基层村民自治制度中权利监督体系的完善

2014-03-29程勇跃

常州工学院学报(社科版) 2014年4期

程勇跃

基层村民自治制度中权利监督体系的完善

程勇跃

(华东政法大学研究生教育院，上海200042)

平度“3·21”纵火案的发生暴露出我国村民自治制度中权力监督机制的失效。现有监督力量可以分为制度性与非制度性监督两种，然而这些监督力量均存在一定的问题而无法发挥有效的监督作用。对此，应当建立和完善村务监督委员会，从而在基层民主自治中形成治理权与监督权的制衡。通过设立检查机关驻派机构、发展村民组织，来引导村民进行多种途径的监督。与此同时，还应当注重农村民主监督文化的形成。

基层民主自治;权力监督;村务监督委员会

一、问题的提出——从平度“3·21”纵火案说起

2014年3月21日，山东省平度市杜家疃村发生一起纵火案，造成了一死三伤的严重后果。经调查发现这是一起因违法出卖集体土地所引起的案件，然而值得注意的是案件背后的指使者竟然是该村的村委会主任:该村村委会欺瞒村民，在没有告知村民任何信息，更没有召开村民大会取得村民同意的情况下，擅自将村集体所有的一百多亩土地转卖给了房地产开发商。当地农民在得知土地被卖后仅仅获得了每亩2．5万元的补偿款，而总共1800万元的征地款和增值收益却不见了踪影。为了强行征收土地，该村村主任与开发商一起指使他人对驻守土地的农民纵火，最终酿成了这起震惊全国的“3·21”纵火惨案［1］。

事实上，类似的事件在我国已不是第一次发生:从震惊中外的乌坎村事件，到深圳20亿身家社区干部案，再到去年发生的温州10村官瓜分300套安置房的最大村官贪污案，村委会及其组成人员贪污腐败侵害村民集体利益的现象早已屡见不鲜。浙江省纪检监察机关曾经公布出数据，其每年查处的违法违纪案件中55%均为乡级及以下村级基层组织人员，在受理的信访案件中有70%是反映乡级、村级基层干部贪污腐败的行为［2］。面对惨案的发生人们不禁要问，作为村民自治的重要组成部分，由村民选举产生的村委会及其成员，为什么没能代表村民的利益，反而是与开发商勾结在一起站在了村民的对立面?对此有学者指出，村干部贪污腐败案件的频繁发生暴露出我国农村基层民主监督的缺失。

我国是一个农业大国，农村人口占我国总人口的50%以上，农村与农民问题直接影响着国家的经济发展与社会稳定。为了促进农村经济的发展，我国在农村建立起以村委会为核心的基层村民自治制度，借此来“给农民更多的自主权，调动农民的积极性”［3］。作为我国基层村民自治制度的核心，村委会在发展基础民主、带动集体经济发展、维护农民利益上有着极其重要的作用。作为我国社会治理结构的最基本组成单位，村委会是党和国家农村政策最终的执行者［4］，是国家治理权力向农村基层延伸的载体;村委会掌握着大量的农村集体财产，特别是集体土地资源，承担着发展农村集体经济的职能。与此同时，作为村民自治的实现方式，村委会还承担着提供公共服务的职能，与农民的切身利益紧密相关。然而从以上所列举的案例及数据可以看出，由村民选举产生的本应代表村民利益的村委会却渐渐偏离了其本来的轨道，成为侵害集体利益、实现个人私利的工具①。导致这一问题的原因，学者普遍认同的是基层村民自治制度中权力监督力量的缺失以及权力制衡体系的不完善。随着村委会掌控的集体资源的增值以及事务性权力的增加，村委会的权力得到了很大的扩张，而与此同时却没有相对等的监督力量予以制衡，在监督体系不健全的情况下村委会成员损害集体而谋取私利的现象大量发生也就不足为奇了。怎样完善基层民主制度中的权力监督体系，预防村委会的腐败已经成为了一个亟待解决的问题。

