民国时期安徽水利建设概述

袁梦茹

（安徽大学 历史系，安徽 合肥 230031）

民国时期安徽水利建设概述

袁梦茹

（安徽大学 历史系，安徽 合肥 230031）

安徽境内有长江、淮河两大径流，民国时期安徽江淮流域自然灾害众多，灾害发生的高频率和地域性特征使安徽不得不重视水利建设.民国时期安徽水利建设取得了一定成绩，水利行政得到统一，水利事业管理日臻完善，救灾主体呈现出多元化的特征.这一时期以“治水救灾”为主的水利建设对缓解安徽罹灾甚重的状况起到了积极作用.但安徽水利建设的过程中也存在诸多不足，如水利建设严重滞后，政府对水利事并非真正重视，水利建设有计划无事功等.探索研究民国安徽水利建设事业对我们今天水利事业建设将大有裨益.

民国；安徽；水利建设

民国时期，安徽省灾害呈现两个主要特点：一是水旱灾害发生频率高，波及范围广；二是地域性明显，“水灾以沿江沿淮地区为主，皖南、皖西山区丘陵地带因暴雨而引发山洪，山间盆谷导致洪灾；旱灾以江淮之间最多，淮河以北次之，皖江以南最少”.[1]频繁的水旱使安徽境农业生产遭到严重破坏，人民的生存环境日益恶化，引发了一系列民生问题，如大量土地抛荒和人口逃亡.土地抛荒的直接后果是引发新一轮的土地兼并.而人口逃亡，或沿路乞讨，流亡至大城市，寻求新的出路；或落草为寇，沦为土匪；或投军从戎.为数众多的人口从灾区流失导致灾区的恢复重建力量减弱.此外，政府又因种种原因不治江河，殆修水利，抵御灾害的能力丧失殆尽，受灾地区灾情更加雪上加霜，陷入恶性循环.因此，水利事业的建设对于发展安徽生产力、稳定民生显得尤为重要.

1 民国时期安徽水利建设主要呈现出以下几个特征

1.1 水利行政逐步统一

这一时期安徽的水利机构沿革及水利行政统一紧随中央政府步伐.民国初年，北洋政府中央的水利主管机构主要为内务部（隶土木司）和农商部（隶农林司）；后又成立了全国水利局，水利事业由这三个机构协商处理.国民政府初期，水利行政亦分属不一，其中，水灾防御由内政部分管，水利建设由建设委员会统辖，农田水利归实业部负责，河道疏浚则隶属交通部.水利行政的人为分割及各部门之间的相互独立、互不统属导致水利行政效率低下，难以形成有效合力.于是，1934年，国民政府以水利行政职权不专，系统紊乱为由，颁布《统一水利行政及事业办法纲要》和《统一水利行政事业进行办法》，成立了全国水利总机关——全国经济委员会，“各部会有关水利事项之职掌统归全国经济委员会办理”.[2]是年11月1日，经济委员会接办全国水利行政，水利行政正式宣告统一.

1.2 水利建设成效显著

安徽省的水利事业建设以1938年为分界点，1938年以前，江淮并治；1938年以后，以淮域为主.民国前期安徽对江域的整治主要体现在江堤维缮和干堤联结，以形成有效的御洪体系.淮域方面，“民国十六年1927以前，导淮运动发自士绅；民国十六年国民政府成立后导淮运动发自政府.”[3]1939年8月，安徽成立了安徽省淮域工赈委员会，以工代赈，修复淮域堤防.抗战胜利后，导淮委员会迁回南京，于1946年4月在蚌埠成立淮河流域复堤工程局（后易名淮河中上游工程处），承接淮河干支流复堤、涵洞修复和安徽省黄泛区内的河道整理等工程.

1.3 救灾主体多元化

民国时期安徽罹灾甚重，救灾形势紧迫，救灾主体也呈现出多元化的特点.这一时期救灾的主体主要包括政府、民间救灾组织等.北洋政府时期，中央以民政司职掌赈灾救济事业，地方各省则交由各民政厅负责相关事宜.南京国民政府成立初期，没有常设的赈济机关，仍沿袭北洋旧制由民政司掌管赈灾救贫和其他慈善事业，直到1929年3月才成立了隶属于行政院的专门管理灾罹赈济的机构赈灾委员会.与此同时，安徽也对应中央的这一行为相应设立了赈务会.1933年皖省又成立了安徽省水灾救济总会负责赈济事宜.这些政府常设机构成为赈济工作的主要统筹者，同时民间也自发组织了一些义赈团体，如皖北各县旱灾救济会、安徽华洋义赈会、广济圩水灾临时救济委员会、皖北二十一县水灾善后委员会、泗县水灾筹赈会、芜湖、宜城、南陵、繁昌四县义赈会、旅沪安徽水灾赈济会等.这些团体和组织或向社会募集资金，周济灾民；或协助地方政府的救济工作，如核实灾情，放赈放款等.

