加快推进东北行业服务性社会组织改革发展的若干思考

张万强 兰晓红

（辽宁社会科学院，沈阳 110036）

加快推进东北行业服务性社会组织改革发展的若干思考

张万强 兰晓红

（辽宁社会科学院，沈阳 110036）

东北地区行业协会等社会组织大都脱胎于计划经济时期政府管理机构，目前仍具有行政化倾向，体制机制不适应经济发展需要，社会化服务水平滞后，缺乏自我生存、自我发展的能力，不能真正行使民间社会组织服务行业发展的职能。推进社会组织的改革发展，形成自愿产生、自主生存、自我发展和自然消亡的社会生态环境，对推进东北老工业基地全面振兴具有重要意义。应全力推进社会组织与行政机构脱钩，降低成立门槛，引入竞争机制，允许一业多会，提升社会地位，增强社会组织的自主性和活力。

社会组织 行业协会 老工业基地振兴

党的十八大提出，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。从行业发展来看，充分发挥社会组织的力量，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的行业社会组织体制，对于促进行业健康、持续、协调发展具有重要意义。行业服务性社会组织包括行业协会、同业协会、商会、贸促会等，是企业群体根据其自身发展需要而自愿成立的组织，以服务行业发展，维护会员权益为主旨。在行业内部，社会组织发挥着服务、自律、协调、监督等功能，包括提供共享信息、制定行业标准、规范企业行为、应对国外投诉、促进战略协作、共同开拓市场等等；在企业与政府之间，建立对话、沟通和协商的渠道，把企业的需求、意见等及时反馈给政府主管部门，也把政府制定的相关行业发展政策传达到企业。因此，行业服务性社会组织是促进行业持续、健康、规范发展的润滑剂和助推器，是完善的市场经济体制不可或缺的重要组成部分。东北老工业基地振兴，行业服务性社会组织发展是其中的一个重要环节，本文结合东北地区行业服务型社会组织发展的现状和国际经验，对加快其发展的路径选择提出若干思考。

一、社会组织在行业发展中充分发挥其职能，对于促进东北老工业基地全面振兴具有重要意义

老工业基地振兴的核心在于体制机制的改革，实现全面振兴的基本标志是形成经济发展的内生动力机制和自主发展能力，由市场配置资源，促进要素效率的提升。国外及南方发达省市的经验表明，行业协会等服务性社会组织对于行业发展起到了巨大的推进作用，是形成经济自主增长能力的重要因素。越是民营经济发达的地区，行业协会、商会的发展越充分。东北振兴战略实施以来，东北地区经济保持了较高的增长速度，但市场化程度相对较低，经济增长主要依靠投资拉动，非公有制经济发展不充分，内生增长动力不足，经济增长质量有待于进一步提高，行业协会等社会组织发展不充分是导致这些问题的重要因素之一。推进行业服务性社会组织的改革和发展，使其“去行政化”，真正与政府管理部门脱钩，促进其独立和规范发展，对老工业基地实现全面振兴意义重大。

首先，其本身就是经济体制改革的一个重要组成部分，有利于进一步推进政府职能转变，摆脱计划经济的桎梏，推进老工业基地市场化进程，这符合党的十八大报告中提出的坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，全面深化经济体制改革，激发各类市场主体发展新活力的根本要求。

其次，通过改革促使社会组织回归社会，承担其服务行业发展的固有职能，有利于推进经济的内涵增长和自主发展，成为行业发展的润滑剂和助推器。具体来说，社会组织在行业发展中搭建了若干个发展平台。一是形成合力，争取更好外部发展环境的平台。由社会组织代表行业整体与政府等外部单位联络、沟通、表达诉求，促进政企合作，应对行业性投诉，改善外部发展环境。二是为不同规模企业之间搭建了互动、融合发展平台。促进信息共享，增进企业联系，有利于推进企业合作，形成大中企业带动小微企业共赢发展的模式。三是搭建了行业自律发展平台，促进行业内部形成自律型约束体系，制定行业标准，处理市场纠纷，规范企业的经济行为，同时保护其合法权益，避免恶性竞争。

总体来说，通过改革使行业服务型社会组织回归其本来角色定位，带动行业发展形成合力，在推进企业间合作、自律、信息共享等活动中形成共赢的外溢效应，带来行业发展正的外部性，使整个行业成为一个健康运行的社会生态系统，增强经济自主发展能力。

二、东北地区行业服务性社会组织存在的问题

东北地区的行业协会等社会组织有相当一部分是由计划经济时期的行业管理厅局转制而来，或在政府主管部门主导下成立和运行，而不是在行业发展中自发孕育出来的。虽然这不是东北地区的独有现象，但由于东北地区国有企业多、在体制机制上仍保留着较强的计划经济的痕迹，有一些行业协会仍需要政府拨款维持生存。近些年来这些行业协会发展较快，对推动行业发展起到了一定的作用。但作为老工业基地，相对南方发达省市来说，社会组织的整体市场发育程度还比较低，体制机制不适应经济发展需要，社会化服务水平滞后，尚未充分发挥职能，不能满足经济发展的内在要求。

