对地方债务风险和管理的研究

○肖竹

（四川广播电视大学雅安分校 四川 雅安 625000）

一、引言

从金融学上讲，高负债经营的行业特点决定了金融业具有更容易失败的本性，金融学称之为“金融脆弱性”，即泛指一切融资领域中的风险累积，包括信贷融资和金融市场融资风险。目前，由于我国市场经济体制下的市场约束模式管理仍处于初步阶段，我国正在进行和完善经济体制改革，地方政府为了满足地方经济的跨越式发展的需要，或多或少会通过使用政府行政权力、利用政府信用进行融资以满足地方经济发展所需的资金缺口，我国地方政府债务的问题正产生于此。从国际经验看，美国、日本等国家的某些地方曾因地方政府性债务而引发过严重的主权债务危机，探讨我国地方政府债务问题具有一定的现实意义。

二、我国地方债务的分类

按照地方债务的形成时间来分类，地方债务可以分为以下几点。

1、过去一味追求经济快速发展而产生欠款的地方债务

由于我国过去的很多体制都在完善和建设中，地方政府为了满足短期内实现地方经济的快速跨越式发展，大规模利用政府信用进行融资举债，大搞形象工程和政绩工程建设。从短期看，地方经济得到了快速发展，但是，这部分由于过去建设而累积下来的债务往往成为目前政府债务的主要方面。

2、因目前地方政府投融资体系缺陷产生的地方债务

这类地方债务主要产生于以下几点。

（1）部分地方债务的形成是来自于政府重复建设。由于地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学论证，很多的地方债务累积于因重复建设而产生的融资项目。为满足现行体制对地方政绩的考核需要而进行低水平的重复建设，为满足建设资金的缺口而无论以后地方财政的实际偿债能力扩大地方融资，使地方债务融资规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。

（2）由于对地方政府非法融资的处罚力度偏小，不足以控制债务风险，致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。

（3）由于地方政府担保而产生的隐性债务。按照正常融资渠道，地方政府直接融资渠道非常有限，为达到融资开发项目的目的，部分地方政府通过一些变通政策违规操作模式将债务分散到相关融资机构或部门，采取为相关单位或项目进行担保的方式筹集资金，这一种变通的融资方式增加了地方政府债务风险的隐蔽性，加大了地方政府的债务风险。

三、地方债务风险所产生的系列问题

地方政府债务的加大会进一步扩大贫富差距，货币持有者在当地资本市场中的套利行为会造成实体经济由于融资成本高而影响实体经济的发展。从风险控制上来分析，地方政府担负过重的债务风险，其对地方经济的危害表现在以下两个方面。

1、过重的地方政府债务会弱化政府公信力，损害地方经济投资环境。

其具体表现在由于政府债务问题而导致财政该支未支、该补未补的情况，会直接伤害地方纳税人的利益和影响地方政府公信力。当地方政府债务到期不能如约清偿时会影响投资者信心及对民众产生不良影响。在实行“分税制”改革后，部分地方政府财政收入较差、政府债务陈旧积累较多，财政收入首要所支付的已经不是保工资、保运转，而是清偿过去的累积性到期债务。一些基层政府由于疲于应付债务、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

2、地方债务累积到一定程度时会导致金融风险。

地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化。金融风险累积、地方政府债务风险会为是社会稳定埋下诸多隐患。

四、对防范和控制地方债务风险的建议

借鉴国际成功经验有利于我国地方政府性债务风险的治理。例如，澳大利亚政府通过几十年的不断探索与创新，政府性债务得到了有效的控制，地方政府性债务呈现出一种逐年下降的态势，在借款融资、资金使用、项目管理、债务偿还及对地方政府信用评级方而都取得了良性健康的发展，其在监管地方政府性债务上有比较成功的方法和模式值得我国政府借鉴。

就我国地方政府性债务治理而言，其防范和控制地方政府性债务风险的最终目的应是通过有效控制债务的规模、规范资金使用、加强项目管理、控制债务偿还而达到防范和控制由于政府性债务管理不规范而带来的融资性系统性风险，将地方政府债务引入地方经济良性发展的轨道之中，而不是要完全消除地方政府性债务。要防范和控制我国现阶段的地方政府性债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理和对地方政府性投融资进行评级管理、创新地方政府投融资机制三个方面来实现。

1、完善体制，设立专门机构对各地方各级政府债务进行有效统筹

应设立专业职能部门对各级地方政府性融资、债务、资金使用等方面进行统筹。例如，澳大利亚政府通过设立全国性的政府债务管理专业机构职能部门——澳大利亚借款委员会来负责对国家债务（包括中央政府债务和地方政府债务）进行整体监管和内部协调。地方政府如果有融资计划需提前向借款委员会申报，借款委员会在综合分析金融资本市场和宏观经济条件的基础上，对借款计划进行审查，并通过协调和确定各级政府的具体借款融资计划；借款委员会通过审查络级政府呈报的季报和年报，支持金融资本市场对政府借款融资的使用情况进行监督，从而杜绝了地方政府运用行政能力融资的风险。由于借款委员会的严格监管和透明度高，这种管理模式加强和各级地方政府之间的对话与交流，起到了很好的统筹作用。