2 民国时期安徽水利建设的经验教训

纵观整个民国时期尤其是国民政府时期，安徽的水利建设成效显著.水政的统一，机构设置的日趋完善为水利建设提供了政治保障；水利工程计划的制定为水利事业有计划、分步骤进行提供可靠理论依据；对长江和淮河的实地测量以及总结出的治江治淮理论为今天科学治水提供宝贵经验.水利事业的发展对社会经济的复苏以及稳定人民的生产生活起到了一定的积极作用.然而在总结经验的同时，我们也应当认识到在当时的历史条件下，水利事业建设成效因各种原因大打折扣，并未充分发挥其应有的功效，存在着严重的缺陷和不足.对于其中的漏缺，我们要引以为戒.

2.1 水利建设严重滞后

民国时期的水利建设呈现严重的滞后性特点，突出表现在大小灾害之后的急赈，如赈粮、赈银等.急赈措施的短时效益在一定程度上可以解决受灾地区的燃眉之急，但治标不治本.较大的受灾群体基数及有限的赈济资源之间的矛盾在这个短期效益之后很快便凸显出来.面对这种亟待解决的矛盾，国民政府又采取了工赈和农赈的救济方式.工赈虽然可以解决受灾地区灾民基本生活问题，但这种方式受益面狭小，其雇工主要是灾民中的青壮年，老弱妇孺均不在此受益范围之内；并且这种赈济方式随着堤坝、河道等工程的竣工而自行结束，不能形成长效机制.与工赈相对应的还有农赈，灾荒使农村的农业生产能力遭到较大程度的摧毁，农民没有迅速恢复生产的能力.这时候政府就会提供一定的农业贷款帮助农民尽快恢复生产.以上所述急赈、工赈和农赈措施在一定程度上可以达到增加就业、缓解灾情的效果，但从长远来看均是消极救灾措施，在现实条件下往往收效甚微.因此，政府在水利建设方面尤其是救灾防灾方面的有效作为应当是采取积极的救灾和防灾措施.这就要求当局要正视灾害严重的破坏性和威胁性，在灾害发生前，建立积极的灾害预防体系，对病险堤工和河道及时加固和疏通，防患于未然；灾害来临时制定详实的应急预案，做好群众人身和财产转移工作，最大限度减小灾害损失；灾后做好安置工作，及时恢复灾区生产能力.

2.2 政府对水利建设不是真正重视

北洋政府时期政局动荡，军阀之间为抢夺地盘而相互争斗，个别军阀热心水利建设也只是觊觎其中巨大的工程款项，如军阀齐燮元.而国民党政府代表的是大地主、大资产阶级的利益，不可能考虑到人民的利益，从根本上重视关乎国计民生的水利兴废.当时的国民政府，将工作重点放在了消除异己的内战中而非经济建设.巨额的军费开支给国民经济带来沉重负担，因此，压缩水利经费，势所必然.水利工程款没有着落，水利建设只能边筹款边施工，工程进度极受限制.

2.3 水利事业往往只有规划而没有多少实际行动

民国时期水利建设雷声大，雨点小.以淮河为例，北洋时期成立了全国性的导淮机构，但“导淮”仅仅确立了“江海分疏”的原则，没有形成实际的统一规划，且这一时期全国水利行政没有统一，水利机关冗多，互不统属，权责划分不明确，因此，“几无事功”.国民政府建立后成立了导淮委员会，虽编制出较为科学的《导淮工程计划》，但蒋介石政府并未将该计划真正落到实处，只是在灾荒过后以工赈、农赈、急赈等方式作为补救性措施，其“赈灾意义大于导淮意义”[4].安徽省的“导淮”工作也未能例外，水利事业建设并没有按照预期计划执行，导致防御灾害能力不足，小灾可抵，大灾难御，其灾后的救济和恢复建设也因各种现实原因而心有余却力不足.到抗战胜利后，在面对淮河水利工程亟待修复的情况下，导淮委员会只是利用联合国救济总署的救灾款，修复了部分淮、运堤防，流域内大量的工程因经费无着、材料奇缺等困难不能按计划实施.

