美国城市化进程中城市学校的管理变革*

● 李朝阳

城市化是一个涉及人口、经济、社会组织、城市领导、城市文化、城市建设等因素的生态复合体。随着美国19世纪末20世纪初城市化的推进，城市成为美国生活的中心，而教育是这个进程中一个不可回避的课题，尤其是位于美国大城市中的城市学校随着城市化逐步兴起，以便服务居住在大城市地区学生和家庭的教育需求。教育制度的发展需要更加复杂的管理。而本文研究问题便由此而起：在新的环境中美国城市学校的管理如何变革？变革中不同阶层的权力博弈如何展现？变革主旋律是什么？变革有什么特点？美国城市化中城市学校的管理则展现了这一过程。本文拟对此时期城市学校的管理变革进行研究，以揭示城市化进程中的教育变迁。

一、美国城市学校管理变革的历程

20世纪初，美国城市学校争夺教育权力的两大决策体制一方以选区为代表，另一方要求将城市学校的控制权集中到专家之手，这些改革者试图在整个城市内选举校董会代替选区内的选举，要求建立一种更专门化的、规定明确的等级制科层秩序管理学校。在城市学校管理权的争夺过程中充满不同阶级的权力博弈和价值观冲突。

（一）集权化：城市学校管理权的争夺

1.纽约“百人委员会”的学校战争

1896年废除选区教育委员会权力的“学校战争”是集权化的倡导者和反对者的斗争。这场斗争破坏了下放的权力。倡导者制定了学校现代化的蓝图，他们认为集权化运动是民众反对坦慕尼协会的起义。倡导者指出：在纽约如此渗入外国的影响、语言和观念，而使学校受到地方控制，这种控制的影响是非美国的。很多地区有成群外国人，几乎听不见一句英语，生活方式令美国人感到反感。[1]在集权者看来，移民穷人显然不适合管理自己的教育事务。而选区制度捍卫者认为政党不仅是一种获得个人进步和影响的手段，也是解决或容纳异质城市中不同价值和权力的手段。他们指出学校的地方控制保证教育者对社区期望做出积极反应。他们称倡导者是贵族和理论家，对学校体制无深入了解。倡导者回应这种阶级差别的挑唆者是“公共和平的敌人、傻瓜或煽动者”。[2]1896年4月在市长签署废除选区委员会议案时，集权者赢得学校战争。

2.费城的“1905 年革命”

1885年费城公共教育协会试图摧毁选区委员会，解决学校管理和公共教育委员会的任命，废除地方和人为的分割。1895年协会向哈里斯堡立法机关提交议案，遭到地方委员会代表的强烈反对。反对者在听证会和《塔格特时代》散播对改革者势利行为的奚落。而改革者是有社会地位的人，他们要么被载入《费城蓝皮书》，要么被列入《社会名人录》。1903年学校董事受贿的罪行，再加上全国杂志和地方报纸对学校腐败强有力的曝光，重振了改革运动。集权者致力于把费城从政治堕落中挽救出来。为回应公众对诚实和效率的要求。州领导人也赞成学校重组委员会议案，立法机关全票通过提议。新法律废除了选区委员会的权力，改革者称它为费城的1905年革命。

3.圣路易斯学校章程的修订

责任从董事移位督学是圣路易斯学校迈向强大的中央控制的第一步。本着信奉效率和经济原则的精神，学校通过引入分级课程、学区计划、标准化的建筑和受过专门训练的专业教学人员，实现统一性。学校示范章程与韦伯所述的新官僚体制特征相同：理性和有秩序的程序制度，权力从选举的官员或有魅力的领袖移交给官僚，这些官僚经过专家训练，履行专门而明确界定的职能。[3]章程目的在于更有效更负责任的管理，它采用同时代公司铲除腐败行为的模式，除了制止董事会干预体制的日常事务外，还限制董事会的财政责任和政策。行政权力集中在高度专业化的职员手中：建筑物委员、秘书——财务主管、审计员和教学督学，这加强了专家控制运作实力。根据新安排，督学成为体制中最强大的个体。督学被赋予任命、调动与提升教师，改革教科书，维持学校纪律的权力。

