生态价值视角下对我国土地法律体系的反思

姜 渊

（中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100）

在人类漫长的文明史上，土地的禀赋一直被认为是社会发展的决定性因素，各国都把土地资源的保护、利用与管理作为一项事关国计民生的重大任务去完成。21世纪初，温家宝总理就已经指出：“发达国家管理和保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国还处在耕地数量管护的初级阶段上。”十多年过去了，随着我国经济的快速发展，人地矛盾日益尖锐。在生态意识逐渐深入人心，生态化进程不断拓展至社会每个角落的大背景下，重新审视现行的土地管理制度，不难发现，我国土地资源的管理和保护仍旧徘徊在简单的数量管护与质量管护的叉路口。作为土地管护基本法的《土地管理法》依旧是一部以管理和分配土地经济价值为根本目的的行政管理法而非资源保护法，与土地相关的其他配套法律法规也暂未将土地生态保护内容真正提到应有的地位。面对严峻土地资源困境，如何构建适应新时代要求的土地管理法律体系，以保障国民经济长期稳定发展，实现“中国梦”，是我国立法领域必须认真探索的重大课题。

一、土地价值与我国土地法律体系

（一）土地资源价值认知溯源

人类很早就认识到土地资源的经济价值，早在奴隶社会，奴隶主的资产就是奴隶与土地。奴隶在土地上劳作，为奴隶主创造供其享受的物质。进入封建社会以后，封建统治者对外发动拓展疆土的战争，对内则根据社会现实的需要，适时创造了一系列封建土地资源管理制度。据史料记载，我国早在春秋时期就已有土地评价的记录，到了宋代更是形成了“以租定价”的土地价值评价理念［1］。

马克思劳动价值学说将价值定义为商品中的社会必要劳动量，否定土地具有价值，但并不否定其价格。马克思认为：“如果它（指土地等自然资源）本身不是人类劳动的产品，那么它就不会把任何价值转给产品。它的作用只是形成使用价值，而不形成交换价值”［2］，“价格可以完全不是价值的表现，……一种东西尽管没有价值，但能在形式上有一个价格。在这种场合，价格表现就像数学上的某种数量一样，是想象的。”［3］所以，土地价值一直被视为一种虚幻的价格形式——土地没有自身价值，因为没有人类劳动物化在里面。正是在这种将土地价值等同于单纯而虚幻的经济价值的基础上，我国构建了一系列以管理和分配土地经济价值为根本目的的土地法律体系。

有学者认为：土地是有价值的，这种价值是由天然产生的价值和人类劳动投入后创造的价值共同决定的。其价值量取决于土地对人类的有用性、稀缺性和开发利用条件，可以将土地价值分解为两个部分：有形资源价值与无形生态价值。［4］

如同土地经济价值由真实的土地物质与虚幻的土地资本构成一样，土地生态价值也具有虚幻与真实两重属性，虚幻是因为土地生态价值无法通过直接的经济单位进行衡量，而真实是因为社会需要支付相当大量的资本与劳动力来保证土地充分发挥其生态价值。简言之就是，人类为维护土地正常发挥生态价值而附加于上的补偿劳动或者做出某种经济价值的牺牲，就是土地生态价值的真实基础。如果因为土地资源本身没有包含社会劳动就否认了土地资源的生态价值显然是片面而不正确的，也是违背客观现实的。

（二）我国土地法律的建构与演变

我国最早的现代意义上的土地法，是在德国殖民统治青岛期间，由德国人单威廉博士起草的《德国青岛区域购地条例》，时称青岛土地法，它也是全球第一个现代土地管理法规。其最大特点在于对不劳而获的土地增值加以征税，并通过市场行政干预防止囤积土地居奇，是一部典型的土地经济价值调节法。

新中国成立后，我国现行的土地法规经历过两个重要的立法阶段，第一阶段是20世纪50年代中央人民政府颁布的《土地改革法》；第二阶段是在20世纪80年代，全国人大通过的《中华人民共和国土地管理法》。该法的基本目的是解决乱占滥用土地问题，此后又有多次修正，着重于保护农民的土地权益，维护我国耕地安全。无论是土地管理法的名字还是内容都决定了它是一部以直接调整土地经济利益为目的的管理型法律，但不可否认我们可以看到它在土地资源保护上的进步，如开始贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地”的国策，注重保护耕地动态平衡等等。

以《中华人民共和国土地管理法》为核心法，从小于广义上土地法律体系，大于《土地管理法》调整内容的角度对当前我国现有与土地有关的法律法规进行梳理，可以大致整理出以土地资源保护、土地规划、土地开发利用与整治、土地用途管制、土地金融和财税征收、土地行政管理、土地产权管理及纠纷调处、土地技术应用等为内容的简易土地法律体系，从管理范围看基本涵盖农用地、建设用地、未利用地等全部的陆地区域土地。

