构建以人大为核心的立法监督和以财政为核心的行政监督体系

●肖 鹏/中央财经大学财政学院院长助理、教授

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了法治在国家治理体系中的地位，强调以法律、制度来制约和监督政府施政，走出人治。可以预计，四中全会后的反腐工作将更强调按法律来惩治腐败，唯有如此，才能彻底终结腐败。众所周知，中国式传统反腐的痛点和难点在于“中央监督太远，同级监督太软，中纪委监督太晚，群众监督太难”。因此，加强对政府行政权力和施政行为的监督与制约，以预算监督为载体，构建以人大为核心的立法监督体系和以财政部门为核心的行政监督体系具有十分重要的意义。

一、构建以人大为核心的立法监督体系

现代财政活动是在既定的民主政治制度和政治程序安排约束下进行的，即财政活动必须按预算程序依法进行，预算编制、执行、调整、决算以及审计等涉及预算的各个阶段都必须全口径、全过程地接受权力机关监督，并向社会公开，接受公众及舆论监督。从西方发达国家治理的变迁史和预算发展史可以看出，法治化是现代预算制度建设的必然要求和基本趋势，预算监督权的行使建立在法制健全的基础之上。

追溯现代预算制度的产生发展过程发现，现代预算制度的产生源于监督，而监督与立法又是现代预算制度不可或缺的重要组成部分。预算是为满足公众的监督需要而产生的，反过来，预算监督与立法又可以促进预算制度的创新和预算管理水平的提高。从现代预算制度发育较成熟的英国、美国以及转型国家俄罗斯来看，其产生过程均与公众监督政府、立法控制预算紧密相关，有的是由于战争产生大量的花费，有的是由于统治者的肆意挥霍，有的是由于经济疲软带来的收支不均衡等等，总之均是在特定的历史背景下，作为初始委托方的公众需要加强对预算的监督，经过一段时间的博弈后，基于监督与控制的现代预算制度应运而生。因此，监督与立法是现代预算制度的重要组成部分。

监督和立法能够约束政府行政行为及其权力的行使，这符合现代预算制度的内在要求，预算监督机制是制约和约束政府权力的重要保障。因为在“政府预算已经成为政府运转生命线的当今时代”，“钱袋子权是纠正任何不公、控制政府权力最为有力的武器”。而美国“进步时代”也表明，治理腐败和发展社会应以预算监督为突破口。从现代预算所具有的预算全面完整和监督立法保障的典型特征来说，各国在转型发展过程中所经历的路径不同：英国是全面统一与监督立法交替进行，经历了200年；法国是先实现预算全面统一后实现监督立法，经历了50年；美国是先从地方开始进而向联邦推进，先实现监督立法后实现预算统一。就中国来说，预算的全面完整统一与预算监督立法对现代预算制度的建立同样重要，由于现代预算制度的建设涉及方方面面的利益，因而其建设过程也是利益调节的过程。

就我国来说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大监督享有至高的地位，预算监督是人大的重要职能之一，国际上，加强立法机关的预算监督与立法职能已经成为趋势和潮流。当前，我国应建立以人大监督为主，财政、审计等监督为辅的监督模式，强化各级人大对本级政府施政行为的监督。党委和政府应当积极配合，发挥其协调、监督、引导等宏观职能，带头维护宪法和法律的权威，为多元监督治理主体的发展营造良好的法律、政策、制度环境，在制度和法律的约束下，以身作则，并培育各监督治理主体按制度办事、依法办事的意识与能力，实现政府与其他社会监督治理主体的有序互动。此外，在引入参与式预算监督时，政府应将必要的政策制定以及执行过程向民众开放，一方面使民众监督党和政府是否有违法和违规的行为，另一方面培养民众的理性参与、有序参与、依法参与的意识与能力。

二、构建以财政为核心的行政监督体系

财政监督作为财政管理的有机组成部分，是确保财政政策目标实现的重要保障。2000年，我国各级财政部门积极转变监督观念，紧紧围绕经济运行和预算执行中的重大问题开展财政监督检查，逐步建立起以完成预算任务为中心，以促进财政管理为重点，监督检查与规范财政管理相结合的财政监督机制，基本形成了日常性检查、专项检查及个案调查相结合的财政监督工作模式。2010年，为充分发挥财政监督在推进财政科学化、精细化管理中的重要作用，财政部发布了《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》。此外，为强化对预算执行过程的监督与控制，2014年，财政部提出逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制，将监督重点向支出预算和政策拓展等方面转移。经过近30年的发展，我国财政监督已经取得了长足进步，形成了较为完善健全的监督体系。然而，由于我国现在还处于转轨时期，行为规范、运行有序的市场经济机制还没有真正建立起来，深受外部经济和执法环境影响的财政监督也难免有某些局限性，其权威性、及时性、有效性难以得到充分发挥。因此，在未来一段时期，我国的财政监督还有待进一步的改革与完善。

当前，我国财政监督立法明显不足，尤其缺乏有关财政监督的程序性法律。为此，要想增强财政监督的实效，必须制定财政监督法，明确规定财政监督在财政活动中的法律地位、职能、内容和手段，科学界定财政监督、审计监督和社会监督之间的分工协作关系，以及财政监督的职能和权限，使财政监督的各个环节有法可依。另外，我国还应当构建以结果为导向的全过程绩效财政监督体系，有序引导公民参与到财政监督中来。■