从“孤立”到“互联互通”:印度对缅甸外交演变

李 昕

(安徽财经大学法学院 安徽蚌埠233030)

1987年，印度总理(时任总理为拉吉夫·甘地)时隔19年后访问缅甸。然而不到一年，由于缅甸军人集团发动政变并镇压学生示威运动，两国关系迅速恶化;2012年，印度总理(曼莫汉·辛格)时隔25年再次访问缅甸，两国关系进入全面快速发展阶段。在这25年间印度对缅甸外交经历了怎样的变化?本文在纵向梳理1988年以来印缅外交关系发展历程的基础上，尝试探讨印度对缅外交演变的动因和特征，并对新政策前景进行分析。尽管涉及印缅外交关系的研究成果较多，但主要可以分为两类:一类是静态分析评价某个时期的印缅外交政策或特定领域的印缅外交关系①例如，香港大学缅甸问题专家埃格勒托重点分析评价1993年印度的“建设性接触”政策(该学者称之为“柔性政策”)，参见Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，pp.936 -957;有的学者专门研究印度与缅甸的能源外交关系，具体参见Marie Lall，“Indo-Myanmar Relations in the Era of Pipeline Diplomacy”，Contemporary Southeast Asia，Vol.28，No.3，2006，pp.424 -446.;另一类虽然涉及政策演变历程，但大都是研究缅甸民选政府建立之前印缅两国外交关系发展状况，这显然不可能对两国外交关系新的发展态势做出评论或预测①云南大学国际关系学院李晨阳教授等的成果主要涉及1988年至2004年左右的印缅外交关系，参见李晨阳、瞿健文:《试论1988年以来印度与缅甸关系的发展》， 《南亚研究》2005年第2 期;相似的代表成果还可参见Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，pp.87 -116，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，2013 -08 -21。本文试图在前人研究基础上，弥补上述成果不足。

一 1988—1992年:“孤立”政策阶段

1987年，印度总理拉吉夫·甘地时隔19年再次访问缅甸，两国自20 世纪60年代以来冷淡的外交关系开始升温。然而不到一年，两国关系就急剧降温。缅甸长期积累的社会矛盾因经济形势急转直下而激化，导致1988年8月爆发全国性的民主运动，国家动荡不安。以总参谋长苏貌为首的缅甸军人集团借机发动政变，成立“国家恢复法律与秩序委员会”，接管政权。新的缅甸军政府强硬镇压学生示威活动，打压民主运动，拒绝承认昂山素季领导的“全国民主联盟” (NLD)在1990年缅甸大选中取得的压倒性胜利。

政变发生后，印度政府迅速与缅甸“完全脱离接触”，采取“孤立”缅甸军政府的外交政策。具体表现在:(1)强烈谴责缅甸军政府镇压学生示威运动，在“全印广播电台” (AIR)公开播放揭露缅甸军政府镇压和侵犯人权的缅语节目，甚至允许缅甸前总理吴努的女儿丹丹努女士 (Daw Than Than Nu)在广播中使用“侮辱性的”语言攻击缅甸军政府。印度也是唯一公开谴责缅甸军政府的邻国，其强硬程度甚至超过西方国家。 (2)坚定支持缅甸学生示威运动和以昂山素季为代表的“8888 民主运动”。缅甸民主运动期间，印度使领馆官员积极接触“全缅学生同盟联合会” (ABFSU)等反军政府组织和亲民主人士，将使馆的图书馆开辟为诊所，治疗受伤的示威学生;缅甸民主运动遭到镇压后，印度政府为逃往印缅边境地区的缅甸亲民主活跃分子提供经济支持和政治庇护，接纳大批流亡人士，在印度曼尼普尔邦和米佐拉姆邦建立难民营，允许他们在印度境内开展反缅甸军政府活动，并向他们提供道义、法律和物质资助。时任外长拉奥(Narasimha Rao)还对缅甸的民主运动公开表达了同情和支持立场，指示印度驻缅甸使领馆不要遣返任何寻求政治避难的缅甸民运人士［1］。(3)试图在反缅甸军政府派别之间进行斡旋，推动昂山素季等人组建临时政府，并承诺一旦建立政权就给予外交承认。不仅如此，印度还与美国等西方国家一起共同“孤立”缅甸军政府。1992年，印度是联合国关于谴责缅甸军政府侵犯人权决议的倡导国之一。印度公开干涉缅甸国内政治事务和“孤立”缅甸军政府的外交行动导致双边关系全面恶化，两国关系跌入冰点。

