县级政府依法行政状况研究——以常州地区县级政府实践为例

臧公余

(常州工学院人文社科学院，江苏常州213002)

县级政府依法行政状况研究
——以常州地区县级政府实践为例

臧公余

(常州工学院人文社科学院，江苏常州213002)

加强县级政府依法行政，是建设法治政府的重要基础。近年来，县级政府在推进依法行政、建设法治政府的进程中取得了不小的成绩，但是与转变政府职能的要求相比，与人民群众的期望相比还有不小的差距，仍然存在依法行政的理念不牢固、行政决策程序不完善、行政执法行为不规范和行政执法监督力度不够强等问题。为此，可以通过强化依法行政理念、健全行政决策机制、严格行政执法行为和健全卓有成效的监督机制等途径提高县级政府依法行政的水平，加快建设法治政府的步伐。

县级政府;法治;依法行政

依法治国是中共十八届四中全会的主要议题，如何加强法治政府建设是其题中应有之意。加强县级政府依法行政，是建设法治政府的重要基础。县级政府是国家宏观调控与微观管理的中介，是国家法律法规和政策的重要执行者，是承上启下、沟通条块的枢纽，县级政府的行政行为直接涉及人民群众的具体利益。近年来，我们在推进县级政府依法行政、建设法治政府的进程中取得了不小的成绩，但是与转变政府职能的要求相比，与人民群众的期望相比还有不小的差距。为此，必须在总结县级政府依法行政现状的基础上，反思存在的问题，结合新的情况，探究进一步加强县级政府依法行政工作的新举措。

一、常州地区县级政府依法行政的现状

笔者通过对常州地区实际调查走访，并结合相关部门的常州地区县级政府依法行政工作情况报告等文献资料，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，从如下几个方面概括常州地区县级政府依法行政实践的现状。

(一)提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力

常州地区县级政府从健全领导干部学法制度、新任干部法律知识考查制度和行政执法人员依法行政知识培训制度等多个方面，提高了行政机关工作人员的依法行政的意识和能力。如X区通过开设“X区讲堂”法治课堂，推行领导干部集体学法制度，2012年起还将领导干部述法纳入述职述廉内容。

(二)完善行政决策机制

常州地区县级政府完善并坚持践行重大行政决策公众参与、听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价和责任追究制度。如L市专门出台了《L市重大行政决策程序规定》，对重大行政决策的相关制度作了进一步的明确和细化;W区政府的某街改造项目和某小学项目通过严格坚持相关决策制度取得了较好的社会效果。

(三)建立健全规范性文件监督管理制度

县级政府通过认真贯彻国家、江苏省和常州市的相关规定，通过严格遵守制定规范性文件的法定权限和程序，依法及时报备案、定期清理等措施建立健全了规范性文件的监督管理制度。如X区政府在区政府门户网站和《X区报》上公布了17个规范性文件制定主体，在区政府门户网站上公布规范性文件的清理结果;L市政府为加强规范性文件的管理，出台了《L市规范性文件管理办法》，对规范性文件的制定、备案和监督管理作出了更加明确的规定。

(四)严格行政执法

围绕执法体制、执法经费、执法行为、执法队伍和执法责任追究，县级政府加强了执法规范化建设，促进了执法合法、合理，提高了执法效率。如2012年是《行政强制法》施行的第一年，L市政府就对行政执法部门的行政强制权进行了梳理，全市共有18个行政执法部门具有163项行政强制权;Q区政府出台了《区政府关于贯彻实施〈常州市行政执法程序暂行规定〉的通知》，要求各职能部门充分认识《常州市行政执法程序暂行规定》的重要意义，认真学习、严格落实《常州市行政执法程序暂行规定》;W区烟草局编制了《W区烟草专卖局行政执法权责分解表》，细化执法行为，确保行政执法责任到人。

(五)强化对行政行为的监督

县级政府通过发挥社会监督的作用、加强行政复议和行政诉讼、推进政府信息公开等强化了对行政行为的监督。如县级政府通过运行“三合一”网络平台①，不断深化和完善了行政权力透明运行，强化了公民的知情权、参与权、表达权和监督权;W区政府通过地方电视台《政风热线》《问政面对面》等新闻媒体公开信息、倾听民生、接受监督;2012年W区政府为被告的共11起行政诉讼案件、Z区以政府部门为被告的5起行政诉讼案件、X区8起涉及区级行政机关诉讼案件、T区4起行政诉讼案件，行政首长出庭应诉率达到100%。

