我国土地征收存在的问题及农民权益保障措施

○ 彭建军 任艳坤

目前我国土地征收征用领域的问题仍然较为突出。在一些地方，土地财政居于地方财政的支配地位，一些不符合法律规范、缺乏程序、忽视农民利益的现象大量存在。国土资源部的调查显示，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止，当前土地管理面临的形势依然比较严峻。2014年国土资源部发布的《国家土地督察公告》（第7号）透露，2013年例行督察共发现地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷[1]。而由此导致的侵犯农民合法权益、引发社会矛盾的隐患也时有发生。因此需要对这一问题持续关注。

一、土地征收中的违法违规现象分析

2014年4月至6月，国家土地督察机构对全国56个市（州、盟、区、县）土地利用和管理情况开展了监督检查，发现一些地方的土地违法违规问题比较突出，主要有以下方面：

1.征地补偿安置落实不到位。如山东省济宁市2013年有3个县（市）的5个城镇批次用地1200亩已批准征收土地，但超过批准时间3个月未实施征地补偿，拖欠被征地农民征地补偿安置费用2081.23万元。2013年上报134个城镇批次用地，涉及征收土地2.99万亩，需缴纳被征地农民社会保障资金4.09亿元，未落实到被征地农民个人。

2.土地出让收支管理不规范。以山东为例，截至2014年4月，济宁市存在3.41亿元土地出让收入未按规定征收到位，涉及24宗地。其中，济宁北湖恒大名都置业有限公司欠缴土地出让收入12778万元，嘉祥县山东原申投资有限公司欠缴土地出让收入4600万元。有关县、市、区有30宗已供土地未按规定缴纳滞纳金3493.27万元。曲阜市违规将5000万元土地出让收入用于解决农信社不良贷款。

3.违规返还土地出让资金。以吉林省四平市土地违法违规问题中涉及的几种情况为代表：一是土地出让收支管理不规范，四平市政府以会议纪要形式违规减免四平市公安局、四平市纪律检查委员会廉政教育中心等5个项目的土地划拨价款，涉及金额2097.35万元；二是梨树县政府违规批准向天成工贸有限公司项目返还土地出让收入，涉及金额328万元；三是四平特驱饲料有限公司等5个项目违反了土地出让收入“收支两条线”管理规定，涉及金额3763.68万元；四是四平市东南新城、四平市经济开发区、公主岭岭西新城在未取得农用地转用和土地征收批准前，擅自实施土地征收行为，导致大量耕地闲置、荒芜，涉及土地面积3912.45亩（其中耕地3902.85亩）。

4.违规抵押融资。2011年以来，湖州市及所辖的有关区县政府在未履行土地出让等程序，未缴纳土地出让收入的情况下，通过会议纪要和抄告单的形式要求相关部门将494宗、2.4万亩土地违规登记给湖州市城市建设发展总公司等74家国有公司用于抵押融资。截至2014年4月，湖州市存在8.35亿元土地出让收入、5365.65万元土地划拨款未按规定征收到位。其中，长兴县出让给浙江美合生态旅游发展有限公司的79.65亩商业用地，欠缴土地出让收入4160万元。

5.耕地占补平衡落实不到位。据统计，在2013年验收或用于补充耕地的土地整治项目中，有24个项目新增耕地的部分地块在立项前为耕地，涉及面积1647.9亩；有97个项目验收的新增耕地实际为林地、养殖水面等农用地，涉及面积1.08万亩。此外，有18宗划拨土地未按规定缴纳耕地开垦费等相关费用，涉及金额1119.75万元[2]。

以上五种情况显示，由土地出让而产生的利益（土地资本）与地方政府对土地的选择性利用，甚至是违反规定的利用，导致很多土地并未地尽其利，地显其值，资金不仅难以到位，很多土地用途被擅自更改、土地费用被随意减免。农民不仅得不到基本的补偿，更难论其他利益。

二、我国法律法规对土地征收的权益保障

权益是指在社会中产生，并以一定的社会承认作为前提的，由其享有者自主享有的权能和利益[3]。被征地农民权益，是指被征地农民在征地过程中应当享有的不被侵犯的权利和利益，包括实体权利和程序权利。实体权利为补偿权、安置权、社会保障权，二者主要表现为经济利益，可以通过货币与金钱给付完成；程序权利包括知情权、建议权、监督权，这对经济权利、社会权利的实现有直接影响。这些权利都需要通过具体的法律和政策来保障，针对这些问题我国已经形成了较为完善的土地征收征用法律体系。