印度对缅甸“孤立”政策受到当时外交选择和战略观念的影响。20 世纪90年代之前，缅甸以及整个东南亚都不在印度外交议事日程优先考虑的地缘政治范围内。在全球层面印度关注的是大国地位以及与超级大国的关系;在地区层面重点对抗中国和巴基斯坦。自尼赫鲁担任总理以来，其外交战略观念主导着印度自我地位的认知和外交政策的制定。作为不结盟运动的创始国和领导国，尼赫鲁认为印度的大国地位是基于理想主义的道义力量而非现实主义的硬权力指标，强调印度在发展中国家的道德声望［2］。这种战略观念与印度的国际地位和国家利益密切相关。即使在尼赫鲁去世多年后，印度的外交决策仍然受理想主义观念和道德话语模式的影响②也有学者认为，印度缺少战略文化，存在“战略文化赤字”，参见Harsh V.Pant，“Indian Strategic Culture:The Debate and Its Consequences”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.15.。具体到对缅甸政策上，表现为反对缅甸军政府独裁和镇压，支持以昂山素季为首的民主运动。

冷战结束后，印度的国际地位下降，周边地缘政治环境也发生了不利于印度的变化，印度决策者开始反思对缅甸“孤立”外交是否符合国家利益，战略观念也开始“从热衷于道德说教转为更加务实”［3］。早在1991年，印度就接受缅甸军政府的抗议，停止“全印广播电台”谴责缅甸军政府的缅语广播，开始限制反缅甸军政府组织和亲民主人士在印度的政治活动。

当时也出现了推动印度反思和重新界定对缅甸外交的紧迫因素。这些紧迫因素主要表现在以下几个方面: (1)缅甸难民问题。1988年缅甸民主运动失败后，缅甸军方加快和扩大了在边境地区搜捕反军政府人士的行动，导致大量难民逃往印度。特别是在1992年初，成千上万的缅甸那加人逃往印度那加兰邦。印度就此向缅甸军政府提出抗议，要求对方停止在边境地区的高压行动。随后，两国合作将这些难民遣返回缅甸。 (2)需要应对跨境的印度反叛分子。当时缅甸军政府非常关注印缅边境地区的克钦叛乱分子，印度也关注缅甸境内的反印叛乱势力，两国当局逐渐形成不成文的谅解，即在一定条件下，双方军人都可以越界到对方境内追踪本国叛乱分子。由于部分反印叛乱组织在缅甸境内建立了营地，印度意识到它必须同缅甸军政府保持接触才能解决东北边境地区的安全问题。 (3)印度国内经济改革的需要。冷战结束后，印度开始在国内推行自由主义取向的经济改革，逐步取消自给自足的封闭政策，对外则希望与东部邻国进行经贸合作。此外，印度还担忧中国与缅甸之间日益密切的政治经济关系。这些紧迫问题事关印度国家安全和社会经济发展，印度开始采取行动向缅甸表达实现关系正常化的愿望，但最初缅甸军政府拒绝了印度的要求。

1992年，印度决定打破僵局，正式提出“建设性接触”［4］政策，再次推动双边关系走向正常化，得到缅甸军政府的积极回应。同年8月，印度热情接待了缅甸外交部政治事务处主任吴埃(U Aye)率领的访印代表团，这是自1987年印度总理访问缅甸以来双方高层官员的首次会晤。但与此同时，印度继续庇护缅甸亲民主活动分子和1990年当选的缅甸流亡国会议员。当昂山素季被授予诺贝尔和平奖时，印度表达了热情欢迎的态度，印度多个政党领导人也声明他们会继续支持缅甸的民主运动，要求缅甸军政府解除对昂山素季的软禁。1992年2月，印度总统文卡塔拉曼(R.Venkataraman)在会见缅甸新任大使时呼吁缅甸军政府当局恢复民主制度，释放昂山素季以及所有的政治犯。

二 1993—2012年: “建设性接触”政策阶段

从1993年开始，印度采取“东向外交”行动，在缅甸政治生态未发生任何改变的情况下，进行重大外交政策调整，从“制裁”和“孤立”政策正式转向“建设性接触”政策，从强调民主人权议题转移到重视现实国家利益，承认缅甸军政府在缅甸的合法执政地位。

这一阶段的印缅关系又可以分为两个时期。第一个时期从1993年印度外交秘书迪克西特(J.N.Dixit)访问缅甸到1998年印度人民党(BJP)领袖瓦杰帕伊上台执政。这一时期印缅关系的主要特点是印度软化了对缅甸军政府的批评，开始谨慎接触军人政权，但对缅甸民主运动的支持仍然比较明显。因此，印缅关系发展比较缓慢。1993年印度外交秘书访问缅甸时会见了钦纽等领导人，标志着印缅关系实现正常化。1994年缅甸副外长吴纽隋(U Nyunt Swe)回访，与印度高级官员就改善双边关系的广泛议题进行了一系列会谈，签署了有关印缅两国边境民政官员合作应对跨境犯罪和叛乱活动的谅解备忘录，还签署了边境贸易协议。1995年印缅两国边境贸易在印度莫雷正式启动，印缅部长级商贸官员出席仪式。自此，印缅两国关系持续改善，双边贸易也迅速增加。