2.4 经费不足

北洋政府时期及南京国民政府成立之初，因水利机关林立，“水利经费多糜于机关开支”，[5]因此，运用到水利建设事业上的经费极其有限.到国民政府时期，水利经费十分微薄，成为限制水利事业发展的最主要因素之一.蒋介石政府成立以后，其财政支出主要用于军费开支和偿还外债.据统计，1927-1936年军费开支年均占45.8%，最高年份达88%；[6]1927-1936年军费与债务费两项合计年均占岁出总支出的76.3%，最高年份达89.5%.[7]当时的安徽省政府也存在着同样的情况，1932年，安徽省年度总支出中，政务费占58.09%，水利经费只占1.4%.[8]

2.5 水利计划自身存在着缺陷，不够完善

从对民国时期中央政府和安徽政府水利建设的脉络分析和水利建设计划解读来看，这一时期虽然设立了流域性的水利管理机构，但是缺乏对流域治理的全局观念，形成的建设计划亦有待完善.例如，从导淮运动来看，导淮以《导淮工程计划》为蓝本，该计划虽涵盖了泄洪、灌溉、航运、农田水利、水电建设等，但却忽视了应与导淮工程相适应的生态建设，没有把对淮河的根本治理与长期的水土保持工作结合起来，只是一味地对淮河进行疏导，直接影响了导淮效果.再如，对江域的水利建设只注重于“防”，忽视了水利资源的有效利用，没有形成对长江水资源的开发和保护体制.

2.6 吏治腐败，官员贪污、渎职

1931年大水，陈调元借口工赈挪用私吞赈灾款，造成急赈缓办，置广大灾民于水深火热之中而不顾.此外，各级政府救济活动不力现象也时有发生.1931年水灾中，安徽省募集的捐款仅461元，占全国救济水灾委员会募捐资金的0.01%，[9]实令人汗颜.

2.7 地方势力“以邻为壑”

南京政府成立后完成了国家形式上的统一，但地方割据势力并未扫除，在水利建设上不能步调统一，甚至因水利建设问题发生冲突.1935年，“3月，苏皖两省因疏浚奎河问题，导致萧、宿两县纠纷，发生大械斗”；[8]时任导淮委员会代理副委员长、江苏省政府主席的陈果夫因不能与皖省当局谋求合作，放弃了其“治水非上下游兼治不可”的主张，仅着手下游的苏北导淮入海水道.

针对国民时期水利建设过程中的不足，我们今天的水利事业要以之为鉴.首先要制定一个科学合理的水利规划，摆脱传统只防御不利用、一味疏导的狭隘方式，要把河流的疏导治理和生态建设紧密结合起来.在新形势下，要完善防洪灾害体系，标本兼治，把流域的疏导和治污、生态保持和经济发展结合起来，走可持续发展的道路，逐步恢复河流自身的调节能力.其次要上下中游统一治理，把流域综合治理真正落到实处.第三，要坚持改革，根据江、淮的实际情况，因地制宜，改革创新流域管理机制，加强对水利建设新技术的应用.最后，还要进一步加强河流治理的保障性措施.要充分落实流域的工程建设投资和技术保障，保证河流治理工程顺利实施，使工程效益得以及时发挥；要加强建设管理，抓好工程建设，确保工程质量.此外，还要进一步强化干部队伍建设，加强廉政建设，切实转变广大党员干部的工作作风，真正地为人民办事，为人民谋福利.

〔1〕刘胜武,周顺清.安徽省的主要自然灾害及防治对策[J].灾害学,1990，5（3）：23-27.

〔2〕〔3〕郑肇经.中国水利史[M].上海：上海书店, 1984.341，162.

〔4〕张红安.试析南京国民政府在苏北的“导淮”[J].南京师大学报社会科学版,2001，1（1）：158.

〔5〕张红安.试析南京国民政府在苏北的“导淮”[J].南京师大学报社会科学版,2001，1（1）：156.

〔6〕杨荫溥.民国财政史[M].北京:中国财政经济出版社,1985.149.

〔7〕中国财政史编写组.中国财政史[M].北京：中国财政经济出版社,1987.575.

〔8〕〔9〕（韩）金胜一.近代中国地域性灾荒政策史考察——以安徽省为例[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,1997（4）：143，145.

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1673-260X（2014）03-0079-03