推进预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制建设

陈向明

（江西省财政厅，南昌 330003）

推进预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制建设

陈向明

（江西省财政厅，南昌 330003）

构建预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制，对于提升政府公信力，确保财政资金安全、高效具有重要作用。从构建两者联动机制具体路径来看，一是管理理念同步推行，打造“讲绩效，守诚信”的良好氛围；二是管理目标同步实施，管理指标共用，实现两项管理合力提升；三是管理评价同步推进，形成绩效、诚信评价和问责一条龙；四是管理同步联动，实现绩效、诚信管理效能的最大化。

财政 预算绩效管理 财政诚信管理 联动机制

党的十八届三中全会决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。而“重绩效、守诚信”是夯实这个基础不可或缺的重要环节。当前，一些地方、部门和单位在预算编制、资金（项目）申报和使用过程中不讲绩效，不讲诚信、弄虚作假、任意违规失信的现象时有发生，有些还比较严重。如果不加以解决，国家财政基础将会受到严重侵蚀。因此，构建预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制（以下简称“两者相融联动机制”），是形成管理合力，彰显1+1＞2管理效应的创新探索，它对于提高财政绩效管理水平，提升政府公信力，确保预算编制、资金申报和使用真实、安全、有效具有现实意义。

一、构建两者相融联动机制的现实意义

预算绩效管理是一种以实现绩效目标为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式。财政诚信管理是财政部门凭借国家授予的职权，对预算单位和财政关联人进行依法管理，规范公共品供需双方遵纪守法、诚实守信行为，以控制其诚信风险，维护国家及公民利益，取得社会公信，确保财政资金安全和效益的管理活动。构建两者相融联动机制，是建立现代财政制度的必然选择。

（一）两者相融联动是夯实财政作为国家治理基础和支柱的重要内容

党的十八届三中全会公报指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。强调要透明预算，提高效率，增强政府公信力和执行力等。公报的这些表述从财政角度讲：一是夯实国家治理的基础必须坚持两手抓，一手是抓绩效，一手抓诚信，这两手点出了国家治理基础的核心。绩效管理的主线是坚持结果为导向，即在预算编制、执行和监督环节，坚持以年初确定的绩效目标为依据，始终围绕绩效目标这个主线而开展工作。诚信管理的侧重点在于从预算编制、项目（资金）申报到实施过程及结果是否真实，是否违规失信。只有绩效、诚信两手都抓好了，财政作为国家治理的基础才能够得到巩固，支撑作用才能充分发挥。二是夯实国家治理基础两者互相促进，共同提高。财政讲诚信，则财政资金更加安全，财政预算更加透明，绩效提升更有保证，国家治理基础就更加坚实。财政讲绩效，又辅之以诚信管理贯穿始终，则使资金申报和使用更加真实，资金运行更加安全，违规失信的现象将得到遏制，国家治理基础的健康、安全、稳固就更有保障。

（二）两者相融联动是完善预算制度，依法规范管理的有效途径

完善预算制度，强化预算管理需要通过绩效预算来提高财政效能，通过诚信管理来提高财政质量。一是有助于建立体现公平与效率原则的预算制度。预算制度是二次分配的重要手段，效率与公平原则必须贯穿始终。效率对应绩效，公平对应诚信。追求效率和绩效，追求公平和诚信，就如同一条扁担，两头需要平衡，这样财政才能持续健康发展。假如预算安排不能跟踪问效、评价不能到位，“申报搞虚假、要钱拍胸脯、用完拍屁股”的现象就不能有效遏制。于是，不该安排的资金安排了，公平和诚信规则必然破坏，预算绩效也就无从谈起。二是有助于管理庞大的财政收支规模。近年来，经济发展持续加快，财政收支规模扩大。2013年全国财政收入12.8万亿元，总支出13.9万亿元，分别增长9.6%和10.4%。庞大的公共财政支出，民生支出是否科学、合理、真实，是否落实到实处，两者融合联动将有效提高财政管理质量。三是有助于遏制大量违规失信行为。理财为民，是财政受政府之托向社会作出的承诺，体现了诚实守信。市场经济是法治经济。财政部门依法理财，各级各预算单位和财政关联人合规用财，前提是重诚信、守规矩、讲绩效。但是，从近些年来披露的审计案例看，一些地方、部门以及财政关联人①财政关联人是指预算单位、财政用款单位、项目申报和实施单位、地方政府或部门，以及自然人。违规失信带有普遍性：在预算安排上没有绩效理念，不讲结果导向；在预算收入上虚增多报、隐瞒缓收；在项目申报上弄虚作假，重复或多个部门申报；在资金使用上挤占、挪用和套取的现象增多。据审计署公布57个中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果，不符合财经制度规定的问题金额超过176亿元。据《人民日报》2012年1月6日报道，中央3年查处“小金库”6万个，涉及金额300多亿元，受到行政处罚2426人，组织处理4043人，党纪政纪处分3058人，移送司法机关处理902人。分析这些案例产生的原因，从根本上讲，还是绩效管理和诚信缺失，导致不讲绩效，不守规则。因此，当前迫切需要两者融入联动，这是财政绕不过去的坎，必须有所作为。