第二个时期从1998年至2012年5月辛格总理访问缅甸。印度进一步淡化了对缅甸民主运动的支持，与缅甸军政府的关系出现重大改善，两国高层互访频繁，经贸往来加强，印度在缅甸油气领域的开发投资迅速增加。这一时期两国关系最重要的突破出现在安全和防务合作领域。印度人民党政府取消了对缅甸军政府的武器禁运，开始出售防卫装备。武器销售类别最初仅限于打击边境叛乱势力的轻型武器，但很快扩大到雷达、火炮、作战飞机和机载无线电监视设备等提高缅军防卫能力的重型装备。这一时期印缅关系出现突破的主要原因是印度人民党政府对外推行“实力外交政策”①所谓“实力外交政策”是指基于现实主义物质性权力逻辑考量，瓦杰帕伊将发展对外经济和贸易关系作为获取国家实力和通向有影响力大国的优先途径。参见Willem van Kemenade，“Détente Between China and India:The Delicate Balance of Geopolitics in Asia”，Clingendael diplomacy Papers No.16，Netherlands Institute of International Relations Clingendael，July 2008，http://www.clingendael.nl/publications/2008/20080700_ cdsp_ diplomacy_ paper.pdf，2012 -03 -17.，实施“东部战略”，从现实主义视角强化了“建设性接触”政策中的地缘政治和经济利益。接替印度人民党上台的印度国大党政府继承了这一政策。

印度对缅甸实行“建设性接触”政策的主要目标在于扩大两国经贸往来，促进国内经济发展;投资开发缅甸油气资源，保障能源安全;协调打击印缅跨境叛乱活动，维护东北地区稳定;通过缅甸获得进入东盟的战略通道;平衡中国在缅甸的影响力［5］。

为了实现上述政策目标，印度官方很少再公开评论缅甸军政府体制下缅甸的政治形势，几乎不再发表支持缅甸民主运动的声明，限制或取消了缅甸流亡民主人士在印度进行的政治活动，甚至逮捕部分缅甸激进活跃分子。但在与缅甸建立正常外交关系的同时，印度还特别要求缅甸军政府释放所有政治犯，强调将继续支持缅甸建立民主制度。迪克西特在会见缅甸领导人时表示:“我们打开两国关系是因为印度的利益受到影响，但这并不意味着我们在批评你们压制民主问题上有任何改变。”［6］1995年，印度将“尼赫鲁国际理解奖”(Nehru Prize for International Understanding)授予昂山素季，两国关系一度出现紧张。2006年，印度外长慕克吉表示，尽管印度不可能向“邻国输出民主制度”，不得不与缅甸军政府接触，但“印度欢迎缅甸建立具有包容性和规范的民主制度”［7］。印度曾多次要求缅甸军政府释放昂山素季，允许缅甸全国民主联盟参与缅甸政治进程。

由此可见，印度既希望与缅甸军政府保持正常关系，扩大在缅甸的影响力并获取经济上的收益，又没有放弃对缅甸国内政治进程的干涉，在发展与缅甸的关系上出现摇摆不定的矛盾心态。在缅甸民选政府建立前，由于缅甸民主派与缅甸军政府的对立，这种两难局面无法实现印度“建设性接触”的外交政策目标。这种情景反映了冷战后印度战略话语变迁和“路径依赖”的双重属性:一方面，运用现实主义话语进行决策分析在印度外交和安全机构中逐渐盛行，成为思考国际事务最有影响的理论范式;另一方面，印度外交理念中仍然残留着尼赫鲁时代的理想主义色彩①印度的战略话语中有三种不同的思想倾向:尼赫鲁主义(Nehruvianism)、新自由主义(Neoliberalism)和超现实主义(Hyper-realism)，参见Kanti Bajpai，“India Strategic Culture”，in Michal R.Chambers ed.，South Asia in 2020:Future Strategic Balances and Alliances，Carlisle:US Army War College，2002，pp.245 -303.。在“建设性接触”政策语境下，印缅关系依然存在许多问题。经过近20年的实践，预设的政策目标大多未能实现，主要体现在如下几个方面:

第一，尽管两国签署了边界贸易和促进双边投资协议，增加了边境贸易商品种类，但两国的经贸合作始终处于较低水平，而且发展非常缓慢。2003年，印度副总统访问缅甸时双方就设定2006年双边贸易的目标为10 亿美元，但2007—2008 财政年才达到9 亿美元［8］。截至2009—2010 财政年，印度在缅甸的投资额仅为1.89 亿美元，其中72%是2007年在缅甸油气开发领域的投资(约为1.36 亿美元)，在缅甸利用外资排行榜上列第13 位［9］。

第二，印度早就规划构建跨国交通基础设施并延伸到东南亚其他国家，但大多数项目长期议而不决或工程进展缓慢。连接印缅泰三国的高速公路和德里至河内的铁路项目早在2003年瓦杰帕伊当政时就已经启动，但到目前都未完工，甚至部分项目还没有开工。跨国交通基础设施的缺乏既阻碍了印度与周边国家经贸合作水平的提高，又限制了印度影响力的发挥。

