教育培训［J］.成人教育，2008(8):9－10.

［8］寿钰婷.美国人力发展培训计划及其对我国农民工教育培训的启示［J］.外国教育研究，2007(8): 76－80.

［9］国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告［EB/OL］.(2012－01－23) ［2012－04－27］.http://iple.cass.cn/news/655641.htm.

［10］吴雄熊.新生代农民工教育培训的难点及对策分析［J］.安徽农业科学，2012(28):474－476.

［11］潘玲珍.温州外来务工人员教育培训存在的问题及对策［J］.温州职业技术学院学报，2010(2): 14－15.

［12］王金山，王春平.关于农民工培训问题的思考［J］.山东人力资源和社会保障，2005(4):36－37.

［13］汪敏生，王益宇.上海市外来务工人员教育培训的对策与行动研究［J］.教育与职业，2009(5): 29－31.

［14］杨晓军，陈浩.武汉市外来务工人员培训需求的调查与分析［J］.职业技术教育，2006(28):66－71.

［15］雷英.宁波外来务工人员教育培训现状与对策［J］.宁波工程学院学报，2008(4):70－72.

［16］谷亚军.农民工培训亟待解决的问题及对策 ［J］.邯郸职业技术学院学报，2005(4):71－72.

［17］靳希斌.教育经济学［M］.北京:人民教育出版社，2008:42.

［18］SCHULTZ，T.W.Education and Economic Growth［A］.In N.B.Henry(ed.)，Social Forces Influencing American Education［C］.Chicago:University of Chicago Press，1961:46－88.