针对基层民主制度中权利监督体系的完善问题，我国学者大多是从村委会成员的选举、推行村务公开制度、完善罢免程序这些角度提出解决方案［5］。这些方法的确是对村委会进行监督的重要方式，然而这些仅仅是“治标”之策而非“治本”之方。一方面，我国基层民主制度中监督制度的失效是由于基层治理体系中权力构建失衡所引起的，这些方案并没有改变这一问题;另一方面，我国农村确实存在着选举不民主、村务不公开、罢免权形式化的问题，但这些均是监督缺失的表现而非原因，因此仅仅针对性地解决这些现象并不能真正解决问题，反而有些本末倒置。这一点从我国基层民主制度的发展状况即可以看出:自1998年我国正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，学者就一直在对村委会选举、村务公开等问题进行呼吁，但至今为止依然没有得到有效的解决，反而是村委会及其成员侵害村民集体利益的现象日益严重，由此也可看出这些应对方法并没有真正抓住问题的实质。

因此，笔者试图对我国基层民主自治制度中的权力监督体系进行分析，发现其中存在的问题，并提出可行的建议。

二、基层民主自治中权力监督体系现状

没有监督的权力必将导致腐败，这一原理运用到村民自治制度中则体现为:村庄公共权力如果缺乏有效的民主监督，则有可能蜕变为少数人谋取私利的工具［6］。为了防止这种情况的发生，我国《村民委员会组织法》中要求在推动基层民主建设的过程中建立“民主监督”，对村委会的权利予以监督与约束。依据法律规定以及现实操作情况，我国基层民主自治中的权力监督可以分为制度性监督与非制度性监督两种。

(一)制度性监督力量

制度性监督力量是指依照我国《村民委员会组织法》以及其他法律的明文规定而设定的，被纳入村民自治体制中并且长期性运行的监督力量，主要包括:村委会的自我监督、村民会议或村民代表会议的监督、村党委的监督、乡镇政府的监督以及以民主理财小组为代表的其他依法设立的监督机构的监督。

1．村委会的自我监督

我国《村民委员会组织法》在第五章“民主监督”中要求，村委会应当实行少数服从多数的民主决策机制、村务公开机制、接受村民的问询②。这种制度设计以村委会的“自觉”为基础，希望村委会能够自觉规范与约束自己的行为。这实际上是要求村委会进行自我监督，但是法律中并没有对如何具体操作以及违反所导致的不利后果作出规定。

2．村民会议、村民代表会议的监督

村委会对村集体事务的管理权力来源于村民的授予，村民所组成的村民会议或村民代表会议构成了基层村民自治制度中的最高权力机关，因此自然有权对村委会进行监督。依据《村民委员会组织法》的规定，这种监督具体表现为:有权审议村民委员会的年度工作报告、对村委会的决议认为不适当的有权予以撤销或变更，有权对村委会成员的履职情况进行民主评议，有权对不履行职责的村委会成员行使罢免权。

3．村党委对村委会的监督

依据我国《村民委员会组织法》的规定，村党委在基层民主制度中处于领导核心地位，领导和支持村委会行使职权。村党委的权利来源于执政党执政地位的合法性［7］，是一种自上而下的授权。虽然法律没有对村党委的领导权作出具体规定，但从理论上讲这种领导权中也应当包括对村委会的监督权能。

4．乡镇政府的监督

乡镇政府对于村委会的监督是一种十分微妙的关系:虽然乡镇政府依法不得干预属于村民自治范围内的事项，但却拥有对村委会更加实际、更加有力的监督权。乡镇政府的监督表现在:首先，对于破坏村民行使选举权、村委会不进行村务公开的行为乡镇政府享有依法查处的权力;其次，乡镇政府掌握着村委会日常运行所必须的经费;最后，依据法律规定，村委会成员在离任后的经济责任审计也是由乡镇政府进行。由此可见，乡镇政府实际上对村委会的产生、日常运行以及成员的离任都享有监督权，并且这种监督还伴随着行政查处与经济制裁等强制手段的保障。