第三，印度希望能与缅甸协调打击跨境反印度政府叛乱活动，但印度既庇护缅甸民主人士，又追求“建设性接触”目标，这种骑墙策略本身就导致了两国间的不信任。大多数反印叛乱组织，如“那加兰民族社会主义委员会”(NSCN)、“曼尼普尔人民解放军” (PLA)、“阿萨姆联合解放阵线”(ULFA)、“左米革命阵线” (KYKL)等仍然活跃在缅甸西部偏远山区，印度东北地区的安全环境并没有得到改善。缅甸军事当局既没有能力也不愿彻底清除反印叛乱组织营地，两国的关系还没有达到可以在安全领域采取联合行动的程度。

第四，为保障能源安全，印度曾将缅甸设定为油气进口来源的重要目标国之一。早在2005年就与缅甸签署了购买其西部海上天然气和修建“缅孟印天然气管道” (MBI)的谅解备忘录，但缅甸最终将天然气卖给中国并同意修建中缅油气管道。印度社会普遍认为这是印度海外寻求能源安全行动遭受的重大挫折［10］。这实际上也反映了印度在缅甸的地缘政治影响力并未达到政策预期，与中国、泰国等缅甸邻邦相比，印缅双方在多个领域的合作水平均处于落后状态，印度显然难以获得平衡中国影响力的机会②有学者认为，印缅关系发展不但未能平衡中国在缅甸影响力的上升，反而逐渐被排挤，参见Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 Jan，2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy-Lall-red.pdf，2012 -08 -20.。

印缅关系发展状况引起了印度外交高层和学界的反思。2012年2月，在印度阿斯彭研究所(Aspen Institute India)主办的研讨会上，印度外交、安全和商务部门的高级官员都认为，印度的“东向外交”进入了停滞期，跟不上地区战略形势的演变，如果要恢复其活力，必须重点加强与缅甸的双边合作规划［11］。缅甸被视为恢复“东向外交”活力的重要支点。印度防务分析研究所(Institute for Defense Studies ＆ Analyses，IDSA)的学者建议政府检讨对缅甸政策，必须根据形势变化来重新定位［12］;“东向政策”的潜力未完全发挥的重要原因就是印度一直未能与缅甸发展深层次的外交关系［13］。客观上，缅甸国内政治转型也缓解了“建设性接触”政策内部的张力，出现了印度对缅政策升级的有利时机。在这种背景下，印度总理时隔25年对缅甸再次进行访问，从签署的协议和会谈后发表的联合公报来看，“互联互通”已经被赋予了极其重要的地位，确定其成为两国关系新的动力和发展方向①两国签署的联合公报包含了12 项谅解备忘录，主要涉及印度提供贷款支持缅甸境内的公路建设、两国开通直飞航班服务、边境地区交通和贸易基础设施开发、科研院所和国际问题智库之间的交流合作、文化交流规划、便利贸易和投资的制度建设等，从物质基础设施、人员交流和跨国制度联系三个方面发展两国互联互通。具体参见“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，May 28，2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，2013 -05 -19.。以此次访问为标志，印度将对缅政策从“建设性接触”升级到“互联互通”的战略新高度。

三 2012年以来:“互联互通”新阶段

根据2010年“东盟互联互通总体规划”(Master Plan of ASEAN Connectivity)的界定，“互联互通”包括三个方面的含义:首先是物质上的互联互通，包括交通运输、信息通信、能源供应等硬件基础设施;其次是制度上的互联互通，是指便利商品和服务的国际交易以及自然人跨边界流动的各种国际或区域协定，属于软件基础设施;最后是人员之间的互联互通，是指通过教育、文化、旅游、社会发展和福利等领域的交流互动，实现国家之间民众的自由联系［14］。因此，“互联互通”包含三个相互关联的战略:物质基础设施开发;有效的制度、机制和进程;人员之间的跨国自主交流。

为了消除印缅两国之间的“互联互通赤字”，2012年5月辛格总理访问缅甸以来，印度明显加快了跨国互联互通项目建设，其中部分是早已规划但未能启动或实施进程缓慢的项目，也有新近确定或正在规划的项目。印度以无偿援助和优惠贷款的方式，已向缅甸提供12 亿美元的资金，用于缅甸境内公路和铁路、人力资源开发、电力供应和通信系统等基础设施建设。印度政府还鼓励印度公司在缅甸重点投资上述领域，缩小两国互联互通的差距，实现印度东北部与缅甸的无缝对接，并延伸到东南亚其他国家［15］。

(一)物质上的互联互通

1.“印缅泰三边高速公路”( IMTTH)

根据印缅总理会晤达成的协议，“印缅泰三边高速公路”第一期工程起于印度阿萨姆邦的古瓦哈蒂，从印度东北穿越缅甸全境后进入泰国的湄索，总长1360 公里，计划2016年前完工。为了加快建设进程，2012年9月，在新德里召开的“印缅泰三边高速公路”联合工作组会议上，三个国家对项目进行了分工:印度负责跨印缅边境地区路段的新建、改造或升级;缅甸境内的中间路段由缅甸政府负责，印度提供部分优惠贷款;缅甸东南至泰国边境城市湄索段将由泰国政府出资建设。一期工程完成后，印度还计划与东盟合作将“印缅泰三边高速公路”从泰国、柬埔寨延伸至越南胡志明市。