（三）两者相融联动效应1+1＞2

系统性、整体性、开放性、共享性和目标性是现代管理科学的重要原理。预算绩效管理与财政诚信管理同样具有这些特征。一是两者交织重叠同属一个整体。绩效管理中有诚信问题，诚信管理中有绩效问题。两者集成融合必将形成管理合力，凸显“组合拳”作用，彰显1+1＞2的管理效应。二是两者共享管理资源。绩效管理是根本，诚信管理是基础。财政管理不讲绩效，等于财政管理没有了“根”，财政的目的就失去了意义；财政管理没有诚信管理的内容，弄虚作假，重复且多头申报项目，骗取财政资金，虚列项目支出的违规失信行为，就难以遏制，绩效管理将失去起码的信誉和灵魂。两者管理资源的共享互补，将有助于提升管理质量。三是两者责任目标一致。预算绩效管理的核心是责任，问责问效重于泰山。财政诚信管理核心也是责任，是“花钱讲诚信，失信必问责”，违规失信就是失责。四是两者施加的全过程监管方向相同。预算绩效管理贯穿于预算编制、执行、监督之中，实现全方位、全覆盖的绩效目标管理。财政诚信管理同样全过程监控预算单位和财政关联人的收支分管用情况，使其“家底”全部记录在案。五是两者环环相扣，封闭运行方式的特点相同。预算绩效管理的表现形式是四个环节紧密相连，即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用的有机统一、一环扣一环，形成封闭运行的预算管理闭环。财政诚信管理同样需要建立这个闭环系统。六是两者致力于财政资金安全和效益的目的一致。预算绩效管理的目的是改进预算管理，控制节约成本，优化资源配置，为社会提供更多、更好的公共品，提高预算资金的使用效益，而诚信管理的目的与之相同。七是两者分别属于政府绩效管理和政府诚信管理的范畴。因此，两者融合联动是在政府绩效管理和政府诚信建设的整体框架下的创新发展。

二、构建两者相融联动机制的几点建议

推进预算绩效和诚信管理，必须将绩效和诚信理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督融为一体，成为预算管理的有机组成部分，为构建“预算编制和诚信管理有目标、有评审；预算执行和违规失信有监控、有记录；项目完成有评价、有等级；评价结果有反馈、有问责；反馈的结果有挂钩，有应用，要奖惩”的预算绩效和诚信管理新模式奠定基础，做到一环套一环，环环紧扣，不留死角和盲点。

（一）管理理念同步推行，打造“讲绩效，守诚信”的良好氛围

理念决定思路，思路决定行动，行动决定绩效。一是全面推行“用钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念。从为国理财、为民服务的高度出发，花尽量少的资金、为社会提供更多、更好的公共产品和公共服务。二是着力推行绩效管理“一把手工程”理念。只有通过一把手的强力推动，才能使绩效管理“自上而下”地运行起来，并且通过一把手的率先示范，层层分解绩效目标，才能落到实处。三是普遍推行全员诚信管理理念，抢占道德制高点。古人云，“国无德不兴，人无信不立。”诚信是做人的道德底线，是伦理道德的基础，是“立政和理财之本”。因此，必须加强各级财政部门领导和干部，以及财政关联人的思想道德建设，真正做到“讲信用，守规矩，严操守”，用道德和诚信的力量来构筑财政之魂，用敬畏、公平、正义和无功利之心来捍卫财政底线。四是大力推进预算绩效和诚信管理宣传和培训工作，努力营造“绩效光荣，诚信高尚，失信可耻，低效问责”的良好环境。利用各种新闻媒体、政府网络平台，宣传预算绩效和财政诚信管理的目的、意义，开展绩效诚信公约活动，加强道德、诚信和绩效文化建设，加大干部培训力度，建立一支具有较高素质的预算绩效和诚信管理队伍。五是着力加强预算绩效和财政诚信管理法律制度建设。建议将预算绩效和财政诚信管理上升到法的层面作出明文规定，为预算绩效和诚信管理的全面推进奠定牢固的法理基础。积极探索和完善各级预算绩效和财政诚信管理规章制度，不断强化“低效必查、失信必究、惩罚必严”的约束机制，加强严格执法，威慑不讲绩效和违规失信行为，用法治手段治理绩效和诚信缺失问题。

