关于我国政府向社会力量购买公共服务的思考

○杨苏琳

（云南大学公共管理学院 云南 昆明 650091）

党的十八大在“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的内容中明确提出了加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式；在2013年7月召开的国务院常务会议上，李克强总理在会议上强调了推进政府向社会力量购买公共服务，创新方式，提供更好的公共服务，指出将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件且信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。十八届三中全会指出全面深化改革的主要任务之一是加快转变政府职能，推进政府向社会力量购买公共服务作为加快转变政府职能的关键环节，在转变政府职能，改善公共服务的过程中具有重大意义。

一、政府向社会力量购买公共服务的界定

在国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》全文中，明确指出“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件”，因此，本文中所提的“社会力量”均指符合上述条件的，包括机构、企业在内的社会组织。

关于“政府向社会力量购买公共服务”的概念，目前还没有形成统一的界定，纵观各家所言，主要有一下四种界定。第一，李慷在《关于上海市探索政府购买服务的调查与思考》中指出“政府购买服务是指政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力最大化的行为。政府购买服务，是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径”；第二，万军在《大力推进政府购买公共服务：公共治理变革之道》中指出“政府购买公共服务就是公共服务社会化的一种主要实现形式。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局”；第三，吴红萱和江大纬在《无锡11项公共事业实行“政府购买服务”》中指出政府购买公共服务则是政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式”；第四，王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙在其著作《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》中明确指出“政府购买社会组织服务（Purchase of Service Contracting，POSC）是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用”。在国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》全文中提到“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。

综上所述，本文将“政府向社会力量购买公共服务”，即“政府向社会组织购买公共服务”界定为：为了进一步转变政府职能，加强和创新社会管理，改善公共服务，创新公共服务供给模式，不断推进公共服务体系和制度建设，在充分发挥市场机制作用的基础上，根据公共服务的性质和特点，通过政府直接拨款或者公开招投标的方式，把原来由政府直接提供的而适合市场化提供的公共服务，交给有资质的社会组织来承担，并根据其所提供的公共服务的质量和数量来支付费用，为人民群众提供更好更多的公共服务，满足其日益增长的公共服务需求。

二、规范政府向社会力量购买公共服务需要明确的几点

1、明确购买主体。国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确规定，政府向社会力量购买公共服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位；纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。

2、明确承接主体。承接主体是指具备资质和良好的信誉，能够承接政府购买的公共服务，包括机构、企业在内的社会组织。这些社会组织还应该具备独立承担民事责任的能力，具备相应的设施、人员和专业技术能力，具有健全的组织结构以及相应的管理制度等。同时，要防止这些社会组织在承接公共服务过程中出现的逐利倾向，也就是把公共服务当作私人物品来生产，从而损害公共服务的公共性质，出现高价格或者低质量的现象。

3、明确购买内容。即适合市场化方式提供的，同时社会力量能够承接的一部分公共服务，这一部分购买的公共服务是有利于降低政府服务的成本，有利于提高这一公共服务的质量和水平的。而必须由政府直接提供，以及不适合市场化方式提供的公共服务，政府不得向社会力量购买。

三、政府向社会力量购买公共服务与政府采购的关系

在我国颁布实施的《中华人民共和国政府采购法》中，明确规定“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，“采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等”，“货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等”，“工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”，“服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分。可以看出，政府向社会力量购买公共服务与政府采购二者之间是有区别的。二者的区别表现在：第一，购买主体不同。政府向社会力量购买公共服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，而政府采购的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；第二，受益对象不同。政府向社会力量购买公共服务的受益对象是人民群众，是为其提供更好更多的公共服务，满足其日益增长的公共服务需求，而政府采购的受益对象主要是政府部门本身，采购的是政府自身使用的物资和服务；第三，购买范围不同。政府向社会力量购买公共服务的购买范围是原来由政府直接提供的而适合市场化提供的公共服务，而政府采购的范围是政府自身做需要的各种物资和服务；第四，承接主体不同。政府向社会力量购买公共服务的承接主体多是符合条件的非营利性组织，在其提供公共服务的过程中实现组织自身的社会价值，而政府采购的承接主体多是营利性组织，通过为政府提供所需的物资和服务来实现自身的利益最大化。