2.印缅跨国铁路网络

印度正在建设或规划的跨国铁路有三条:(1)德里—河内铁路。该铁路从印度阿萨姆邦的锡尔杰尔出发，经过印度东北边境和缅甸全境后，延伸到泰国、柬埔寨或老挝，最后到达越南河内。(2)印度—新加坡铁路。这是印度正在规划的新线路，大部分与前述铁路线重合，到曼谷后向南经过马来西亚到达新加坡。(3)实兑港—敏巫铁路。印度计划援助缅甸修建从缅甸若开邦的实兑港至安镇和马圭省敏巫的铁路，这条线路既可以与“加拉丹综合过境运输项目”连接，向东也能与曼德勒至仰光的主干线和德里—河内铁路系统相接，从实兑港向西北还可以延伸至孟加拉国的吉大港。2012年5月印度总理访问缅甸后，跨国铁路网络建设进入快速实施阶段，两国决定成立“联合工作组”，对跨越印缅铁路货运系统进行技术和商业可行性评估，印度也加大了对缅甸铁路建设资金和技术的援助［16］。

3.“加拉丹综合过境运输项目”( KMTTP)

整个项目由两部分构成: (1)实兑深水港和货运码头建设工程及从实兑沿加拉丹河北上至加莱瓦的内河航道疏浚工程; (2)从加莱瓦到米佐拉姆邦的高速公路建设。根据2008年印缅达成的协议规定，项目由印度政府出资，两国企业合作开发，建设期限为5年;2012年两国首脑会晤后，工期缩短为3年。“加拉丹综合过境运输项目”的战略价值非常明显: (1)为长期封闭的印度东北内陆找到进出印度洋的贸易运输通道，比通过狭窄的西里古里走廊更快捷、更安全①介于孟加拉国与不丹和尼泊尔之间的西里古里走廊(Siliguri Corridor)一直是印度主体与东北各邦之间货物、能源和人员流动的唯一通道，最窄处仅为21 公里宽，战略地位非常重要，有“鸡脖子”或“七寸”之称。西里古里走廊沿途也是印度反叛分子和激进势力活跃地区。;(2)大大缩短了印度东北各邦(米佐拉姆邦、特里普拉邦、曼尼普尔邦等)与印度其他部分的联系; (3)在印度东部港口和缅甸实兑港之间建立最近的海上直航贸易通道; (4)通过公路、铁路、内河及海上航线实现水陆联运和无缝对接，有利于印孟缅区域经济整合和印缅泰经济走廊的形成。

4.印缅边境地区的公路交通网络

为提高两国边境贸易水平，增加旅游、文化和人员交流往来，印度积极推动印缅边境地区交通体系的构建，主要包含3 条公路的建设:(1)“TKK公路”。印度耗资12 亿卢比升级改造缅甸边境地区“德穆 (Tamu)—葛礼瓦 (Kalewa)—吉灵庙(Kalemyo)公路” (又称“TKK 公路”)。(2)“TRF 公路”，是指始于缅甸钦邦的迪登 (Tiddim)，经过伊(Rhi)至法兰 (Falam)的公路。通过“TRF 公路”，既能与米佐拉姆邦的边境口岸佐科达相连，又能通过法兰延伸至吉灵庙与“TKK”公路对接。(3)“印缅公路”，是指从阿萨姆邦的苏塔坎迪(Sutarkandi)至因帕尔再到缅甸穆尔(Moore)的一段跨边境公路。通过以上三条沿边境或跨边境公路，可以在印度东北各邦与缅甸西北地区形成相互连接的交通运输网络。

5.港口建设和海上直航运输通道

尽管印缅在孟加拉湾共有海上边界，但两国之间长期以来没有直航运输通道，往来货物需经过新加坡或马来西亚转运。直到最近，两国才建立了金奈与仰光间的定期直航货运服务。为了加快海上互联互通建设，印缅领导人决定成立“联合工作组”，对建立海上直航运输通道的商业可行性进行评估;两国还定期召开港口管理部门和船运公司参加的联席会议，根据具体的商业需求确定直航运输服务的线路和规模。目前，印度重点参与缅甸实兑和土瓦深水港的建设，并投资打造土瓦经济特区，使这两大港口成为“湄公河—印度经济走廊”的重要经济中心和交通枢纽。

6.印缅直飞航线运输通道

根据2012年印度总理访问缅甸签署的新航空协议，两国决定加强直飞航线联系。印度航空公司和缅甸国际航空公司增加或开通了加尔各答至仰光、仰光和曼德勒至格雅之间的定期航班。印度还计划开通德里、孟买、金奈和古瓦哈蒂与仰光、曼德勒等缅甸主要城市间的直飞航线运输通道，特别是印度东北部与缅甸中部曼德勒的定期航班。

