绩效评价与财政监督的职能融合与实践——以教育专项补助项目为例

●杨 颖 董登攀

绩效评价，是新一轮财税体制改革方案和新《预算法》强调的重要内容；财政监督，是财政的四大职能之一，是财政资金的安全阀和防护网。两项职能都是财政管理的重要手段，既有不同点又有相通处。在实践中，将绩效评价寓于财政监督中，使这一新一旧两项职能有机结合、相互促进、合力提效，既是落实新《预算法》的客观要求，也是财政改革的必然方向，具有很强的现实意义。

一、绩效评价与财政监督职能的比较分析

绩效评价和财政监督在职能上具有共同点，两者都是维护财政运行的重要环节，都是加强财政支出管理的重要手段，都是以财政资金为主要对象，以资金财务状况为核查主体，以服务财政管理为工作目标。但是两者又有区别，财政监督侧重于财政资金使用的真实性、规范性、合法性，而绩效评价则是侧重于财政资金使用的经济性、效率性、效益性，两者可以相辅相成、相互补充，从而达到节约行政成本、提高工作效率、更好发挥职能的作用。开展绩效评价时，在内容上，重点查看资金拨付是否及时、是否在既定领域发挥应有效益，绩效指标是否达到等；在方式上，绩效评价可以采用财政监督检查和取证方法，寓监督于评价之中。开展财政监督时，可以将绩效目标作为方向之一，将绩效评价关注的内容与财政监督内容相结合，通过检查财政资金管理是否合规、资金使用是否安全、单位财务核算是否规范等内容，力促部门、单位在改善财政资金管理的同时，提高财政资金管理水平。

二、构建绩效评价与财政监督融合体系的基本思路

按照“机构衔接、职能整合、统一组织、成果共享”的工作思路，逐步建立以绩效指标为导向，以绩效评价为手段，以财政监督为支撑，以优化财政管理为目标的预算绩效评价与财政监督融合体系。

（一）以加强财政支出管理为目标，将两项工作协同推进

绩效评价可以为预算管理提供决策依据，财政监督能够为财政安全保驾护航，两者如同鸟的双翼，只有相互协调才能推动改革顺利前行。两项职能的整合机制在规划过程中，一是在机构职能设置上要密切衔接，明确绩效管理部门与财政监督部门各自的职能分工和检查评价结果共享程序，有的地方也可以探讨两个机构合署办公，增强工作协同性。二是注意将两项工作与其他财政改革相配合，以部门预算改革为核心，围绕预算编制执行，并与国库集中支付、政府采购等财政改革协调起来，增强工作联动性。三是建立完善的配套制度，包括绩效评价的组织、实施办法，财政监督的日常监督、专项监督办法，以及两项工作结果共享、移交处理办法，将两项工作纳入财政改革的总框架。

（二）建立绩效评价指标体系，明确绩效监督目标

预算绩效管理的核心内容之一是绩效目标的设计，绩效目标的细化、量化、表格化即是评价指标体系。建立指标体系既有利于评价的实施，又利于财政的事后监督。评价指标设计必须遵循科学性、规范性、系统性、实用性的原则，做到理论上有科学根据，实践上切实可行，使评价指标能够准确地反映项目或单位的绩效目标。同时，由于每个财政项目的特点不同，加上项目指标的个体差异性，必须建立有针对性的指标体系才能使绩效目标更加准确、绩效监督效果更加明显。

（三）强化预算绩效评价和财政监督的工作支撑

一是广泛动员，形成合力。加强和人大、审计、纪检、监察等部门的沟通，从政府层面推进绩效评价和财政监督工作开展；加大绩效评价和财政监督宣传力度，评价监督结果适当公开，在取得社会公众广泛参与和支持的同时，进一步增强各部门、各单位的大局意识、责任意识和主动意识；加强预算绩效评价和财政监督的专业知识培训，增强工作人员的业务素质，提高预算绩效评价的工作水平。二是建立考核机制。加强绩效评价和财政监督推进工作的督促检查，发现问题及时解决，并建立相应的考核制度。三是借助第三方力量。引导中介机构参与绩效评价和财政监督工作，提高工作的专业性和公正性。