四、政府向社会力量购买公共服务存在的问题

政府购买服务最早起源于西方国家，是政府提高服务效率、完善公共服务、节约财政成本的一条有效途径。在我国，政府向社会力量购买公共服务作为一项创新的制度设计，目前还处于探索试点阶段，政府在向社会力量购买公共服务的过程中，还存在一定程度的问题，主要表现在以下几个方面。

1、政府购买公共服务的认识不够深入。主要表现在政府对购买社会力量公共服务的热情过度，没有充分考虑购买服务的适用条件，更没有深入认识到这一模式本身所隐藏的风险，造成政府把很多本应该由政府提供的公共服务都以购买的方式转交给社会组织提供的现象，给公众造成政府通过购买公共服务“甩包袱”的不良印象。另一方面，由于受计划经济时期所形成的政府直接提供公共服务的传统思想的影响，出现一些政府部门没有认识到这一创新的制度模式的意义所在的现象，形成了阻碍推进政府向社会力量购买公共服务的阻力。同时，社会公众的认知度不高，社会公众顾虑到其涉及到公共利益，是否会损害社会公平进而损害公共利益。

2、缺乏相应的法律制度的保障。目前，由于政府向社会力量购买公共服务作为一项创新的制度设计，目前还处于探索试点阶段，因此缺乏相应的法律制度保障。虽然我国已经于2002年颁布出台实施了《政府采购法》，但在其中对政府向社会力量购买公共服务并没有作出明确的规定，这就导致缺乏全国性的法律依据。目前，有国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可以作为相关依据，以及一些地方政府根据当地的社会经济发展情况和政府购买公共服务的实践情况制定的一部分地方政府规章，如《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》（2010年）、北京市海淀区政府《关于政府购买公共服务指导意见（试行）》（2006年）、杭州市政府《关于政府购买社会组织服务的指导意见》（2010年）、《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》（2009年）等。

3、社会组织良莠不齐，自身发展存在问题。20世纪90年代中期，我国的社会组织得到了快速的发展，队伍得到发展壮大。虽然目前我国的社会组织种类繁多、功能多样，但是其自身的发展存在很多问题，主要表现在：首先，缺乏独立性，缺失社会公信。国务院常务会议上决定将适合市场化方式提供的公共服务交由具备条件、信誉良好的社会组织承担，但是这些符合条件的社会组织往往是带有官方性质、受政府支持的官僚组织，官办色彩浓重，依附政府机构，听从政府机构，缺乏竞争性，不能起到政府购买社会组织公共服务的初衷，因而缺失社会公信。其次，缺乏发展资金，人才匮乏。我国的社会组织基本上是自筹经费，资金问题成为社会组织发展的一大瓶颈。许多社会组织只能听从政府的指示，通过政府的财政拨款开展活动，而政府购买社会组织公共服务多是短期性政策或者是短期的项目，没有考虑社会组织的长远发展。由于资金的匮乏，很难为能够长期工作的专业人才提供就业，导致了社会组织缺乏专业的人才，只能依靠临时性的志愿者开展工作。

4、监督机制不完善，缺乏外部监督。当前，我国政府向社会力量购买公共服务的过程中，主要是政府的内部监督为主，缺乏有效的外部监督。一方面是由于购买公共服务的内容、形式等均由政府单方面做出决定，外部的监督力量很难介入，政府购买公共服务信息不公开不透明，另一方面是由于政府缺乏专业人才，很难对购买过程中的专业技术问题进行有效监督，同时由于政府部门监督权力的分散性以及与社会组织相互之间存在着复杂的利益关系，很容易产生寻租、腐败等不良现象，违背了政府购买社会力量公共服务的初衷。