（三）价值认知的进步和人地矛盾现实催生法律变革

土地是非人力所能创造的有限的自然资源，土地法所关注的应当是土地保护与利用相统一的规范问题。它不仅仅要关注土地的经济价值，更要关注土地的生态价值。在工业革命以前，由于劳动力的落后，土地利用的主要途径就是农业生产，人们单纯地将土地视为劳动对象，人与土地被简单地视为一种占有与利用关系。进入工业革命时代，土地权利垄断与反垄断的社会阶级矛盾进一步尖锐，法学家们试图通过研究和改变土地上的地权来解决社会问题，即通过土地权利交易实现其资产价值，这时的人与土地依旧是一种占有与利用关系。但进入工业革命后期，随着人口的增加和经济的迅猛发展，人地矛盾加剧，这种矛盾甚至开始威胁到人类的生存。面对这种困境，人们开始重新审视土地的地位与土地的价值内涵，并逐渐认识到人与土地是一种远较占有与利用关系复杂得多的关系。社会的发展受制于土地，人与土地的生态关系制约着人与人之间的社会关系。为了防止个人滥用地权，破坏土地资源，现代土地法不仅需要调整人与人基于土地资源而产生的社会关系，更要调整包含着人类社会生存与发展核心利益的人与土地的生态关系。

生态关系是社会关系的基础与前提，人们在开发与利用土地时必须遵循客观自然规律，不然就会受到自然界的无情报复。调整生态关系的直接目的是保护土地资源，实现土地资源的可持续利用。由于土地使用者的经济人自私性，本能促使其追求土地经济价值的最大化，缺乏牺牲可谋求的经济价值自觉保护土地生态价值的主观动因。因此，只能由国家从社会发展的长远利益出发，科学审视并协调处理好国民生存和民族长远发展与土地的关系。简单地说，就是由国家通过法律的手段，统一管理、规划协调、规范利用，防止滥用土地资源、破坏土地环境和生态系统，从而充分发挥土地的生产功能、生态功能、资本功能、社会功能。

纵观以《土地管理法》为核心的我国土地管理法律体系，整体都是围绕土地经济价值引发的社会关系为主要调整内容而设立的管理规范，无论从立法原则、法律形式、实质内涵、调整范围、管理方式等方面都远远不能适应社会经济剧烈变革，人地矛盾日益突出的客观形势。我们应当根据我国土地管护现实的需要，认真审视现行的土地法律体系存在的问题和缺陷，运用先进的科学理论成果，推动我国的土地法律从立法原理、指导思想、法律架构、调整目标等方面进行深刻变革，构建适应经济、社会发展需要，保障国家长远土地安全的科学土地法律体系。

二、我国现有土地法律体系的不足

（一）土地环境权益保护不足

土地资源价值不仅仅包括其可被利用作为生产资料的经济价值，还包括人类生存和发展所必须的生态价值。土地作为万物生存之本，是物质、能量输出、输入的基础与枢纽，是人类赖以生存的重要环境因子，土地的生态价值是人类环境权益的重要内涵，具体表现为调节气候、涵养水源、净化空气、维护生物多样性等。在人类文明初期，人们只是简单地在土地上进行粗放的耕种，人少地多，对土地的破坏较土地的自我净化与自我补充能力来说是十分微小的。随着人口的增多、经济社会需求的提升和开发利用技术发展，土地在超负荷利用的过程中遭到破坏与毁损，单单依靠土地生态系统本身已经无力进行自净与补充，我们面临着越来越严峻的土地资源短缺和耕地质量退化的压力。在客观困难面前，土地法律中应该有足够大的力度来调整与之相关的法律关系，但令人遗憾的是，在我国整个土地法律体系中，围绕这一根本目标却建树甚少。尽管在《环境保护法》、《水土保持法》等旁支法律中有所提及，但缺乏系统性和与其重要性相适应的法律地位，执行效率也不高。这种法律结构性缺失的直接后果，导致人们在利益驱动下，盲目追求短期经济效益和单位面积产能，对土地进行无序地掠夺性索取。不科学的开发利用方式，造成的土地资源污染、浪费与破坏，土壤物理结构变化，内部生态系统受损，资源的数量锐减、质量下降。土地乃至整个生态系统的不可逆损坏，使土地失去可持续利用特性，我们也正在逐步丧失土地提供物质基础的权益，甚至丧失土地提供生存空间的权益。