三、以教育补助项目为例组织和融合绩效评价与财政监督工作

（一）制定绩效评价和财政监督同步开展的工作程序

针对一项资金，可以一起下发通知，同部署、同组织，同步开展绩效评价和财政监督。以教育补助项目为例，可分为八步：一是向教育部门下发绩效评价和财政监督通知，要求单位上报绩效自评报告，账务报表，管理办法等评价监督资料；二是听取教育业务单位情况介绍；三是检查教育部门单位财务状况，整理发现的问题，分析资金使用情况；四是通过专家评审、访谈、问卷调查等方式，分析资金效益；五是单位确认检查底稿；六是确定绩效评价报告和监督检查报告框架，充实报告内容，形成报告草稿；七是征求单位对绩效评价报告和财政监督处理报告意见，根据单位合理意见修改后形成绩效报告初稿和财政监督检查处理处罚决定，报领导研究。八是正式下发绩效评价报告和财政监督检查处理处罚决定书。

（二）确定绩效评价指标体系

针对不同的项目设计不同的评价指标，使绩效评价更加科学合理。在绩效评价内容上，把投入产出情况、会计核算情况、支出效益情况、社会满意度情况等纳入评价主要内容。按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285 号）确定的指标框架和单位随部门预算上报的绩效目标，制定详细的评价指标体系。以教育部门为例，其财政补助专项主要包括图书购置补助、教学设备购置补助、办学专项经费、学生奖学助学补助、义务教育经费保障等内容，其指标应按照资金内容进行设置，主要包括：项目立项申报、资金到位率、业务管理情况、资金合规性、项目完成率、成本节约率、项目效率等。

（三）确定考核量化指标

按照绩效评价指标体系，应明确考核指标，既利于绩效评价又便于监督核实。这部分的工作是最具专业性的内容。比如考核高职院校图书馆方面的财政投入效益，可以设置如下考核指标：“藏书利用率”（一定时期内全部书刊资料被读者利用的数量占全部馆藏的百分比）；“读者借阅率”（一定时期平均每个读者所借的书刊资料数量，即借阅总册数/借阅总人数）；“图书流通率”（一定时期公开的借阅量与被读者借阅的数量之比，即读者借阅总册数/馆藏书总册数）;读者到馆率(一定时间到馆借阅读者人数与本馆拥有读者总人数之比)。另外，与教育其他专项有关的指标如：“入学率”（在校生数与适龄人口数的比重）；“升学率”（升学人数与毕业人数之比）；“义务教育完成率”（初等教育完成率）；“教师满意率”（通过调查问卷了解教师对某专项实施状况的满意程度）等。同时，指标体系设置还应明确“指标值”的考核渠道，保证“指标值”可追溯、可验证。如：“指标内容”和“指标值”如果是教师发表科研成果论文30篇，“考核途径”可以是公开出版发行物。又如：“指标内容”和“指标值”如果是入学率保证98%以上，“考核途径”可以是单位报表及统计部门、公安部门相关数据。

（四）优化绩效评价和财政监督形式

一是优化组合，成立由财政内部预算管理、绩效评价、财政监督机构以及社会中介机构组成的评价小组，明确分工、细化责任。通过第三方的参与达到监督评价专业性、公正性的目的。在选择中介机构时，对拥有中、高级专业技术职称或相关职业资格的人数、设立时间以及近几年的业绩和信誉都要进行严格要求，可以通过政府购买公共服务的方式选择机构。二是优化方式。绩效评价在查阅账务的基础上，要采取实地访谈、社会调查、地区数据对比、组织专家测评等方式提高评价的水平。尤其要注重问卷调查环节，比如：可以选择几所学校，随机抽取一定比例师生，进行调查统计，整理出资金投入后的社会满意度情况。财政监督工作要以绩效评价指标为方向，增强监督检查的针对性，发现资金使用中存在的问题，使评价的法理依据更充分、更具有说服力。

（五）注重结果的应用

在编制年度部门预算中，要充分利用绩效评价和财政监督结果。结果分为优秀、良好、一般和较差四个等次，对优秀项目，下年度适当加大扶持力度；对良好项目，下年度按项目开展情况继续给予资金支持；对一般项目，下年度酌情减少资金支持或进行整合；对评价较差项目，下年度不予安排资金，真正发挥绩效评价与财政监督融合机制的合力作用。■