（二）管理目标同步实施，管理指标共用，实现两项管理合力提升

绩效目标是预算绩效管理的龙头，是整个预算绩效管理系统的基础。绩效目标，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。一是同步申报绩效目标和诚信内容。预算单位根据政府编制预算的总体要求和财政部门的部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送项目绩效目标内容。同时，按照“二上二下”的预算编制流程和相关标准，作出预算内容和项目申报真实性、准确性、完整性的诚信承诺。尤其对申报的项目要书面作出确保项目达到绩效目标、没有重复和多头申报的承诺保证，否则，愿意承担一切行政的、法律的责任。二是同步审核绩效目标和诚信内容。财政部门依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等对预算单位提出的绩效目标，结合上年度绩效评价结果和诚信记录进行审核比对。对编入预算安排的重大项目支出可通过第三方评审。经审核或绩效评审不符合要求或存在虚假情况的，财政部门应要求预算单位调整、修改或纠正。对多年（次）预算绩效评价较差，且有较多违规失信记录，审计部门、财政专员办和财政监督部门多次查处累教不改的单位要重点审核。对多年项目实施低效、有严重不良记录的或列入黑名单的单位则取消某类项目安排。单位预算经审核符合要求的，方可进入下一步预算编审流程，最后报政府和人大审查批准后执行。三是诚信指标同步融入绩效指标体系框架。诚信就是遵守规矩，就是追求真实，追求绩效。项目支出、部门整体支出、财政预算等共性指标及其个性指标，是预算单位必须严格遵守的财政规章。因此，这些指标既是绩效指标，也是诚信指标，两者互补共用。

（三）管理评价同步推进，形成绩效、诚信评价和问责一条龙

绩效和诚信评价是预算绩效管理的核心，是提高管理效能的牛鼻子。一是同步建立全过程、全覆盖的绩效和诚信评价机制。全过程，就是建立完善绩效和诚信目标管理机制、绩效和诚信运行监控机制、绩效和诚信评价机制、绩效和诚信评价结果应用与奖惩机制；全覆盖，就是逐步实现覆盖所有财政资金的绩效、诚信评价管理机制。二是同步建立事前、事中和事后绩效和诚信监管机制。通过信息化技术全过程监控预算单位的绩效预算和诚实守信情况。从编制预算的第一时间开始，就真实自动记录其预算执行原始往来状况，全程介入财政资金在事前、事中和事后的运行绩效，使预算单位的“家底”不管好歹全部自动记录在案。三是同步建立预算绩效和诚信等级评价机制。从合规性、必要性、可行性、经济性、真实性、效益性和效率性等不同层面设置不同的评价定量指标，根据具体分值和评价情况划分为“最佳、良好、合格、基本合格、不合格（黑名单）”，五类等级，依次用AA、A、B、C、D表示，实施分类管理。四是同步建立绩效和诚信查询、举报、质疑、公开机制。经批准的部门预算（项目）资金安排及其执行过程和执行结果应及时上网公布，接受社会各界监督。发现有异议的，允许查询、举报和提出质疑，有关部门应及时解答和回应。五是同步建立绩效和诚信激励和问责机制。每年对绩效和诚信评价结果进行通报，对评价工作表现突出的地区和预算单位予以表扬和激励，对绩效评价工作做得一般的地区和预算部门（单位）予以督促提醒，对存在管理低效失信等行为的实行问责追究，对严重违反有关法律法规的，经查实，列入“黑名单”并公布于众，以儆效尤。

（四）管理同步联动，实现绩效、诚信管理效能的最大化

预算绩效和诚信管理是系统工程，涉及面广、情况复杂、政策性很强。一是加强组织领导，不断提升横纵向管理联动绩效水平。在管理机构联动上，绩效和诚信管理实行一个牌子、一套人马、一套制度体系。在横纵向联动上，财政部门内部各业务机构要相互支持、相互促进；财政部门与各预算部门以及上下级部门之间要保证信息互通，及时反馈情况。二是加大监控与跟踪问效力度。采取项目跟踪、数据抽查和序时情况反映等方式，定期对部门的绩效目标运行情况进行跟踪管理和监督检查，掌握目标进展、资金支出进度、项目实施情况，促进绩效目标的顺利实现。当绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，应及时采取措施予以纠正。绩效目标需要调整的，要按规定程序重新设定与报批。三是突出重大项目支出的绩效和诚信评价。对部门报送的较大项目自评报告必要时实施再评价。同时，选取党委、政府关注，有一定社会影响，关系国计民生的重大项目进行重点评价。四是建立与评价结果挂钩的应用机制。将预算绩效和财政诚信评价结果及时反馈作为年度预算调整、专项资金分配和以后年度预算安排的重要依据，优先考虑或重点支持评价结果较好的项目，减少评价结果差的部门项目资金安排，取消无绩效、低绩效和违规失信的项目，奖优罚劣，推动绩效管理水平的提升。五是推进预算绩效和诚信管理信息系统建设，对信息共享确定时间表。建立和完善专家库、中介机构库、监督指导库、行业标准值库、绩效和诚信管理数据库、等级评价库建设，加快推进预算绩效管理信息系统建设，并与部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购、财政监督等系统互联互通，实现信息共享。

【责任编辑 王东伟】

F812.2

A

1672-9544（2014）12-0033-04

2014-08-19

陈向明，政策研究室主任，研究方向为财政理论与政策。