5．以民主理财小组为代表的其他监督机构的监督

我国《村民委员会组织法》第32条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，该条为村务监督机构的设立提供了法律依据。但我国法律并没有对监督机构的组织形式、职权、监督方式等等进行明确限定，因此在实践中各个地方也是自行探索实践方法。通常而言，这种监督机构大多是以民主理财小组或者村务公开小组的形式存在［8］，具体工作的开展也是在村委会的领导下进行的。

(二)非制度性监督力量

非制度性监督性力量是指非依法律规定组织形式、非长期性运行的，主要由主体自发进行的监督，主要是指村民个人对村委会进行的监督。其监督形式有两种:一是村民对村委会成员享有的选举权;另一个则是以村民个人或群体的上访。

在第一种监督方式中村民通过选举的方式选择自己信任的人并赋予村务治理权力，行使选举权的过程实际上也是对竞选村委会人选进行考核的过程，从而构成了对村委会村务治理权的制衡。选举制度在我国农村地区已经广泛推行，虽然依然存在诸多问题，但从形式上来看依然是村民行使监督权的一个重要途径。而上访则是一种村民合法权益遭受侵害后寻求救济的方式，在表达个人利益诉求的同时也是对村委会行为的一种监督。虽然是一种非常规的寻求救济的方式，但这种方式在我国农村实际上并不少见，而且呈现出一种愈演愈烈的趋势。我国有学者对此展开专项调查，发现在涉及全国30个省的200多个农村中，有22．9%的村庄存在村民上访的情况，土地纠纷、村干部腐败、村庄民主建设成为上访的主要原因［9］。虽然村民上访以个人或少数几个零星上访的方式为主，但从地区上看基本上涵盖了全国各个地区，并且其中有24．3%选择到省及中央进行越级上访。村民因为自身合法权益受到侵犯而上访，实际上是通过寻求外部力量来对村委会的权力进行制约与监督。

三、现有监督体系中存在的问题

从制度设计上说我国已经建立起了一整套村级权力监督体系［10］196－197，然而这一体系中却存在着诸多问题，在基层民主自治制度运行过程中这些监督力量并没有发挥应有的作用，最终导致损害村民集体利益的事件屡屡发生。

(一)制度性监督力量中存在的问题

1．村委会自我监督中存在的问题

我国《村民委员会组织法》要求村委会以自觉恪守法律法规为基础，开展以民主决策、村务公开为代表的自我监督，然而这种监督忽视了村委会自身所具有的私利性。作为理性的“经济人”，村委会干部自身存在自利的一面，其在竞选村干部时或多或少会掺杂有个人利益的考虑。其中很重要的一部分就是“经济收益，包括各种正当或不正当的收入”［11］，并且这种经济利益的期待现如今有了日益提升的趋势。这里存在一项风险，倘若作为村干部所获得正当收益小于其外出务工经商所获得的收益，那么就有可能利用职权寻求非法收益。与此同时，村委会所管理的集体资源的经济价值日益上升，管理活动中涉及的集体资金也日益增多。在外部刺激及内在动因的双重作用下，村委会成员自然有可能突破行为规范侵犯村民的集体利益，自我监督也就会流于形式。

2．村民会议、村民代表会议监督中存在的问题

在我国村民自治的制度安排中，村民会议及村民代表会议是最高决策机构，对村委会享有监督权。然而村民会议与村民代表会议是由村委会召开，很少或很难由普通村民召集。作为被监督方的村委会自然不愿意主动召开会议来监督自己，尤其是在村委会及其成员有违法侵害村民集体利益的时候，村民会议、村民代表会议行使监督权的前提条件首先就难以实现。由于制度设计上存在的缺陷，我国村民会议制度在基层自治过程中已经逐渐失去了应有的决策中心的地位，在相当程度上沦为了协助村级组织实施村务管理的配套组织［12］，其监督作用的发挥自然可想而知。