印缅之间的互联互通基础设施规划和建设为“湄公河—印度经济走廊”(MIEC)和“印缅老越经济走廊” (IMLVEC)的形成创造了条件。这些经济走廊无论走向如何，缅甸都是最重要的过境运输通道，是印度与东盟间必不可少的陆上桥梁。这些经济走廊形成后，将会大大缩短印度与东南亚之间的旅行距离，增加印度与走廊沿线国家之间的贸易和经济联系，提高印度与东盟间的经济整合程度。

(二)制度上的互联互通。

除了构建互联互通的物质基础设施外，印缅还通过一系列双边或多边国际机制，加强两国在政治、经济、安全领域的合作协调，实现制度上的互联互通。印缅两国原本就共存于多个区域合作机制中，但过去两国很少将这些机制作为双边合作交流的平台。近一年来，印缅明显加强了在这些合作机制中的观念沟通和政策协调。

为提高经济合作水平，印缅两国成立了边境贸易委员会，在边境贸易点定期举行两国官员和商人联席会议;建立了由双方官商人员组成的“联合贸易和投资论坛”，定期审查贸易和投资情况;签署了“双边投资促进和保护协议”(BIPA)和“避免双重征税协议” (DATT)，以促进双边边境贸易的顺利开展［17］。

与此同时，印缅安全合作水平也快速提升。为改善两国边境地区的安全环境，更好地打击反印度政府叛乱和跨国犯罪活动，两国建立了边境安全信息共享、联合巡逻和合作管理机制。2012年以来，两国边境地区运行的安全合作机制包括:印缅指挥官实时情报共享和交流磋商机制、“边境地区委员会”、印缅内政部长及军方高层之间的定期会晤机制、 “边境联络办公室”、 “边界军官联络会议”(BLOs)以及“边境联络办公室”等。覆盖印缅边境地区的安全合作机制使印度境内的反政府暴力活动明显减少［18］。

(三)人员交流的互联互通

印度利用与缅甸特有的历史、宗教和文化纽带，大力推动两国人员往来和文化交流。两国制定了2012—2015年期间的“文化交流计划”，开通了因帕尔至曼德勒的跨国公路客运服务。2012年12月，两国政府在仰光联合举办了“佛教文化遗产”国际研讨会，印度总理不仅出席了开幕式，还向仰光大金塔赠送了释迦牟尼雕像。

根据印缅两国首脑达成的共识，“印度世界事务理事会” (ICWA)和“印度防务分析研究所”(IDSA)两大智库与“缅甸战略与国际事务研究所” (MISIS)签署了合作备忘录。为履行两国达成的智库交流协议，2013年3月，“印度世界事务理事会”与“缅甸战略与国际事务研究所”在仰光举行了首次研讨会，双方外交界的高级官员、多家研究机构和大学的专家学者参加了会议。印度借助缅甸智库与东盟智库网络建立联系，实现与东盟在战略观念上的互联互通。印度还通过教育和科学技术合作增加两国人员交流，两国已经签署农业、生物和信息通讯技术领域的交流合作备忘录以及加尔各答大学与仰光大学的合作谅解备忘录。在印度政府资助下，“印缅工业培训中心”、“缅印英语语言中心”、“缅印创业成长中心”和“印缅提高IT技能中心”等都已投入运营。

通过上述多层面人员往来形成的交流网络，印度将会潜移默化地影响缅甸的社会转型进程，从战略高度塑造有利于印度地缘政治经济利益实现的思想观念和制度环境。

四 “互联互通”外交的动因和前景分析

印度重视对缅甸的“互联互通”外交是因为良好的互联互通具有推动经济增长、降低交易成本、促进国际贸易发展、便利人员交流、增加国家之间的信赖以及实现经济一体化等基本功能［19］。从印度视角看，“互联互通”外交能够帮助印度实现多重战略目标。

第一，通过构建印缅互联互通网络，带动印度东北各邦的经济发展，实现社会稳定。印度东北5个邦地处南亚和东南亚交界的内陆地区，与印度主体部分仅有狭窄的西里古里走廊相连，但与缅甸共有1640 公里的陆地边界。因此，缅甸对于印度东北部的发展和稳定具有特殊的地缘经济意义。但印缅边境地区长期是反印度政府叛乱、恐怖主义、毒品交易、武器走私和非法移民等非传统安全问题活跃地区，缺乏必要的基础设施和安全条件推动当地社会经济发展，而印度长期的军事高压政策只能导致事与愿违的结果。印度政府认识到，只能通过经济发展来消解非传统安全问题。对于封闭的印度东北内陆来说，发展经济的关键是加强与缅甸的经济联系，而这只有通过构建跨国互联互通网络才有可能实现。