总之，在以上案例中倡导者是市民精英成员，他们认为结构改革是创造有效的、理性的、非政治的学校官僚机构的需要。反对者是与体制有着政治或职业利害关系的人。特殊的政治策略和技术依赖地方政治环境。但每个案例的中心思想和策略相似，它早先改变了美国生活的其他方面，现在又重塑了城市学校。在集权化之后，与决策过程中校董会规模和社会阶级成员资格变化同样重要的是，公司董事会具有专业化职员的模式成为一种规范。集权化带来学校管理者角色的变化。当教育家应对诸多困难时，担心混乱和无序，所以他们赞成集中和严格控制。

（二）效率与分化：管理变革的主旋律

通过集权化抓住机会的教育改革者获得了对城市学校的实质性权力。这些关注效率的管理进步主义者极力强调学校教育目的与经济的一致性，他们特别关注改善教育机构的组织安排，力求使学校运作尽量顺利有效。

表达管理进步主义者方向的第一个词是“效率”。在美国教育制度扩张时期，许多城市发展迅速，它们每年接收成千上万个新儿童。这需要不断建立新学校、培训额外教师、设置新课程、购买书本和其他供应，这给学区资源带来很大压力。这使得公众更加关注如何处置城市学校的大量预算，担心被指定用于教育的税收资金的低效能和腐败。而在19世纪末公共教育资金流进某些特权人物的腰包是很正常的事情。这使公众意识到在公共教育组织和管理上需要参与者拥有更高的专业精神。随着城市学校面对更大需求，预算也变得越来越大，这些问题对于学校领导者来说迫在眉睫。

这些关注导致一场普遍运动，就是1890-1920年在美国城市建立集中的高效的学校制度。上千个市政当局从选区级的学校委员会转变为官僚式的统治管理模式。这是进步教育改革中管理动力的重要成就之一。城市学校逐步由整个社区或市政当局选举的委员会掌管，有凭借经验和专业能力选举产生的督学管理学校，而不是由政客选举的地方负责人掌控学校。效率成为学校领导的时新口号。

表达这一时期管理变革的第二词是“分化”。分化一词阐述了此时变化的城市社会组织。社会角色的差异与逐步发展的劳动分工和市场有关。管理进步主义者认为基于个体自然兴趣与能力分配不同的社会角色，使得专业化与分化进程更加合理。为达到目的，他们采用分化表达学校区分学生不同目标的投入，以代表学校致力于区别为学生指定的不同目标。这有异于前几代教育者强调主体——共性与伙伴关系。伴随管理进步主义者的来临，更加凸显分化与专业化，学校变成学生开始朝向不同命运的场所。管理进步主义者正创造一种模式来从有限的资产中实现最大可能的利益。这些发展引起学校管理和控制的新形式——官僚体制。

（三）官僚体制的植入：管理模式的确立

如韦伯所说，官僚体制作为规章制度的体系发展，由授权的个体根据日益复杂的行为规范监测分配资源。这种组织形式以理性和客观的方式分派权力和资源，代表着公正和效率的价值标准。在19世纪末它认为有必要在学校预先阻止腐败和政治干预。城市学校制定详细规则管理成员行为，创造任命公职的等级制度。城市学校体制委员会认为城市学校需要权力专门化的管理结构。

随着城市学校体制更大更集中的发展，官僚管理模式无处不在。官僚规则为学校提供统一高效的服务。设计这些资源分配和控制的管理进步主义者试图建立教育组织的“一种最好体制”，使学校管理的官僚模式成为有效管理的最佳选择。[4]在新的官僚体制下，学校由无党派选举的学校董事会操作，学校运作得到提高和完善，创建了城市学校领导的新风气。随着等级权力和职能的专业化，它们有效进行大型复杂的任务。管理进步主义者的官僚改革是对大型复杂的城市学校体制的响应，也是对教职员工一致行为的回应，成功构造了城市学校的结构。

二、美国城市学校管理变革的特点

（一）追求效率和科学化

随着城市学校官僚体制的日益复杂，专门管理职位数量明显增加，效率、合理性、公正成为城市学校的最高价值。作为科学和社会效率的倡导者，管理进步主义者与杰出的哲学家和选民构成一场政治教育运动。他们设法让集中的委员会与督学掌控城市学校，以提高学校的运作效率。这使得集中的委员会学校督学获得越来越大的决策权。他们把大部分精力投入到更经济更有效的管理。学校管理成为一个专业化领域。