（一）宪法对征收与补偿的基本规定

2004年宪法修改时对征收权力与补偿权利进行了完善。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该条规定的关键词为“国家”、“公共利益”、“依法”、“征收或征用”、“给予补偿”。该条款反映出权力和权利的对立统一关系。国家依法可行使征收权（征用权），而利益相对方则拥有补偿权。征收权由行政机关行使，力量相对强大，而相对方则处于明显弱势，需要更具体的制度设计来保障和均衡。因此，法律对利益相对方的保障更为重要。因此，以宪法规定来看：一是目的要正当，即需要出于“公共利益”；二是依据要明确，即需要“依法”，无论依哪种“法律”或规范性文件，都需要于法有据；三是行为要规范，即只能是法律规定、正当途径之内的征收、征用行为；四是程序要健全，需要履行严格和完整的程序；五是要体现公平、公正、合理的原则，要能体现“对价”，这种对价必须以国家规定的标准来落实，既不能无限抬高也不能随意降低；六是要有必要的制度和措施，以严格体现宪法的精神和法律的权威，包括动用必要的立法、行政监督、司法、公众舆论监督等公共资源来保障这些条款中所涉及群体和个体的利益。

（二）物权法、土地管理法规定中的补偿方式及标准

《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用，安排被征地农民的社会保障等费用。”而《土地管理法》也有多处提到对农民进行补偿，明确表达了对被征地农民进行合理公平补偿符合社会主义价值理念，体现了国家对弱者的保护。《物权法》是对宪法的细化，也与土地法相互补充。其权利列举方式使得被征地农民的经济补偿和社会保障有法可依，但没有明确土地征收补偿原则和具体执行机制。“集体所有的土地”在权利主体的界定上没有问题，但在权利分享和利益实现中则暴露出很多问题。

此外，物权法在征收程序中指出：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”国家立法已经注意到了需要通过保障知情权的方式来体现被征地农民的监督权。但如何公布，公布哪些项目，地方政府执行得还不够理想。

（三）土地管理法规定中的补偿对象及分配方式

我国土地管理的法规规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者享有。

从权利主体和权益分享对象来说，涉及农村土地承包权人切身利益的主要是土地补偿费和青苗补偿费。一般来说青苗补偿费是指对被征地的地上生长的农作物，如水稻、玉米、小麦等造成的损失所给予的一次性经济补偿费用。如依《土地管理法》第47条第2款的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；安置补助标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍；该条第6款规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。被征地农民群众普遍认为，按照法律规定的土地补偿费和安置补助费最高不超过被征地前3年平均年产值30倍的标准，难以满足自己及后代的生活需求，忽视了土地潜在的长久保障功能和长期利益。同时这种“产值倍数法”的补偿计算方式没有综合考虑土地所处的地理位置和商业功能，仅仅是以过往的农业产值来作为评判的标准，不够科学与合理。

（四）《行政复议法》及《土地管理法实施条例》规定中的争议解决机制

《行政复议法》第6条及第30条第2款规定：“土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府作出的征地决定不服的，可以申请行政复议，但行政复议的决定为最终裁决。”

《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”在本条法规中仅仅规定了被征地农民可以质疑征地补偿标准，但却没有对具体的裁决作出规定，这就出现了法律空白点，在利益的驱动下，很多执法者将会作出违法行为，使被征地农民无法实现自己的权利。再者，没有正当的征地程序，被征地农民就不能保证自己在征地过程中因知情权、参与权的缺乏而受到的侵害，而这应是造成大量土地纠纷的主要原因。

三、土地征收制度的权益保障对策

部分地方政府征地补偿安置政策落实不到位，侵害被征地农民合法权益的问题在最近的督察中被曝光。如《国家土地督察公告》（第7号）公告表示，14个城市存在征地补偿不到位、安置不落实、被征地农民社保落实不到位等问题，拖欠征地补偿安置费用19.82亿元，未落实社保资金2.41亿元，涉及19517人[4]。这一数据反映出当前土地征收制度的执行存在很大问题，需要完善制度，加强保障措施。

（一）根据不同情况合理确定补偿原则

土地补偿原则有三种：完全、不完全和公正补偿原则。完全补偿原则是指国家对因土地征收过程受到的损失进行全额补偿。这种原则遵从了所有权神圣不可侵犯原则和平等原则，也保障了被征地农民的生存权。不完全补偿原则是国家对被征地农民给予一定的补偿，即补偿数额小于权益损失。这种原则更强调国家的利益，公民有忍受相当牺牲义务。公正补偿原则，则是分情况而采取前两种补偿方式。