第二，以缅甸为陆桥，构建跨南亚和东南亚的新经济区。近年来，印度加大了面向东南亚的经济外交，制定了明确的战略目标。印度计划通过互联互通措施，构建拥有18 亿人口和3.8 万亿美元GDP 的“印度—东盟共同体”［20］。缅甸是连接印度和东南亚一系列互联互通计划的重心和枢纽，是印度与东南亚提高贸易水平的陆路通道。因此，印度已将跨国互联互通网络建设看作是加强与东盟经济一体化的重要战略步骤，可以使印度东北部成为南亚新的商业中心，并通过缅甸的枢纽和过境通道地位，辐射到东南亚其他地区，形成印度东北—东南亚新经济区。

第三，构建印缅互联互通网络成为“东向外交”的新动力。对比中国或日本与东盟之间的合作水平，印度的“东向外交”在过去20年只取得了有限成功，印缅双方巨大的合作潜力还未发掘出来。造成这种状况的主要原因在于印度与缅甸之间的联系途径有限，长期未能发展深层次的政治经济关系［21］。作为唯一与印度拥有共同陆地边界的东南亚国家，缅甸是印度面向整个东盟的桥梁和门户，是“东向外交”的跳板，与缅甸发展深层次的合作关系将会使“东向外交”获得新的动力。

第四，印度的互联互通外交战略可以实现大国地缘政治目标。缅甸位于南亚、东南亚和东亚三大地缘板块的结合处，控制着孟加拉湾东岸地区，南部邻近马六甲海峡的西北出入口，同时也是中印内陆地区进出印度洋的战略通道和印度东北各邦与中国西南省份的战略缓冲。因此，在印度的战略考量中，缅甸对于封堵中国从西南陆路进出孟加拉湾非常重要。如果说在“建设性接触”背景下印缅交往有平衡中国影响力的因素的话，那么在“互联互通”语境下印度意图在缅甸和孟加拉湾谋取优势地位。此外，印度还可借助缅甸的陆桥地位，顺着多层次的跨国互联互通网络，将本国的地缘政治影响力从孟加拉湾延伸到南中国海，从而获得亚太大国身份。

客观上讲，美国实施以中国为目标的“再平衡战略”和缅甸的民主转型趋势为印度实施互联互通外交创造了有利时机，但印度面临的制约因素也很明显:(1)近年来缅甸在改善物质基础设施方面取得一些进展，但即使与运输交通、信息通讯等物质基础设施条件比较落后的印度相比，缅甸的各项指标差距都十分明显。根据联合国亚太经济及社会理事会的统计，2010年印度的公路密度(每千平方公里陆地的公路长度)为1382 公里，而缅甸仅为41 公里;铁路密度印度为22 公里，缅甸为5 公里;印度的航空货运为17 亿吨公里，缅甸只有区区0.002 亿吨公里等［22］。这些明显差距使得印度实施互联互通外交的挑战非常巨大，在印缅目前的经济条件下，是否能为庞大的规划项目筹集充足的资金仍然是未知数。 (2)除了有形的物质基础设施差距外，要消除长期积淀的制度鸿沟则更为艰难。半个世纪的军人独裁统治使缅甸缺少基于多元社会和市场经济逻辑的制度文化，缅甸在法律、规章制度、管理体制和执行标准上与印度存在很大差异，无法适应国际贸易的需要。缅甸货币汇率也不稳定，外来投资政策仍然不透明，金融机构缺少参与国际贸易的实践经验。 (3)印度东北地区民众对跨国互联互通心存担忧。随着跨国交通基础设施的建成和开放使用，进入印度东北地区的非法移民将会大量增加。这不但不能解决经济发展和社会稳定问题，而且有可能使局面更加复杂化，业已存在的分离主义、极端主义和恐怖主义活动将会加剧，使印度陷入两难困境。例如，2012年12月，曼尼普尔邦的“库基邦委员会” (KSDC)就在莫雷边境口岸阻挡“东盟—印度汽车拉力赛”选手进入印度，借此向政府施压，以获准建立单独的库基邦。(4)印度和缅甸在打击跨边界的反印度政府叛乱问题上存在分歧。缅甸政府与“那加民族社会主义委员会(卡普兰派)” (NSCN -K)签署了在实皆省的三个行政区实行自治的协议，引起印度政府的强烈不满。虽然缅甸多次承诺打击境内的反印好战分子，但并未采取有效行动驱逐反印叛乱势力①缅甸军方曾下令扎营于境内的反印叛乱集团必须在2012年6月10日前撤回印度，但最后期限过后，军方并未采取驱逐行动，参见C.S.Kuppuswamy，“India-Myanmar Relations:An Update”，Paper No.5334，Dec.2012，http://www.southasiaanalysis.org/node/1099，2013 -05-27.。

上述制约因素将会在一定程度上阻碍印度对缅甸的互联互通建设进程，影响预期目标的实现，政策的可持续性和实施前景存在较大的不确定性。但由于对缅甸的互联互通外交可以实现多重地缘经济和政治目标，既反映了印度战略文化中“根深蒂固”的大国愿景［23］，又具备实施该项政策的有利时机，印度今后会不遗余力地积极推行互联互通新战略。