2、强化债务风险管理，对地方政府性融资进行信用评级管理

在设立专业职能机构对地方政府债务进行统筹管理的基础上还应为各级地方政府提供客观、公政、公平、公开的信用评级评价体系，这样，有利于确定各级政府融资规模及融资利率水平，从而防范地方政府性债务引发的金融风险。按照国际惯例，一般情况下，债务少者信用等级高；信用等级高者可以享受用比较低的融资成本筹集到较多的资金；相反，信用等级低者，则只能在其信用额度内用较高的融资成本获取较少的资金使用量。这是一种符合市场经济规律的设计，较好的激励和导向了政府的融资目的、规范了各级地方政府的融资行为，迫使地方政府重视并追求理想的地方政府信用等级，为地方政府融资市场起到一种良好的监督与保护。

3、应创新地方政府投融资机制

创新地方政府投融资机制是一种对地方政府性债务进行有效管理和预警的手段，能较强地约束由其产生的地方政府债务风险。具体来说，可通过以下几方面实施。

（1）实行地方债务统一管理。各自为政、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、规模失控的主要原因。从债务管理的实际出发，应按照责任与权利对等、融资与还款相统一的原则进行，从而建立和完善适合于地方政府债务归口的管理制度，彻底扭转由于权责不明、多头举债、分散使用、调控不力、财政兜底而产生地方性政府债务的局面。还应进一步加强投融资统策和财政收支管理，健全监督管理制度、加强债务预算管理。各级财政部门应研究制订地方政府债务管理的具体措施，明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划、建立政府债务的统计指标、对公共项目建设资金进行审核，特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任，上级政府特别是中央政府要加强对地方政府债务的监控和干预。

（2）实行地方债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。实践证明，信息披露越薄弱，其造成的损失会越大。地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础。虽然，信息公开披露制度可能会给目前的地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，促进地方财政持续稳定发展，扼制不良地方性债务的滋生。因此，应建立健全和完善地方政府债务信息的公开披露制度。就其具体内容也就明确注明：信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务还应或有债务；不仅包括显性债务而且包括隐性债务。

（3）实行地方政府债务担保机制，防范地方债务隐形风险。目前，在我国地方政府的债务中，由于地方政府担保而产生的隐性债务占据地方债务中相当的份额，由于其是因担保而产生的债务，这部份债务不具备显性特征，这也在一定程度上增加了我国地方政府债务风险的不确定性。对于这种隐性债务，地方政府应提早加强对地方政府担保债务风险的防范，对于已经发生的担保应设立坏帐准备；对于还未进行的担保，应制定科学规范的担保原则。按照国际惯例，地方政府很少进行融资担保，严格限制对市场竞争性项目的担保，其目的是为了防范地方债务的隐性风险，所以，为了减轻地方担保债务的风险，对于必需进行财政担保的项目，地方政府应根据项目的性质和特点对项目进行严格评级机制，建立健全分级担保制度。国外的实践证明，对于那些融资受限、风险控制能力有限、风险承受能力相对薄弱的地方政府来说，政府采用直接提供财政和税收优惠的政策支持比直接由政府进行融资担保更能有效控制债务风险。

（4）实行地方债务机制创新。地方政府债务还债能力是建立在地方财政的经济实力基础之上的，因此应创新地方政府债务的还债机制，确保地方财政的安全。地方财政的来源主要依托于地方经济的发展，要从根本上解决地方政府的债务问题还是应通过优化产业结构、强化风险控制来大力发展地方经济，从而拓宽财政收入来源、提升地方财源建设力、壮大地方财力、抵制财政风险。具体来说，对于陈旧性地方债务，相关部门应将政府债务纳入财政预算管理，按政府债务类型、还款期限、利息进行分类列表，再交由政府进行有关债务单独预算以确保政府按时偿还本付息，从而提升政府信用。对于正在发生的地方债务，政府可以考虑通过按一定比率提取政府债务准备金，即建立地方政府债务准备金制度，从而分解债务风险、化解地方政府偿债压力。

（5）实行政府债务资金的管理监督机制。首先，应加强资金使用的监督。例如，对于已经利用政府融资而进行的重点工程项目，应继续完善项目法人制、项目资本金制、项目监理制、工程招投标制和合同管理制，通过切实规范财务收支行为从而有效加强资金的使用管理。另外，还将规范资金的使用。应将行政管理费用和项目投资支出相分离，从而规范资金使用；应严格审核项目工程预决算，严防工程项目中的“三超”现象。最后，应加强资金的使用的问责机制。通过建立政府投融资资金的追踪问效机制，确保资金落实到项目建设上，确保资金的使用安全。如有相当的必要，可通过创新建立相关投融资效用考核标准，对以地方政府名义进行投融资的资金使用专门管理，做到专款专用、明确责任，以确保资金的有效运用、切实为地方经济发展作出贡献，投入产出能获得高效利润、减轻政府债务负担。

五、结语

以上，对我国的地方债务进行了一些粗浅的理论上的梳理与探讨，如何在具体实践在中对地方债务问题进行切实有效的治理还需要在实践在具体问题具体分析。总之，地方政府债务风险的最终管理目的是通过建立健全有效的风险控制机制来有效控制债务的规模，防范和控制地方政府因经济发展投融资可能带来的金融风险；通过切实有效的监管体制将地方债务风险控制在地方政府可承受的范围之内，确保地方财政的可持续性增长，从而带动地方经济的发展，为社会主义经济建设服务。

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