（二）课程管理的分化

城市学校课程的安排和组织因年级不同而有所差别，课程计划使学校与社会建立新关系。管理进步主义者认为，学校应为学生未来生活面临的任务作准备。他们构建体制的原则是“分化以满足不同阶级的学生需要”。[5]为了服务不同群体的学生，使学生适应未来的职业和社会角色，根据学生不同的背景和出路，设置相应的课程，并加强课程管理。

（三）美国化的提升

把城市多样的种族人口变成美国公民是城市学校的使命。教育者确信完成这个使命需基本的读写能力和数学技能，重视美国历史与价值观念。通过义务入学、职业教育和公民身份达到这个目标。这是所有儿童公共教育的基石。对一些移民孩子来说，城市学校强调英语语言与标准化的表现规范，这有利于在他们父辈乡村文化与美国社会掌权者的期望之间架起一座桥梁。市民也需获得一些共同能力：熟练操作言语数字，遵照钟表时间，填写表格和行为模式。这以教育为手段把人们同化在一统社会里。但奠定家庭深层结构类型的族群与社区价值、角色与行为差异的背后，与城市公共教育要求相冲突。这种深层结构反映阶级、宗教、城乡、民族传统、儿童抚养方法的差别。它们既涉及认知结构又涉及价值模式。

三、美国城市学校管理变革对我国的启示

美国城市学校是应对城市化及其发展需要的一种重要教育制度安排。城市学校从根本上改变了美国教育的基本面貌(从以乡村为主到以城市为主)，也改变了学校教育的目的、内容、功能和方式，在相当一段时间内成为美国教育的核心。由此，美国城市学校被置于美国教育历史的中心，城市学校开创了许多体制创新，包括专业化、官僚化、大范围的地区性制度建设，这些体制创新是我们现代教育的特点。在高度城市化的社会，因为它们的财富及对正规教育的需求，使得美国城市学校处于垄断地位。美国城市学校的历史表明，就管理而言，趋势是走向更大权力的集中和永久性，这种趋势以进步与改进为导向。[6]通过以上对美国城市学校的管理分析，对我国的启示是：

（一）提高我国城市学校的管理效率意识

美国在世纪之交的城市学校的管理中，推崇效率，注重科学管理，设置专业教育督学管理学校，追求效率，让决策来源于专家。为此，我国对城市学校进行管理时，应把学校管理权交给受过专业培训的教育专家，有效地利用教育资金，提高学校的运作效率，使我国城市学校的管理真正成为一个专门化的领域。

（二）城市学校管理中顾及差异

美国在城市化进程中，充分考虑到差异，通过设置差异性课程满足不同学生群体的需要。为此，我们在城市学校的管理中，面对各种各样的学生，应按照学生能力、兴趣和倾向，开设多样性课程满足学生需求，找到适合学生资历的工作。顾及贫困儿童、弱势群体、残疾人士、农民工子女的教育，使流动人口适应城市生活，并融入城市教育，真正做到教育机会均等。

（三）建立城市学校管理信任机制

美国在城市化进程中，随着人口的异质性、物质主义的崇尚，人际间信任走低，城市化也滋生出一些负面问题。我国在城镇化发展中也面临同样的问题。这是城市化伴生的问题。为此，我们要试图通过教育缓解城市化带来的信任危机。在教育过程中建立管理信任机制，在家长、教育工作者、学生之间建立信任与尊重，使教育成为人力资本革命的前沿，充分发挥城镇化发展中教育的软实力。

（四）建立城乡教育管理的伙伴关系

目前，美国的城市学校已基本上满足了城市人口的教育需求，城乡之间的时空差别逐渐模糊。而我国目前的教育资源主要集中在大城市，城市学校成为我国的教育重心，乡村教育相对较差。为此，我国在发展新型的城镇化中，要想实现教育的真正新型城镇化，需要对处于劣势的乡村教育进行重组和改造，建立乡村都市，构建城乡教育长久的、互益的、联姻的伙伴关系，实现城乡教育资源管理的一体化，达到城乡教育资源的共享。

[1][2][5]Tyack，David B.The One Best System：A History of American Urban Education[M].Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1974：150-151，150，191.

[3]Troen， Selwyn K. The Public and the Schools： Shaping the St.Louis System[M].Columbia，Mo.： University of Missouri Press，1975：208.

[4]Rury,John L.Education and Social Change： Themes in the History of American Schooling[M].Mahwah， N.J.： L.Erlbaum Associates，2005：158.

[6]Philbrick，John D.City SchoolSystems in the United States[M].Washington， D.C.： Government Printing Office,1885:19.