第一，行政化倾向明显，不能真正行使民间社会组织服务行业发展的职能。一些行业协会等社会组织追求“自我错位”，不愿意定位于服务行业发展，在处理与政府主管部门关系中乐于“被领导”，使自己成为主管部门的附属组织，藉此享受体制内财政拨款等好处；另一方面又因为缺乏监管、没有生存压力而安于无所作为，不求进取。缺乏民间组织本质上所固有的为了行业发展需要而派生的运作模式，缺乏内生动力机制为企业提供服务，对推进行业发展的贡献较低。

第二，没有形成自愿产生、自主生存、自我发展和自然消亡的社会生态环境。行业服务型社会组织是根据行业发展需要而自发产生的，这意味着三个方面的内容，一是在一个区域内，行业发展在一定阶段不是必然需要这类社会组织，二是一个社会组织可能会因为缺乏生存能力而自然消亡，三是会员企业可以根据社会组织章程撤换服务能力低的管理者。但在现实中，东北地区一些社会组织并非民间企业自愿产生，而是脱胎于政府管理部门或由政府主导产生，难以得到企业的认同；尽管服务能力差，但可以依靠与政府部门的特殊关系僵而不死，客观上阻碍了民间企业自发孕育的新的社会组织；企业也缺乏实际权力撤换社会组织的管理者，促进其新陈代谢。

第三，成立民间社会组织的门槛高，缺乏培育、发展的制度环境。目前，成立行业协会、商会等社会组织需要业务主管部门的审查、批准、登记。如果已经存在这类社会组织，则很难再得到审批，即难以实现一业多会，充分竞争。政府相关部门不愿意与民间自发产业的社会组织合作，不愿在政府职能转变过程中将行业培训、展览等一些本应由社会组织承担的工作转移出去。

第四，自我生存和发展能力低，难以吸引人才。一些社会组织不是通过服务企业而带动自身发展，而是依靠财政拨款，或挂靠于政府主管单位，依靠行政权力向企业收取会费、摊派报纸、办培训班等来生存，不但不能为企业服务，反而成为企业的负担。人才的匮乏制约了社会组织的发展活力和服务能力。由于体制落后和运转不规范，年青人觉得这类社会组织缺乏发展前景，导致其难以吸引高素质的人才。另一方面，出于生存的需要，社会组织愿意吸纳退休的政府领导加入，以利用其关系争取财政拨款等好处，这使得一些社会组织成为政府退休人员养老的地方。

三、发达国家和地区值得借鉴的经验

（一）自由组织、自筹经费、自下而上的组织模式

多数发达国家和地区的行业服务性社会组织遵循自由组织、自愿参加、自主活动、自筹经费的原则。如美国行业协会依照宪法赋予的“结社自由”权利，随市场的需要而自发产生并进行组织，在官方机构注册后展开活动，协会会员亦为自愿参加。政府一般不予以经济资助，其成立和发展也往往不是政府授意、推动或资助的结果，而是多由企业或个人自发成立、自下而上的组织。日本行业协会是企业的联络和服务性社团，行业协会的经费主要来自会员的会费以及协会章程规定范围内的事业收入，行业协会能否存在或有效运转，完全取决于它对企业的服务质量和所发挥的作用。

（二）突出行业公益属性，不以赢利为目的

从发达国家和地区市场经济走过的道路来看，行业协会等社会组织完全是为了服务企业、行业发展而存在，除极少数是以公司形式经营外，大都为非盈利机构，没有自身利益。如德国行业协会，其工作人员数量、工资的水平和办公费用是由会员大会协商决定的，每年的财务报告也需通过会计公司的审计及会员大会的审核。收取的会费及有偿服务费只是为了弥补支出，如经费有富余，第二年就会下调会费。

（三）政府不干预社会组织的活动，但积极与其合作

在激烈的国际竞争中，发达国家和地区政府逐步转变了对社会组织的放任态度，支持社会组织充分发挥其作用。如英国、美国政府从保护本国市场目的出发，重视、依靠和支持行业协会的活动，并寻求与社会组织的合作。政府通过相关法律法规，将更多行业管理职能交给协会、商会来完成，协会、商会的社会地位不断提高，在行业管理中所起的作用越来越重要。香港政府对于由市场失灵引发的大量社会经济问题，重视利用社会组织来解决，各种行业性的总会、协会、公会和联会成为香港政府在推动市场经济过程中的非常重要的桥梁和助手。