3．村党委的监督中存在的问题

我国《村民委员会组织法》中虽然规定了村党委的领导地位，但是并没有明确界定其具体职权、领导方式，而现实中的村务治理权限又被赋予给了村委会，因此村党委在村务治理中已经处于权力被架空的尴尬地位。在不享有具体权力的情况下村党委根本无法对村委会形成制约，自然更加无法实现权力监督。当然，在现实中也存在有村党委实际掌握治理权的情形［10］196－197，但是村党委的强势也只是表现为同村委会之间对村务治理权的争夺与控制。二者无论哪一方强或弱都没能改变权力缺乏监督与制衡的现象，而仅仅是治理权在不同对象之间的流转。与此同时，从现实的制度运行情况来看，村党委为了获得制度内的公共权力也往往是与村委会结为共同体［13］，因此从实际效果上看村党委的监督也是不甚理想的。

4．乡镇政府对村委会的监督中存在的问题

自人民公社制度废除之后，我国农村治理模式已经形成了“乡政村治”的格局，国家体制性权力收归乡镇一级，而功能性权力则进一步延伸到村［14］。在这种模式下，乡镇政府不再对村拥有体制上的控制权，不得直接干预村务治理，但各种农村政策以及具体事务乡镇政府仍然需要通过村级组织实现。因此，实际情况下乡镇政府仍然需要寻找村委会作为自己的代理人。与此同时，由于乡镇政府掌握着村委会的运行经费以及其他资源，村委会的正常运作也需要得到乡镇政府的支持。因此，乡镇政府与村委会之间形成了一种事实上的利益共同体，通过乡镇政府来对村委会进行监督的设想自然也就无法实现。

5．其他村务监督机构的监督中存在的问题

以民主理财小组为代表的村务监督机构虽然依法享有监督权，但是对于该机构具体如何产生、运作我国法律均没有明确规定。实践中的做法则是民主理财小组成员由村委会提名，由村民会议或村民代表会议选举产生，而具体工作的开展也是在村委会的领导下进行。这种情形使得民主理财小组实际上成为了村委会的下属机构，监督也就变成了村委会领导下的“自我监督”，有的甚至被虚化成一个空架子［15］，实际上被削弱或失去了监督功能。

(二)非制度性监督力量中存在的问题

1．监督方式上存在的问题

村民选举产生村委会是行使监督力量的重要方式，但这种方式存在的问题在于选举机制仅限于在治理结构之外运行，即只能在选举期间发挥作用［16］。选举机制不能长期性的发挥作用，对当选后三年任期中村委会的权力运行无法产生制约作用。

村民的另一监督方式——上访，也存在着一定的问题。首先，村民上访往往是在权益受到侵害之后，是一种事后的弥补行为，无法进行事前监督。其次，村民上访并不一定能够有效地解决问题，前文所讲到的平度事件及乌坎村事件在发生前均有村民进行上访，但都受到各种阻碍，反映问题没有得到任何结果，最终才在矛盾的不断激化下酿成了群体性事件。最后，作为一种非常规性的问题解决手段，上访往往被视为导致社会不稳定的因素而受到政府部门的阻截和打击。

2．村庄去精英化趋势所带来的问题

随着城市经济发展，越来越多的农村青壮年涌向城市，在农村中仅留下老人以及年幼儿童，村庄治理呈现出一种去精英化的趋势［17］。村庄精英的大量流失导致村民对于村庄治理的参与程度、参与水平大大降低，村务决策完全由村委会成员把持，村民对村委会非制度性的监督力量也就大大降低。即使是出现村委会成员侵害村民集体利益的违法行为，由于缺少治理精英的存在也无法带动村民寻求权利救济。

3．村民关系原子化状态所产生的问题

我国农村长期以来推行的是以单个家庭作为基本生产生活单位，各个家庭之间缺乏内在的经济社会联系，村民关系表现为单个“原子化”的松散状态［14］。这一现象所产生的问题就是，村民组织成本较高，难以组成集体行动来对抗村委会的权力。即使是组织起来彼此之间也缺乏有效的沟通与协调，无法真正形成合力。村民之间也往往存在“搭便车”的心理，对于集体利益的维护习惯性地抱观望态度，消极地希望由他人去主张权利。