（二）对科学利用土地缺乏规范化管理

我国现行的《土地管理法》总体上说是一部旨在规范土地利用的管理性法律，它的立法目的着重于体现国家主权性权力，管理的仍是国家或者社会在土地资源上的短期利益，甚少从生态资源的角度来保障土地安全及促进其规范化管理。改革开放以来，我国在土地法领域围绕土地产权和经济利益的调整范畴可谓建树颇多，随着土地资源商品化、产权主体的多元化、产权关系的独立化、流转行为的有序化、宏观调控的间接化等法律规范的确立，人与人之间土地经济价值分配的矛盾暂时得到缓解，但越来越多的人开始滥用自己的土地私权，经济人特征急剧膨胀，盲目追逐经济利益，造成土地供应短缺和生态环境受损的局面进一步加剧。同时，工业发展导致的土地污染与周边生态恶化，直接危及人类的生存与发展。目前，由于法律规制不完善，还难以利用法律的权威性，从生态利益的层面来指导人们规范地开发、利用、整治、改良和保护土地资源。以生态退耕为例，应当生态退耕而没有退耕的土地比例不低。如2006年7月上报给国务院的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）》安排了6 000万亩的生态退耕地，却为了保障18亿亩耕地的红线被搁浅。［5］这种做法只是单纯的从数字上保住了耕地数量，却牺牲了耕地质量和生态环境的保护。有些地方为了眼前发展的需求，一方面大量占用城镇周边的优质耕地搞建设；另一方面，为名义上的“耕地占补平衡”，在不具备耕作条件的高山顶上“造田”，后果是原有生态植被破坏，造的“田”因无水不能耕种不说，还导致大量水土流失淤塞下游河流，为雾霾的形成贡献了大量尘埃，严重损害了生态平衡。

（三）给我国耕地安全带来隐患

近几十年来，我国人口不断增长，耕地数量却在锐减，当代人的粮食供给受到直接威胁。随着城市范围不断扩大，建设用地需求猛增，原本农用地转为非农用地的管理机制已经无法满足当下宏观调控的需要，土地供需之间缺乏有效的制衡手段。《土地管理法》经过屡次较大程度上的修改，试图通过加强土地管理的具体制度，防止过多耕地转化为建设用地，以达到保护耕地、保障粮食安全的目的，但实际效果并不尽如人意。另一方面，《土地管理法》是从保障耕地数量出发的，在耕地质量的保护方面缺乏切实可行的措施。例如《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）》指出，1998年修改的土地法实施以来，我国的优质耕地只占全部耕地的1／3，优质耕地减少得很快。因此，该纲要强调“建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势”。这从侧面说明了我国以往的耕地保护制度注重于耕地数量之保护，缺乏耕地质量保护意识。在现实中，我国大量耕地由于植被破坏后的水土流失、开矿造成的土壤污染、化肥农药造成土壤耕作层破坏、过度垦殖造成质量下降等多种原因导致土地严重退化、沙漠化、盐碱化等不可逆的危害。在当今的工业化时代，利益驱动已经渗透到人们生产、生活的每个角落，依靠单纯地控制耕地数量而不注重维护土地生态循环的制度，已不可能使耕地得到很好的保护。由于我国土地法律体系以经济价值为调整第一要务，又缺失土地的生态恢复性政策，导致了耕地数量和质量深度下降，给我国的耕地安全造成了严重的隐患。

三、对构建生态化土地法律体系的具体建议

（一）提升对土地资源的认识理念，创新相关法律理论

土地是人类共有的财富，是人类共同幸福生活基础的基础。少数人利用自己的土地私权以侵犯人类公益为代价实现自身牟利，显然是反人类性质的恶行。马克思曾经指出：“从一个较高的社会形态来看，……整个社会，一个民族以至一切同时存在的社会加在一起都不是土地所有者，只是土地占有者，他们必须像好的家长那样，把土地改良传给后代。”［6］这一论述充分表明土地的价值取向是人类当前利益与长远利益相统一的利益，这种利益与简单的国家利益或者集体利益并不完全一致，不能简单地认为实现了土地公有制，由国家管理土地资源就完全符合了这一价值取向。建国六十年来，耕地大幅减少，土地沙漠化日益扩大，森林覆盖率锐减，耕地质量严重退化。造成这一切的并不仅仅是天灾或者个人的违法犯罪，全民对土地价值判断的科学理念缺失，国家不健全的政策导向与在其基础之上建立的不完善的法律体系也是不可忽视的原因。想要扭转这种人地矛盾的困境，从土地法律体系建设的角度来说，必须尊重土地自身及与外界交流的规律，强化土地生态立法的理论研究，突破传统理论的禁区：“摒弃绝对人类中心主义的片面思想，打破主体就是人，客体就是物的思维定式，将人与土地资源的关系纳入土地法律关系的范畴。”［7］创立并不断完善人与土地生态关系的法律理论概念，确立先进的土地生态保护理念，并将其自始至终贯彻到土地法律体系建设的全过程。在立法实践中将立法着眼点从追求土地经济价值向构建生态平衡转移，将法律调整的范畴从土地权利人之间的社会关系向人与土地之间的生态关系发展，为真正建立人养护地、地哺育人的生态和谐关系，保障国民经济持续稳定发展和推动中华民族的全面复兴提供科学的法律空间。