不同学者给出了不同意见：江平教授主张“完全补偿”说，认为“征收私人财产必须给予完全补偿”[5]。梁慧星教授则赞同公正补偿原则：“宪法要规定给予公正补偿”[6]。笔者以为，我国还属于发展中国家，经济还不够发达，采取完全补偿原则不现实。我国应当采取第三种公正补偿原则，对于一些商业用地的征收可以采取完全补偿原则，对于纯粹的公共利益的土地征收如学校用地，可以采取公正补偿原则。

（二）合理分配土地征收补偿收益

首先要保证征收补偿及安置政策落实到位。实践中这一类问题仍然较为突出。如关于“征地补偿安置落实不到位”的案例：邢台至衡水高速公路邢台段等36个项目，拖欠被征地农民征地补偿安置费用2.21亿元。其中，河北省政府批准的邢台至衡水高速公路邢台段项目，涉及征地面积1.47万亩，拖欠被征地农民征地补偿安置费用0.73亿元[7]。

鉴于农村土地所有权主体虚位的弊端（名义为集体所有，实际为一些乡村干部控制），应使补偿收益更多偏向失地农民，强化对土地承包经营权的补偿，使土地补偿费能真正分配给农民，使农民能再就业并改善和提高生活水平。现行土地征收过程中给村集体数目较大的补偿安置费，大多不仅没能壮大集体经济，反而为少数乡村干部腐化提供了便利条件，成为恶化干群关系的焦点；而农民失去土地后所获得的有限补偿难以维持长期的生计。由于被征地农民将永远失去土地的经营权、可靠的生活来源和社会保障，在土地补偿中尤其应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向被征地农民。如果让被征地农民获得收益的中头，不仅可以大幅减少中间交易成本，有效遏制“寻租”，而且会增强被征地农民的经济实力，从而化解被征地农民问题。

（三）借鉴其他国家和地区经验，适当增加补偿范围

由于各国(地区)立法的不同，补偿范围也存在一定的差异。如日本法律对补偿范围作了如下规定：（1）征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；（2）通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；（3）少数残存地补偿；（4）离职者补偿；（5）事业损失补偿[8]。德国法律对土地征收补偿范围作了如下规定：（1）土地或其他标的物权利损失补偿；（2）营业损失补偿；（3）征收标的物上的一切附带损失补偿[9]。我国台湾地区土地法所确定的补偿范围则是：（1）地价补偿；（2）改良物的补偿；（3）接连地的损害补偿[10]。

与其他国家设身处地、细致周密地考虑补偿对象的直接损失、生计和各种利益相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄。农民失去土地之后，首先面临就业的压力，劳动力的转移问题应运而生，如果劳动力转移问题得不到妥善的解决，进一步会产生医疗保险、社会保障、子女上学等一系列的问题。但是在现有的征地补偿标准当中，这些问题并未得到相应的解决。因此在制度设计时需要重点考虑土地的生计功能、保障功能，以充分实现土地的市场价值和社会功能。

（四）重视政府信息公开条例，实行土地征收信息公开透明

案例：四平市东南新城、四平市经济开发区、公主岭岭西新城在未取得农用地转用和土地征收批准前，擅自实施土地征收行为，导致大量耕地闲置、荒芜，涉及土地面积3912.45亩（其中耕地3902.85亩）。

该案例显示，是否得到征地权，往往由行政机关主导，其前置性行政行为既属于自由裁量权的性质，无须相对人知晓，但也正如此，才使得行政机关将本应公开的其他行政行为和程序也一并省略。行政程序最重要的特征是行政相对人的知晓和参与，相对人通过参与实现公民权利对政府权力的制约，实现“以权利制约权力”。我国农民作为集体成员在涉及自己权益的财产被征收时，理应享有参与到征收程序之中的权利。只有依靠程序公正也就是切实保证农民的知情权、参与权及异议权，才能最终防止政府强大的公权力侵犯私权。

为贯彻落实党中央、国务院部署要求和《中华人民共和国政府信息公开条例》，2013年1月，国土资源部印发《关于做好征地信息公开工作的通知》（国土资厅发〔2013〕3号），明确了各级国土资源主管部门职责，规范了公开渠道和办理要求。并明确指出当前存在的信息公开问题：如普遍存在征地信息公开不到位问题，主要体现在基层征地信息公开内容不全面、公开行为不规范、公开程序不健全、群众获知公开信息不便捷不及时等方面，与农民群众的期望还有较大差距，影响了征地实施工作。当前应要求市、县依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，切实将征地信息公开列为政府信息公开工作重点。