有效的权力监督是实现村庄治理、维护村庄正常秩序的必要调控手段。而从以上的论述可以看出，无论是制度性还是非制度性的监督力量，都无法实现对村委会权力的有效监督，村委会的权力过分膨胀而没有力量与之相制衡。因此，在对村民主自治监督体系进行完善过程中应当树立起相对独立的监督力量，达到权利的制约与平衡。与此同时，重视非制度性监督力量的培养。

四、基层民主自治中监督体系的完善

1．专门监督机构的建立——村务监督委员会的建立及完善

村务监督委员会是我国农村治理机制的创新，于2004年产生于浙江省武义县后陈村。该制度正是针对村务治理中缺乏权力监督、村干部违法侵害村集体利益问题而产生的，之后于2010年我国《村民委员会组织法》修订时得到确认。

基层民主运行的关键在于权力的制衡，而村务监督委员会制度的设立目的就在于设置一个与村委会平行的专职监督机构，形成治理权之外的监督权，从而使基层民主自治由“一元”权力结构变更为治理权、监督权“二元”权力制衡结构。通过村务监督委员会独立的、长期性的民主监督活动，最终实现以权力制约权力，避免因为权力过于集中而产生的权力滥用现象。村务监督委员会的设立不仅整合了农村原有监督资源，也为村级民主监督提供了制度化的平台，弥补了乡村权力结构中专门性监督权的缺失［18］。

我国《村民委员会组织法》虽然对村民监督委员会的监督权予以确认，但并没有就其运行及权限进行规定。部分地方虽然在实践中摸索出一些方法，但是仍然有一些问题没有得到解决。统一的操作标准也使得这一制度在推广和效果的发挥上受到阻碍，因此这一制度仍然需进一步完善:一方面，应当进一步对村监委的工作方式及权限进行明确，这是村监委能够正常开展工作的需要。在这个过程中应当注意监督方式的选择，可以采取定期对村委会进行质询和查询账目的形式，但不应当直接参与村务管理会议，避免其与村委会的一体化［19］。另一方面，应当建立村监委内在的激励机制，包括村监委成员的工资待遇、问责机制。村庄组织毕竟是一个熟人社会，监督往往被视作是“得罪人”的行为，对村监委成员建立有效的激励机制才能促进其监督职能的发挥。

2．检察机关驻派机构的设立

县级检察机关可以在乡镇甚至是村设立驻派机构，直接接受村民的检举，对村委会成员的违法犯罪行为进行监督。这一设想有以下几个优点:首先，驻派机构是上级检察机关在基层所设立的分支机构，在各项村务活动中并不存在利益关联，作为上级机关的派驻机构也不存在熟人监督所产生的顾虑，因此能够最大限度地保持中立性;其次，驻派机构的设立不需要突破我国现有的法律体制，仅仅涉及基层检察机关内部资源的重新整合，因此设立难度小，运行成本低;再者，驻派机构的设立在村民与检察机关之间建立起了更加畅通的沟通机制，一方面可以使检察机关及时发现和查办各种涉农职务犯罪，另一方面也使村民获得对村干部违法犯罪行为进行检举揭发的途径，能够及时有效地保护村民的合法权益。派驻机构的设立为村民维权指引了方向，在一定程度上可以降低村民上访现象的增加，避免群体性事件的发生。

在基层设立检察机关派驻机构已经不再仅停留于设想中，在现实中海南省已经将其付诸于实践当中并取得了良好的效果［13］。在基层设置检察机关驻派机构的实践证明了这一设想的可行性，这一良好经验值得在我国农村地区进行逐步推广。

3．村民组织的培养与发展

广大村民是基层民主建设最重要的参与者，也是基层组织中最基本的监督力量。然而，村民组织化程度低、力量分散是当前我国农村村民未能形成合力对村委会进行监督制约的主要原因。针对这一问题，最有效的解决方法就是大力发展农民组织，依靠体系化的组织来克服村民的分散性。正如学者所说，“组织是形成集体意志的唯一途径。组织能够使其成员的付出最小化，最节省精力，它是弱者对抗强者的武器”［20］。