结 语

通过对1988年以来印度对缅甸外交演变历程和动因的分析研究，可以得出如下结论:第一，25年来印度对缅甸外交政策调整的根本动力是地缘政治环境变化引起印度国家利益和战略观念变化。第二，总的演变趋势是从“被动反应”到更加“积极主动”，基本摆脱了前两个阶段在发展与缅甸外交关系上的矛盾心态，“互联互通”的政策愿景逐步清晰起来。第三，政策调整的中国因素考量非常明显，即通过对缅甸外交政策调整平衡中国的影响力或者谋取战略优势地位。就目前而言，由于中国也正在构建跨越缅甸的互联互通网络，包括能源运输通道、公路、铁路和港口设施等，中印经过缅甸的互联互通网络必定交汇。如果中印形成良性竞争的“双赢模式”，那么这种交汇将会产生互惠互利的战略后果;如果陷入“零和竞争模式”，就有可能导致激烈的利益碰撞或竞争。因此，应积极评估印度的缅甸外交新变化对中国利益的影响。

【注 释】

［1］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，p.93，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，21 Aug.2013.

［2］Chris Ogden，“International‘Aspirations' of a Rising Power”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.5.

［3］Gurmeet Kanwal，“A Strategic Perspective on India-Myanmar Relations”，in Lex Rieffel ed.，Myanmar/Burma:Inside Challenges Outside Interests，Washington D.C.:The Brookings Insitution Konrad Adenauer Foundation，2010，p.134.

［4］Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 January 2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy - Lall - red.pdf，30 July 2012.

［5］Bibhu Prasad Routray，“India's Myanmar Policy:Rational Change”，in V.R.Raghavan，ed.，Internal Conflicts in Myanmar:Transnational Consequences，New Delhi:Vij Books India Pvt Ltd.，2011，pp.127 - 151;Gurmeet Kanwal，op.cit.，pp.134 -149.

［6］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，op.cit.，p.94.

［7］Bibhu Prasad Routray，op.cit.，p.146.

［8］Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration Than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，p.948.

［9］《缅甸与印度贸易额增长26%》，中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201008/20100807075606.html，2013 -07 -05。

［10］ The Shwe Gas Movement (SGM)，“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines”，Sept.2009. http://www.narinjara.com/PDF/CorridorofPower.pdf，15 Feb.2012.

［11］ASPEN Institute India，“Changing Priorities:New Dimensions of India's Foreign Policy ＆ National Security”，An Executive Summary，26 Feb.2012，http://www.aspenindia.org/pdf/changing_ priorities.pdf，4 Dec.2012.

［12］Udai Bhanu Singh，“An Assessment of Manmohan Singh's Visit to Myanmar”，Institute for Defence Studies ＆ Analyses Issue Brief，June 1，2012，http://www.idsa.in/system/files/IB ManmohanVisitMyanmar.pdf，23 Mar.2013.

［13］Arvind Gupta，“Myanmar's Critical Role in Bolstering India's Look East Policy”，2 Feb.2012，http://www.idsa.in/idsacomments/MyanmarsCriticalRoleinBolsteringIndiasLook EastPolicy agupta 020212，2 Apr.2013.

［14］The ASEAN Secretariat，“Master Plan on ASEAN Connectivity”，Jan.2011，http://www.aseansec.org/wp -content/uploads/2013/06/MPAC.pdf，16 July 2013.

［15］“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，28 May 2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，19 May 2013.

［16］Ibid..

［17］“Anand Sharam sets the Target of Doubling trade with Myanmar by 2015”，Ministry of Commerce ＆ Industry，Sept.2011，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=7625 4，19 May 2013.

［18］Bibhu Prasad Routray，“Myanmar and India's Northeast:Border Cooperation，Better Connectivity and Economic Integration”，Institute of Peace and Conflict Studies (IPCS)，Jan.2013，http://www.ipcs.org/article/india/myanmar-and-indias -northeast -border -cooperation -better -connectivity -and-economic-3788.html，27 May 2012.

［19］Jayanta Kumar Ray，“India-Myanmar Connectivity:Current Status and Future Prospects”，Institute of Foreign Policy Studies of Calcutta University，4 May 2013，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id = 2260693＆download=yes，31 May 2013.

［20］ Press Release on Delhi Dialogue V，“Indian-ASEAN:Vision for Partnership and Prosperity”，Indian Council of World Affairs，21 Feb.2013.http://www.icwa.in/pdfs/Pressrelease21022013.pdf，27 May 2013.

［21］Arvind Gupta，op.cit..

［22］“Statistical Yearbook for Asia and the Pacific 2012:Country Profiles”，United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，6 Nov.2012，http://www.unescap.org/stat/data/syb2012/country - profiles/SYB2012 -Countryprofiles.pdf，26 July 2013.

［23］Rodney W.Jones，“India's Strategic Culture”，Defense Threat Reduction Agency，USA，31 Oct.2006，p.5，https://fas.org/irp/agency/dod/dtra/india.pdf，21 Aug.2013.