刍论推进县城城镇化的价值意蕴及路径

刘静

（延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000）

刍论推进县城城镇化的价值意蕴及路径

刘静

（延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000）

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家走向现代化的必由之路.本文首先阐述了在城镇化进程中率先推进县城城镇化的意义；接着分析了率先推进县城城镇化的主要阻碍；最后探讨了有效推进县城城镇化的路径.

城镇化；县城城镇化；人的城镇化

城镇化是工业化和现代化的必然趋势，城镇化是拉动中国经济发展的引擎.我国城镇化率目前已达52.6%，基本达到世界平均水平.但不容忽视的客观现实是，城镇化质量不高、发展模式粗放，存在资本和发展机会过度向大中城市集中造成区域发展不平衡，城乡二元结构导致城乡收入差距不断扩大等突出问题.来自清华大学调查显示，中国户籍城镇化率仅为27.6%，“半城镇化”问题与现象严重.城镇化进程中，县城城镇化在提高城市综合承载能力与可持续发展能力方面有着巨大潜力.率先推进县城城镇化，是积极稳妥地推进城镇化，实现从“半城镇化”向“完全城镇化”转变的关键之路.

1 率先推进县城城镇化的意义

1.1 率先推进县城城镇化符合国家发展战略决策

1.1.1 响应城镇化战略决策

2002 年党的十六大报告明确提出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路.2010年中央提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策.2013年12月第一次城镇化工作会议在京举行，提出要以人为本，推进以人为核心的城镇化.率先推进县城城镇化，符合户籍改革政策与原则即提出控制大城市和特大城市人口规模，快速发展小城市；符合政府在新型城镇化的推进思路定调，即推进以县、市为基础的就地城镇化，落实大中小城市协调发展的新城镇化政策.

1.1.2 与“省管县”、“扩权强县”改革政策相铺相成

我国自20世纪90年代开始推行扩大县级权能的“省管县”改革，旨在减少政府层级、扩大管理跨度、提高行政效率、避免强市弱县.2011年出台的“十二五”规划纲要进一步明确要求扩大县域发展自主权，稳步推进“扩权强县”改革试点，增强县域经济发展活力.[1]“扩权强县”体制改革目标主要在于推进中国县域经济社会的发展.[2]“扩权强县”体制改革是继大部制改革后现行政府间行政管理体制的重大议题与调整.县城城镇化战略规划将与“扩权强县”体制改革在公共政策领域下相辅相成，为县城发展迎来新的发展机遇和空间.

1.2 率先推进县城城镇化的现实意义

1.2.1 促进实现基本公共服务均等化

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键.人的城镇化，有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量，同时可以降低公共基础设施和教育、医疗卫生等公共服务供给的平均成本，这些互为充分必要条件.县城是村镇的中心，就地城镇化，有人文地理优势，成本较低，政府的债务负担较轻，可以为实现城镇基本公共服务均等化提供较多的资金保障.因地制宜，在县城这个小范围展开的重要领域和关键环节体制机制改革，有利于营造城镇化健康发展的制度环境，提高并落实政府公共服务能力.

1.2.2 便于城市治理，走可持续发展城市道路

推进县城城镇化，能够控制大城市和特大城市的规模，防止其无序蔓延；县城规模能够提供有效的城市公共治理模式，便于城市治理；避免大中城市发展中在资源环境方面的约束瓶颈，走区域协调的可持续城镇化发展道路.城市人口增加，就要求不断提高城市综合承载能力，意味着不断增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口集聚的支撑作用，饱和的现有城市需要满足这一条件，就要持续扩大现有规模，庞大的城市规模会使城市治理有心无力.优化城镇化布局，把县城发展起来，就可以在城市群、带中起到链接作用，串接起大、中城市的人员、物流、信息、资金等各项往来，从而促进城镇化的协调科学发展，符合城市群、大城市、中小城市、小城镇的均衡协调发展的政策.县城是城镇化的重要组成部分，是实现新型城镇化和农业现代化的重要载体.[3]