村民组织是由村民基于一定的共同利益诉求而自发形成的，独立于政府之外的，具有一定组织性与自治性的村民自律组织。虽然村级民间组织的发育在我国受到政府的抑制，但其作用却是显著的。首先，自发形成的村民组织更具有凝聚力，能够将分散的农民组织起来形成监督合力，克服村民关系“原子化”状态下力量分散的问题。村民组织性的提高也可以克服村民会、村民代表会议召开的难题，促进村民代表会议监督作用的正常发挥。其次，村民组织形成的根本原因在于内在的共同利益，村民之间存在着紧密的经济联系。因此当村委会及其成员违反法律规定侵犯村民合法权益时，村民组织成员出于共同利益的考虑更愿意采取集体行动，克服了个别村民“搭便车”现象的发生。再者，村民组织的自我管理也更加直接地体现为村民自治［21］，在为村民提供更加具有针对性的公共服务的同时也促进了村民内在民主意识与民主习惯的形成与发展。

4．基层民主监督文化的形成

民主监督文化体现为民主习惯与监督意识，是实现村务管理民主监督的主观条件［22］。我国基层组织民主监督不仅缺乏体系化的监督机构，更缺乏一种民主的文化。在现实中就是村民在村务管理中表现出一种消极冷漠的态度:民主选举蜕变为一种形式化的过程，村民对村务管理缺乏主动参与的精神，对村干部的违法行为也往往有选择性地视而不见，缺少民主意识。这也导致了村委会力量缺乏约束与前置，为其滥用权力的行为提供了条件。因此，应当在我国农村进行民主监督文化的培养。

民主监督文化的形成需要一个长期的过程，需要一系列相关民主监督制度的长期性运行以及村务治理精英带领下全体村民共同参与推动。具体来说，首先是要营造民主监督的舆论基础，通过多种途径宣传基层民主监督方式方法，创造积极参与民主监督的良好氛围;其次是依靠进一步落实相关民主制度，包括村务公开制度、村民对村干部成员的民主评议、村民会议否决机制等等，通过这些民主机制的运行促进村民民主意识的觉醒;再者则是注重对村务治理精英的培养，在具有民主意识的村庄精英的带领下逐步引导村民参与村务民主管理。

注释:

①现实中也存在着村党委成员贪污腐败、侵害村民集体利益的情形，但实际上同村委会腐败的情形并没有实质性的差异，均是由于民主监督的缺失所导致的，不同之处仅仅表现为现实掌握村务治理权的主体不同而已。本文以村委会作为主要研究对象对村级权力监督体系中存在的问题进行分析。

②《中华人民共和国村民委员会组织法》第29、30条对村委会的自我监督作出了规定，第23、33条对村民会议和村民代表会议的监督权作出了规定，第4条规定了村党委的领导权，第5、17、20、31、32条规定了乡镇的监督权。

［1］陈睿哲．村干部怎成开发商逼征的帮凶?:平度征地纵火案追踪［EB/OL］．［2014－05－30］．http://www．legaldaily．com．cn/legal_case/content/2014－03/26/content_5401828．htm? node=33828．

［2］张伟斌．创新村级民主监督机制着力提升农村民主监督科学化水平:浙江省全面推进村务监督委员会建设的实践与思考［R］．2011年浙江省纪委内部报告．转引自周功满，曹伟．权利结构视域下的乡村权力监督［J］．经济社会体制比较，2012 (3):139－145．

［3］邓小平．邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．242．

［4］党国英．试论建立村民监督委员会的重要意义:基于陕西农村建立村民监督委员会制度的调查［J］．毛泽东邓小平理论研究，2011(5):35－40．

［5］王世官．新农村基层组织建设与管理［M］．上海:复旦大学出版社，2009:169．

［6］卢福营，应小丽．村民自治发展中的地方创新:基于浙江经验的分析［M］．北京:中国社会科学出版社，2012:83．

［7］沈承诚．从角色失衡到权力监督:农村和谐社会构建中村委会建设的新视角［J］．内蒙古社会科学:汉文版，2006(2):109－113．

［8］詹成付．新农村民主管理制度创新［M］．北京:中国社会出版社，2008:126．

［9］徐勇．中国乡村政治与秩序［M］．北京:中国社会科学出版社，2012:424．