（四）充分反映行业诉求，协助会员开拓市场

发达国家行业社会组织作为行业利益的代表，积极与与政府、议会、党派、经济组织和社会团体进行沟通、对话，反映行业诉求，维护会员的利益，对政府决策起着举足轻重的影响作用。如欧洲农民协会，无论在关贸总协定还是在世贸组织时代，一直对欧盟各成员国及欧盟有关部门进行着强大而有效的游说，使得欧盟农业市场至今还是一个受到充分保护的市场。德国工商大会积极协助成员开拓国际市场，向会员提供其它国家市场信息，并组织各种研讨会和考察团，帮助企业寻找商机。在德国投资企业较为集中的地方设立分会，在当地直接向成员提供各类服务。当企业有困难时，协会出面与德国政府或当地政府进行交涉，解决问题。

四、推进东北地区行业服务性社会组织改革与发展的路径

（一）推进行业服务性社会组织与行政机构脱钩

作为老工业基地，东北地区的行业协会等社会组织脱胎于行政机构，目前与行政机构仍保持着千丝万缕的联系，独立发展能力欠缺。因此改革的第一步是全面推进与行政机关的脱钩，厘清与政府主管部门的关系，还原其民间发展的本来面目。具体来说，推进社会组织机构独立设置和办公，财务独立和自理，公务员全部退出。除处于发展初期和转型阶段的社会组织可根据实际需要给予一定资金支持外，一般不再给予财政拨款，切断行政化倾向，促使其按照市场规则自主办会、自我管理和约束、自主发展。政府人员在退休三年内不应在社会组织担任职务。禁止强制企业入会，禁止借业务主管单位在登记、验证、年检等行政行为中搭车收取会费。政府承担指导、监督的职能，社会组织可以在行业主管部门确立联络员制度，负责信息沟通和日常协调工作。一部分社会组织在与行政机构完全脱钩后，可能会因为缺乏生存能力而自然消亡，这有利于形成健康的发展环境。

（二）加快推进政府向社会组织转移职能和购买、委托服务

加快政府向社会组织转移职能和购买服务，是深化行政管理体制改革的需要。梳理政府部门相关职能，采取规范性文件或签署协议的方式移交或委托职能，保证政府职能转移和购买、委托服务的落实。将政府不该管、管不好、管不了的职能，转移给社会组织。例如，行规行约制定、行业信息调查统计、行业运行分析、行业发展规划研究、行业技术质量及服务标准制定、行业培训、行业展销、行业价格协调、行业质量安全管理与监督、国内外行业交流与合作、资格资质认可及等级评定、专业技术类的评审、行业性创优奖励活动、新产品新技术认证及推广、受理用户投诉、应对国外“三反”调查等等。建立政府向社会组织购买公共服务的制度，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入年度财政预算，由同级财政支付。部分特殊事项在一定时期可以实行定向购买服务。

（三）出台扶持政策促进社会组织的健康发展

一是放宽准入政策。对行业协会等社会组织降低门槛，减化程序，方便其成立。可直接到民政部门登记注册，不再需要业务主管单位审查同意，不再要求社会社会组织必须挂靠到业务主管单位，由民政部门承担监管职责。通过政策引导促进社会组织的发育和社会组织程度的提高，形成自愿产生、自主生存、自我发展和自然消亡的社会生态环境。二是引入竞争机制，允许一业多会，增强其自主性和活力。三是研究出台社会组织专职工作人员权益保障政策。制定适合社会组织特点的人员流动、落户、工资福利、职称评定、档案管理等具体政策措施，促进其人才队伍的职业化、专业化。四是建立社会组织扶持发展专项基金。重点扶持成立初期和处于转型阶段的行业协会、商会等行业服务性社会组织的发展壮大，扶持年限不应超过三年。

（四）创新管理制度，提升社会地位

政府不能操纵和干预社会组织的活动，但不意味着放任不管，在发展中应加大监管力度，以最大程度避免道德风险。建立社会组织等级评估制度。达到一定等级的社会组织才能承担政府购买或委托的职能，对发挥作用突出、社会公信度高的社会组织给予表彰奖励。对未发挥作用、社会公信度低、长期处于低等级的社会组织要建立退出机制促进其自然淘汰。对于在行业评比、产品推广等行业管理中存在弄虚作假等行为的社会组织要给予严历处罚。提升社会组织的社会地位，促进其依法参政议。建议在人代会和政协会议中增加“社会组织界别”，分配一定比例的人大代表、政协委员名额。建立重大行业决策征询社会组织意见的制度。政府部门在制定出台涉及行业发展的规章、政策、措施、规划等之前，应当通过一定的方式征求和听取相关社会组织的意见和建议。

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【责任编辑 王东伟】

F120.4

A

1672-9544（2014）12-0065-04

2014-05-26

张万强，经济研究所所长，研究员，研究方向为区域经济；兰晓红，农村经济研究室主任，副研究员，研究方向为农村经济。