1.2.3 引导人口分流，减轻大中城市负担

发展县城城镇化，创新和完善人口服务和管理制度，促进人口有序流动、合理分布和社会融合，能够有效的减轻大中城市的负担，这不仅仅包括人口压力、就业压力、社会保障，也包括城市发展中环境问题.2013年，我国各大城市先后出现了不同程度的雾霾天气，严重影响着人们的工作与生活质量.县城比起大中城市，生存成本更能适应农转非的新市民安居落户，为处于大城市边缘地带、夹缝状态的流动人口提供新的选择机会，结束他们在城乡之间的迁徙生活.发展县城城镇化，能有效降低大城市的人口压力，抑制大城市不断攀升的高房价，为一线城市房价“退烧”.改善目前大城市尤其是特大城市普遍存在着“职住分离”的现状，特别是朝五晚九的“跨省”上班族，为“蚁族”、“蜗居一族”提供适宜居住的环境.

1.2.4 创造就业机会，实现剩余劳动力就地转移

城镇化可以解决大量农村剩余劳动力的就业问题，十年来，约有两亿多人口从农村走向城镇.资料显示，中国城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人口从农村转入城镇，由此带动的投资、消费需求，至少可维持4%—5%的经济增速.08年金融危机后，东南沿海一批出口导向型的工厂陷入经济困境甚至倒闭，造成了大量的农民工失业返乡.发展县城城镇化，能够为返乡的有技能的农民工提供新的就业机会，更能够为那些学习下先进管理经验的农民工提供自主创业的舞台，顺应农民工返乡潮流.县城城镇化推动了对学校、医院、住房、商业等配套基础设施的需求，既提供就业机会，也需要服务；既增加了投资、又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎.[4]推进县城城镇化，创造就业机会，有助于农民进城落户；而新市民收入的增长和购买能力的提高，大大促进了消费需求的扩张，也将会有利于驱动释放内需；社会现代化发展表明：工业化主要创造供给，城镇化主要创造需求.

1.2.5 减缓阶层固化趋势，避免社会矛盾激化

目前我国社会显露阶层固化趋势，长此以往，影响社会公平正义、产生不良社会心理，从而激化社会矛盾，甚至影响社会经济稳定发展.我国社会在步入经济转轨和社会转型的关键之际，同时也步入了公共危机高发期.率先推行县城城镇化，可以为我们的社会发展提供一个缓冲带和润滑剂，让更多的人分享国家改革开放以来的发展“红利”，促进实现中国城镇化过程中的全体国民的公平共享与人的城镇化；加快推进农业转移人口市民化的步伐，实现公共资源对不同区域、不同人群的公平覆盖，促进公共服务的均等化，给人们稳定的预期和希望，促进社会公平正义.县城是城市与乡村的链接纽带，发展县城城镇化，可以更好地服务“三农”，带动广大农村的发展，有利于破解城乡二元结构，缩小城乡和不同区域之间的差距，提高中等收入者的比重，促进社会公平和共同富裕.

1.2.6 与发达国家城镇化发展趋势相吻合

发展县城城镇化，与发达国家城镇化发展趋势相吻合.德国、法国、荷兰等欧洲国家的小城镇建设就比较成熟，美国、日本在大都市膨胀极点的今天，政府和国民也早已把目光转移到了小城镇.反观另一方面，值得我们警醒的是部分拉美国家如巴西、（东）南亚国家如印度在城市化进程中，盲目赶超、无规划、无管理，导致一些大城市尤其是首都城市规模过度膨胀甚至失控，从而衍生出一系列社会问题和“城市病”，基础设施缺乏、公共服务不到位、失业贫困、违法犯罪、交通堵塞、环境恶劣等.无秩序、庞大的贫民窟，不仅影响城市的进一步发展，甚至对整个国家经济产生负面影响.在我国的大城市尤其是特大城市也广泛分布着“棚户区”、“城中村”，要改造这些，解决“城市病”这一世界性难题，发展县城城镇化，不失为引流的绝佳方式之一.

2 率先推进县城城镇化的主要阻碍

县城与原先的村、镇有着共同的本土文化，新市民易于找到归属感、文化认同感，快速融入新生活，完成举家迁移，实现就地城镇化.但在推进县城城镇化进程中，不可避免我们会遭遇各方面的阻碍，主要有：

2.1 政府缺乏整体规划

缺乏甚至没有科学的规划，盲目的拍脑袋决策，普遍的不进行调研不管适宜与否就跟风地推进县城的城镇化，势必会在推进过程中遇到各种各样的阻碍，比如个别市级地方政府被房地产绑架进行的造成运动，是把城镇化单纯等同于房地产化的错误理念，一批“睡城”、“鬼城”的出现就是城市盲目扩张的见证.土地城镇化就是目前城镇化进程中典型的不良倾向.