（二）设立土地法典，构建完善的土地法律体系

虽然从部门法的角度来说，农用地在从事农林牧渔生产中不改变或破坏土地原有的生产属性，建设性使用土地原有的生产属性，矿产资源开发也在一定程度上破坏了地面生产属性，但在开采后通过复垦等生态恢复手段可以恢复土地的生产属性，三种用地貌似需要不同的法律制度加以规范。但总的来说，保护生态环境、保障土地产出能力是土地法律制度的一项中心任务。土地法制是一项系统工程，需要一部高度权威的、统一的土地法典来确立土地法制原则、指导思想、调整目标等重要内容，以发挥统揽全局的基本法作用，并形成以土地基本法为核心，针对不同领域、不同问题的专门立法为要旨的有机法律体系。正如前国家环境保护局局长曲格平曾经建议的：我国需要制定统一的土地法典，从资源和资产两个方面对土地的保护、利用和开发做出全面规定。这也将是实现我国土地法制科学化、系统化的第一步。因此，创建一部高度权威的土地法典，是一项事关推进和保障中华民族持久繁荣、实现“中国梦”的伟大工程。

土地法典的制定，并非是要将土地法的内涵予以固化，或者说是使土地法律体系僵化。相反，土地法典应当随着社会的变迁而进步。土地法典是人类对土地客观情况的认识与生态文明智慧的结晶，是调整社会秩序、维护土地安全的工具。土地法典的调整范畴和方式与国家管理能力、国民素质及政治、经济、科技、文化发展水平密切相关：一方面受科学水平的限制，人们会对现有人类活动对土地的影响认识不足，在立法时难免出现管制真空的现象；另一方面，随着社会的不断发展，会产生新的矛盾和问题，如生产技术的革新、新型农药、肥料等产品的使用，对土地潜在或者间接的风险也无法提前估计与预防。这就需要保持土地法典开放性，根据客观形势的变化不断修订和调整。当前，正是因为我们对这种不确定性有了足够的认识与了解，因此，在立法实践中需要有一种超前的思维，不能过分关注于客观条件的成熟度。如果等到问题都急需解决而万事都已具备时再考虑设立法典，就会大大落后于客观现实与社会需要。土地法典的制定应该立足现实，超越现实，才能真正有效地指导土地管理与保护实践，为可持续地开发利用土地资源保驾护航。

（三）完善国家土地顶层规划

国家应以保障国土安全，实现土地可持续利用为优先出发点，结合国家长期生态环境保护目标，制订符合生态要求的土地利用总体规划，而不是以分配和挖掘土地经济价值为根本目标来对土地进行顶层规划，土地规划属于未来学研究的范畴，是对未来的控制。长远的国土规划能指导我们的立法和执法工作实践，有利于我国生态化土地法律体系的构建。它不仅起到选择实现目标途径的作用，本身也是实现目标的一种行动方式，能极大地提高政策的连续性和稳定性，减少全局、局部、长期、短期决策的随意性和失误，指导人们科学、合理、高效地利用土地。在科学的国家土地利用总体规划的统领和指导下，自上而下地完善地方各级规划体系，按照土地的地理特征、生态属性、环境条件划定禁止开发、限制开发、允许开发区域，确定保护原则、开发用途、经营特点等。在土地规划的指导方针上应将原有的“调查、开发、利用、治理、保护”修改为“治理与保护优先”；在法律效力上增强规划的严肃性，保证各项土地利用规划的制定有序与实施有序，彻底改变目前领导更换就可变动规划的混乱状态。