五、推进政府向社会力量购买公共服务的建议

1、充分认识政府向社会力量购买公共服务的意义，转变政府观念。政府要认识到自身并不是公共服务的唯一提供者，通过把一些适合市场化方式提供的公共服务推向市场，可以引入竞争机制，降低政府的财政成本，在提高公共服务质量的同时，能够满足人们群众多样化的公共服务需求，更重要的是能够推进政府转变职能，构建服务型政府，使政府从具体的管理活动中抽身出来，把政府的职能重心放在宏观调控和对市场的有效监管。政府要充分认识到，与传统的由政府直接提供公共服务的方式相比，政府向社会力量购买公共服务的方式，有助于政府从全能型政府向服务型政府和有限型政府转变，转变观念，增强政府的服务意识。

2、完善相应的法律法规，使政府向社会力量购买公共服务有法可依。目前，我国政府向社会力量购买公共服务缺乏全国性的法律依据，只有国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及一些地方政府制定的相应的规章，缺乏普遍性。首先，完善现行的《政府采购法》，将“公共服务”纳入到政府采购目录中，把政府向社会力量购买公共服务的相关内容补充到《政府采购法》里面，明确规定购买主体、承接主体的职责和应具备的资质条件，以及明确购买的流程、内容、形式和资金管理等。另一方面，由于目前各个地方政府已出台的一系列的政策以及政府规章，因而可以将这些“政策组合”上升为完整的“政策法律体系”。

3、营造社会组织发展环境，促进社会组织发展，培育公共服务的多元主体。社会组织的发展已经成为一种趋势，社会组织是政府转变职能的承接主体，政府应充分认识到社会组织在当代社会的地位和作用，充分认识自身的职能，扮演好“掌舵者”的角色，为社会组织的发展营造良好的环境。首先，归还社会组织自身的独立性，避免行政化，防止行政干预，政府应该加强对社会组织的引导和监督作用，实现政社分离。加强政府与社会组织的合作，通过规范社会组织的行为和有效的监管，同时社会组织加强自我管理能力，保障社会组织的社会公信；其次，拓展资金来源渠道，吸引人才。目前社会组织基本是自筹经费的，应尝试采取多元化的筹融资渠道，可以通过与企业合作、号召企业捐款以及通过宣传争取民间募捐等方式来筹融资。同时，政府应该向社会组织提供减税免税的优惠政策，鼓励社会各界的募捐。社会组织自身强化人才队伍建设，增强服务意识，提高专业化水平，加强培训。同时，发展壮大志愿者队伍，通过多渠道、创新模式发展多种类型的志愿者队伍。

4、完善监督机制，建立独立、多元的监督机制。首先，制定科学可行的评估体系了，加强政府的内部监督，一方面是加强绩效评估体系，即对公共服务的质量和数量进行评估，是否实现了公共服务数量和质量的最优化，以及衡量人们群众对公共服务的满意度；另一方面是加强财务监管，将购买过程中的财务信息公开，接受检查监督。其次，建立独立、多元的外部监督机制，主要有社会公众和媒体监督、具有独立性和专业性的第三方监督、专家监督。社会公众的监督可以通过向有关政府部门放映，也可以通过媒体放映，媒体可以通过自身所具有的平台和资源，对其进行报道进行监督。具备独立性和专业性的第三方监督，比如会计事务所等，由于其自身的独立性、专业性特点，拥有大量专业性人才，可以很好地对购买公共服务过程中的专业技术问题进行客观、公正的有效监督。专家监督，专家能够运用所掌握的丰富的理论知识、经验和科学的方法，通过理性分析整个购买过程，指出其中存在的问题以及隐藏的风险，进而制定出解决问题的对策，尽量规避风险。

政府向社会力量购买公共服务是将适合市场化方式提供的公共服务转移给市场和社会组织，是加快转变政府职能之所在，从而有效解决人们群众日益增长的公共服务需求，满足人们群众多样化的公共服务需求，并实现公共服务的均等化。

[1]新华网：国办关于政府向社会力量购买服务的指导意见（全文）[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/30/c_117575742_2.htm，2013-09-30.

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