2.2 公共服务配套供给问题

推进县城城镇化，实现人的城镇化，最大的阻碍莫过于户籍、住房、就业、社保问题.目前，我国在推动城镇化进程、打破城乡壁垒方面实施了一系列的措施，已基本建立起覆盖全民的医疗保障制度体系和最低生活保障制度体系，全面取消对农民工进城务工的各种限制，扩大对农民工工伤、医疗、养老保险等社会保障的覆盖.但由于户籍制度的传统壁垒，存在着诸多隐形差别待遇，且呈现越来越大、越来越明显的趋势.实现人的城镇化，就是要实现在教育、医疗、住房、就业、社会保障等基本公共产品、公共服务的供给及均等化、全覆盖，如果享受不了这些基本权益，解决不了进程农民的就业问题、住房问题、社会保障问题和随迁子女的教育问题，就留不住人，更谈不上人的城镇化，大批的流动人口和边缘人群将严重影响城镇化的质量与进程.

2.3 城市承载能力问题

在城镇化进程中，追求速度，不重质量；重建设，轻管理；上有政策，下有对策；这样造就的县城是脆弱的，它不能承载县城城镇化规模和人口压力.城市管理人员的缺失，城市治理失范；服务人员的缺少，生活质量上不去；不健全的公共服务设施及体系，让市民生活成本颇高.诸如此类，城市病问题泛滥，生态环境脆弱恶化，空有城市壳子，不是真正的城镇化.

2.4 资金短缺问题

推进县城城镇化，基础设施、公共服务设施及体系等都需要大量资金投入，僧多粥少，上级拨款和地方财政显然是有限的，尤其是对于财政不好的人口规模又大的县城更是捉襟见肘.完全依靠市场运作，自由发展，也是不可取的.

3 有效推进县城城镇化的路径探讨

如上所述，率先推进县城城镇化意义深远，但阻碍重重，因此，为了有效地推进县城城镇化，可从以下四方面着手：

3.1 制定可行性调研分析和战略规划

新型城镇化进程中，率先并有效推进县城城镇化，并不意味着在全国范围的县城，不经选择地遍地开花，一窝蜂的跟进，这是盲目的更是武断的政策推广，我们要吸取以往经验与教训，抛弃盲目追求城市规模、搞城市大跃进的错误倾向.一是要进行可行性调研分析，确定某县城推进县城城镇化的可行性和价值性.不是每个县城都具备条件，适宜搞城镇化的，我们要科学选择，逐步推进.现阶段适宜推进城镇化的县城类型有：分散在城市群带上的县城、人口较多的中西部地区的县城、有特色产业或资源优势的县城，特别是村镇自然条件不适宜人类居住且政府需耗巨资投入基础设施建设的偏远山区可实行移民的县城.把具有地理、人口、资源优势的县城和移民县城因地制宜的做大做强，可以起到模范推广的效应，县域之间存在问题差距大，因此不能简单的复制.二是新县城的规划，应该从长远宏观的、市场的角度来进行战略规划.我们要端正态度，运用先进理念和专业知识规划县城建设，不仅要优化宏观布局，也要搞好县城微观空间治理.推进县城城镇化，要明确县城定位，建设中、后期管理上都要有配套规划，包括建立县城时空规划体系，推进县城规划体制改革，并加快县城规划立法工作.要有相关的政策法律法规来确保规划的科学有序推进，避免官场上由于人走政息所造成的烂尾工程以及各别人士随意更改、滥编规划所造成的社会资源的浪费.要避免以往由于政府主导引起的过正、过反违反城镇化自然形成、过度激进的不良倾向.政府更多地是做出政策扶持和导向，创造有效推进县城城镇化的制度环境；编制发展规划，确保城镇化战略规划政策上有依据，上下衔接；合理经济配置资源，让市场在资源配置中起决定性作用，将县城城镇化顺势而为、水到渠成的徐缓推进.三是坚持以人为本、生态文明、传承文化的城镇化原则，依托地方资源条件，促进地方经济持续发展，避免城镇发展中存在的“千城一面”、“拆真造假”和“洋、奇、怪”建筑等城市文化乱象，[5]建设绿色、循环、低碳的生态城市，走可持续发展的道路.