在土地规划制定程序上要进行进一步改革，做到信息透明与权力分享。现行土地规划的设置模式有浓重的计划经济色彩，是一种典型的由政府包办的思路，公众的民主参与权没有得到很好体现。不科学的规划程序，一方面使民众的正当权益难以得到切实保护，另一方面公众对规划的认知不足，缺乏实践热情，执行效率就大打折扣。完善的土地规划程序，应该是通过民众、政府、人大的互动并且形成不同层级相互制约的土地规划模式。主要的决策过程应该是“公众—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”模式，即在土地问题上构建可供各方利益主体之间进行利益博弈的公私协调机制［8］。具体而言，就是在土地规划过程中，建立公民能够充分发表自己意见，又能够充分利用政府的专业技能，并最终由人大决定规划方案的科学决策程序。

（四）贯彻可持续发展思想，实现土地法的生态化

优化人与土地资源关系的核心内容是实现人与土地之间的关系从单纯的利用、索取到“呵护”、“和谐”的转变。但事实上，自人类文明创建以来，人类一直持续不断地强迫土地满足自身无止境的经济发展需要，而无视土地资源的生态价值，结果是在短暂经济巨量增长的同时，导致土地资源紧缺和土地灾难频现，土地成了社会和经济持续发展的瓶颈。这种使人类与土地资源陷入两败俱伤的恶性循环之中的人地关系，迫使我们彻底地反思和改变传统的人与自然对立的“人类中心主义”的思想，实现向生态文明下的“人与土地和谐”思想的转变。

土地法律生态化的根本要求之一在于人类真正转变观念，敬畏自然，尊重自然规律，全面落实可持续发展思想和科学发展观。在土地立法的理念上将人与土地的生态关系纳入土地法的调整范畴，并在实践中将“和谐而最优化地处理人地关系”的基本理念贯穿于土地立法与执法的方方面面。在规范土地利用方向时，充分考虑现有土地容量和质量，合理确定土地用途。在农业、林业、水利、草原等土地的使用过程中，依据各自土地特性、培育土地，科学地制定不同的利用制度和技术规范，防止不良的耕作习惯造成土地退化、沙漠化和土地污染。在惩治土地违法的方式方法上也不能只是简单的进行经济制裁，而是需要通过经济利益与生态利益的平衡来处理好耕地保护和经济利益的关系，使单纯的行政执法手段朝着有利于法律生态化目标的实现而转变。可持续发展观指导下的土地法生态化强调的是人与自然资源之间的互惠与互益，“可持续”强调的是人类的实践活动要以不对抗生态系统的能动性，实现土地的永续利用为前提，“发展”则寓意着调整人与土地关系的最终目的还是人类自身的发展，这种发展不是短暂的土地上生产力的增长，相反某种意义上是以限制人类发展经济的绝对自由为着力点，实现真正可持续的科学发展。总之，以科学发展观为指导，才能真正实现土地法律体系的生态化改造，只有完善土地法律的生态化变革，推动国民对土地的合理、高效、永续利用，才能切实完成土地法为我国社会经济可持续发展保驾护航的长远目标。

（五）增强土地法律的技术支撑

科学技术不仅能提高土地的产出效率，而且土地资源的有效保护也必须依靠先进的科学技术作支撑。一方面，科学技术能拓宽人们的视野，促进土地法的发展，使包括有关土地的立法、执法和法律监督以及法制宣传教育在内的各个环节发生深刻的革命；另一方面，土地法的发展保障了科学技术的进步。有关土地学科的科技发展的方向、科技组织和活动都需要土地法来规范与引导，科技的发明和创造也需要土地法来鼓励，对于阻碍科技进步的行为，需要土地法来打击和惩处。所以，我们更加需要在土地法律体系中加强科技立法，为科技的发展创造良好的社会环境。比如应该完善和扩充《土地管理法》第7条对保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人给予奖励的条款，明确相应的奖励措施等。同时，我们也需要进一步明确土地物证技术和技术法规的法律效力，在土地法律体系中增加土地调查、土地利用动态监测、土地估价、土地规划、土地登记等技术标准化的规定，以土地科技保障土地法律的实施，以土地法律促进土地科技的进步。

［1］程民生．宋代物价研究［M］．北京：人民出版社，2008．287．

［2］马克思．资本论（第一卷）［M］．北京：人民出版社，1972．230．

［3］马克思．资本论（第二卷）［M］．北京：人民出版社，1972．120～121．

［4］李金昌，仲春伟．资源产业论［M］．北京：中国环境科学出版社，1990．34．

［5］唐 敏．土地规划修编咬定18亿亩“红线”［J］．瞭望，2008，（34）：128．

［6］马克思．资本论（第三卷）［M］．北京：人民出版社，1975．875．

［7］姜 渊．自然资源法法律关系的法理学重构［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2013，（2）：46．

［8］安子明．土地规划制度的权力结构分析——兼论以公民与人大为主导的土地规划模式［J］．中国土地科学，2013，（4）：28．