（五）完善司法救济，确保土地征收符合社会正义

司法作为公民救济的最后一道防线，其公正性和权威性成了公民救济的强有力保障，也是党的十八大以来我国法治精神的具体化。具体措施包括：一是要强化执法监督和审查制度。对征地过程中被征地农民的权益保障状况进行监督和审查，一旦行政行为违法可以予以撤销，在程序上保证被征地农民免受侵犯的可能。二是对被征地农民权益的侵犯可鼓励提起行政诉讼和民事诉讼实现救济。如认为征地补偿争议是政府与相对人关于行政补偿的争议，属于行政争议，应当通过行政诉讼解决[11]。如认为补偿纠纷与具体行政行为纠纷性质不同，类似于民事纠纷，应采用民事诉讼救济的方式[12]。可以根据纠纷的内容进行相应处理。三是国家应当为被征地农民尽可能的提供法律援助。由于被征地农民大多数文化程度不高，经济能力有限，很容易出现农民要么放弃司法救济，要么采取过激或者非理性的思维方式进行解决，不利于社会的和谐和稳定。我国的法律援助机构应专门对土地征收过程中的纠纷进行法律援助，这样不但保证了被征地农民的司法权，也有利于社会的稳定。当前土地确权纠纷、经济利益纠纷事实上正是各地法律援助机构的主要事项之一，只是政府的财政支持和组织支持还应加强。

（六）注重土地权益的保障功能，进一步完善社会保障

土地征收征用制度已经明确了农民依法应享有的社会保障权，这也是农民生活和生存的一道屏障。2014年7月30日，武汉督察局在《例行督察意见书》中向湖北省人民政府指出被征地农民社会保障制度和社会保障费用落实不到位的问题，并提出相关整改意见。经湖北省人民政府同意，定于2014年9月20日至2015年6月30日在全省开展被征地农民社会保障问题集中自查整改工作。以自查整改社会保障资金不到位问题、制定完善被征地农民养老保险实施办法作为主要任务，分自查清理、整改纠正、完善制度三个阶段开展。通知要求各地要以此次集中自查整改工作为契机，在整改落实的基础上，建立其被征地农民养老保险补偿机制，实行预存款制度，确保“先保后征”，规范被征地农民参加养老保险办法，维护好被征地农民的合法权益[13]。

目前我国并没有一部社会保障法对被征地农民的社会保障作出规定，只是一些零散的社会保障条例，也甚少提及被征地农民的社会保障[14]。因此，首先应由国家出台一部社会保障法，对社会保障法的目的、基本原则、社会保障种类、资金管理、法律责任、适用范围等做出概括性规定，以此作为被征地农民社会保障的立法依据。其次，国家要出台对被征地农民再就业政策，比如对被征地农民免费的技术培训、资金贷款等，支持被征地农民再就业。再者，国家要关心被征地农民的社会保障问题。设立被征地农民失业保障金、再就业扶助金、养老补助金、医疗保险等，制定切实可行的计划，切实做好被征地农民的社会保障工作。并尽快将被征地农民纳入社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，并建立配套的实施机制。

[1][4]郄建荣：《省级政府1738个项目存在非法批地》，2014-03-22 http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/qtmt/201403/t20140322_1308617.htm

[2]国家土地总督察办公室：《2014年土地督察约谈9个地市的情况》，《国家土地督察公告第9号》2014-09-26。

[3]钟云华：《刑事社会抗拒风险化解研究》，《湖北行政学院学报》2013年第2期。

[5]江平：《完善保护私人财产法律制度应遵循的原则》，《人民日报》2003年1月29日。

[6]梁慧星：《谈宪法修正案对征收和征用的规定》，《新华文摘》2005年第1期。

[7]国家土地总督察办公室：《2014年土地督察约谈9个地市的情况》，《国家土地督察公告第9号》，2014年9月26日。

[8][10]柴强：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第171、178页。

[9]李珍贵：《美国土地征用制度》，《中国土地》2001年第4期。

[11]程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，《法学研究》2004年第2期。

[12]郭洁：《土地征用补偿法律问题探析》，《当代法学》2002年第8期。

[13]国家土地督察武汉局：《湖北省积极落实例行督察关于全省集中自查的普遍性问题整改要求》，国土资源部网站，2014-09-29。

[14]吴传毅：《法治中国的时间维度解构》，《湖北行政学院学报》2013年第6期。