3.2 率先推进人的城镇化

新型城镇化是人的城镇化，实现促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化这一首要任务，更能满足城镇化进程中可持续发展的长远战略规划.一是户籍改革.县城新人口来源以本县各乡镇人员为主，因此，打破城乡二元结构非常迫切，我们要解除来自行政审批、户籍约束等政策限制，破除人口迁移的门槛，让新落户县城的人们分享公共福利，促进基本公共服务的均等化.今后户籍制度改革，将放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，率先推进县城城镇化，是打破户籍障碍，实现人口市民化的有利有效突破口.二是提供差别化的住房.建设一批公租房、廉租房及商品房，供不同层次不同能力的新市民来选择.集约利用土地资源，并进行高效配置.三是完善教育、医疗、社保等保障制度，并提供相关指导性意见和措施方法.四是产业支撑.我们不能让原先靠地吃饭的农民摇身一变成为市民，无所事事，坐吃山空.

3.3 提高城市综合承载能力

新的县城城镇化，短期要满足人们宜居的要求，长远来看，则需要走可持续发展的道路，我们从规划之日起，就应该把县城的综合承载能力考虑其中，不能停留在县城规模扩大上，要重视县城城镇化的质量.具体来说，可以从三个方面提高城市综合承载能力：一是建设基础设施.基础设施要便民更要优化，其设计及建设不仅仅考虑目前、将来县城的规模人口，更要为县城发展的可能性留有余地，但也不能无限“摊大饼”.优先发展公共交通、城市供水供电、地下管网、防灾减灾设施等关系城市动脉的重大民生问题.避免交通拥堵，城市排涝不畅、停车难等城市病问题出现.二是加强城市治理.一个城市的良性运转，离不开城市管理和社会治理，这也是全面提高城镇化质量的途径之一.我们需要培养一批专家型的城市管理干部来充斥到城市规划和城市管理部门，也需要我们的新市民提高自身素质来配合.三是完善公共服务.建立健全教育、医疗、社保、就业等公共服务设施及体系，来适应县城人口的急剧增长，防止人口急速聚集引起生活质量下降问题出现.

3.4 广开筹措城镇建设资金渠道

新的城镇化任务提出“建立多元可持续的资金保障机制”，有效推进县城城镇化，即要弱化以往的土地财政，摆脱以往完全靠地发展的模式.争取上级财政拨款、政策支持外，寻求向银行筹措资金.在投融资方面，可以更多地运用政策性金融工具，鼓励私企等社会力量投入资本、参与基础设施建设和运营，如公共交通、城市供排给、城市绿化等.利用民间资本，给予兴办学校、医院、养老院等服务设施政策性支持.处理好市场和政府的关系，市场主导、政府通过政策、资源配置等手段引导，避免完全市场选择形成严重的马太效应，进入弱者更弱，强者更强的怪圈.[6]处理好市与县的关系，衔接、利用市城镇化发展规划，避免冲突、挤压.

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家走向现代化的必由之路.县是我国基层政权，在城镇化进程中，率先推进县城城镇化，可以帮助我们扩大内需和促进产业升级、促进区域协调发展、解决三农问题，尤其是促进实现人的城镇化，真正意义上提高城镇化的质量，走可持续的城镇化发展道路.

〔1〕樊勇,王蔚.“扩权强县”改革效果的比较研究——以浙江省县政扩权为样本[J].公共管理学报,2013(1):10-18.

〔2〕崔开云.“扩权强县”体制改革刍议[J].云南行政学院学报, 2011(6):42-45.

〔3〕杨洁.县域城镇化是推进新型城镇化的关键[N].光明日报,2013-10-11.

〔4〕光明日报迎接十八大特刊·城镇化篇 [N].光明日报, 2012-10-22.

〔5〕“中国特色城镇化发展战略研究”课题组.关于新型城镇化发展战略的建议[N].光明日报,2013-11-04.

〔6〕吕园.西部先发地区步入城市型社会面临的形势与应对策略-以陕西省城镇化发展为例[J].干旱区资源与环境, 2014(2):7-13.

F299.2

A

1673-260X（2014）12-0091-03