(六)增强社会自治与创新社会管理

县级政府在依法行政过程中，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利，加强对社会组织的培育、规范和管理，深入开展法制宣传教育，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。如Q区实施城市社区网络化管理推进工程，进一步健全数字化、网格化、常态化管理机制，推进“一委一居一站一办”建设和“扁平化”社区管理服务模式;J市政府探索通过与传统文化结合、与大众传媒结合、与主题实践结合的法治文化融入渗透方式。

(七)完善依法行政保障措施

通过采取加强依法行政问责、法制机构和队伍建设、依法行政报告制度等措施，保障县级政府依法行政顺利推进。如县级政府都能成立以行政首长为第一责任人的推进依法行政领导小组，每年能对依法行政工作作出全面部署，主要领导能解决依法行政工作中遇到的困难和问题;X区政府出台实施《X区行政执法证管理使用暂行办法》，新进人员需通过网上法律法规测评才能申领执法证，严把执法人员“入口关”，实行行政执法人员资格年检制度，执法人员全部持证上岗、亮证执法;X区和Q区等通过充实政府法律顾问团队，发挥法律专家在依法行政中的参谋辅助作用等。

二、县级政府依法行政现状的不足

(一)依法行政的理念不牢固

“法律必须被信仰，否则形同虚设。”对于有着根深蒂固人治传统的我国而言，现代的依法治国要求是全新的治理理念和治理方式，是国家治理理念的根本性变革。但是由于受传统惯性及现实因素的影响，依法治国理念自觉融入行政者的行政行为及其各个环节和领域的状况并不理想。有的行政人员在进行理论研讨时，对法律精神的领会不可谓不专业;在讲话时，对法治的理解不可谓不深刻;在参加法律方面的考试时，成绩不可谓不高;但是在处理具体的行政管理事务时，就忘记了法治的要求，甚至有意规避法治的要求。有的以经济建设为借口，打着所谓地方特色的旗号，制定所谓适合地方需要的政策办法，变相规避依法行政的统一制度性规范，从而产生“为什么会无法(律)而有(办)法，有法(律)而无(办)法……这些看似幼稚而实关重大的问题”［1］。有的片面强调以行政机关为中心，认为行政机关与行政相对人是命令与服从关系;有的唯上级领导意志是从，重视领导个人的讲话、批示，揣测领导的意图，忽视法律的规范性要求。例如针对“当法律要求与上级意见发生矛盾时你如何处理”这个问题，虽然绝大多数受访者选择了“依法办事”，但仍有相当比例的受访者选择了“按照上级意见办事”，说明那种“按照上级意见办事”的观念和习惯还是根深蒂固地支配着部分行政人员的思想和行为，说明“人治型行政”在当前尚有一定的空间。

(二)行政决策程序不完善

一般而言，从发挥的作用和行政流程来看，行政决策是行政管理过程中的首要环节，依法决策是依法行政的核心。虽然县级政府已经完善并坚持践行重大行政决策公众参与、听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价和责任追究等制度，但从当前现状来看，机制不健全和程序不完善仍是县级政府决策比较突出的问题，并因此损害了人民群众的合法权益。例如一些领导干部在进行行政决策时仍容易根据思维定势，不能根据新情况、新问题作出更有针对性的判断，提出更有操作性的解决措施。虽然在行政决策的过程中进行了调查研究，并经过一定的程序吸收专家、社会公众、利益相关者等充分参与，但有时这些程序形式意义大于实质意义，仍然武断地按照自我意志作出决策，因此严重损害了行政决策的科学性、合理性和民主性。

(三)行政执法行为不规范

行政违法现象在县级政府行政人员行政行为中屡见不鲜。一是暴力行政。在特权思想和官本位的支持下，一些执法机关和人员，居高临下，作风霸道，语言粗暴，把管理当作管人，执法就是处罚，甚至执法犯法。如在一些地方部分城管人员的暴力执法，严重影响了管理者和被管理者之间的正常关系，无形中使被管理者产生了某种对立心理。二是趋利行政。执法有明显的趋利倾向，执法的早晚、执法的便利程度和执法的效果等都与能否得到好处、能得到多少好处紧密相关，从而严重背离了执法目的。三是运动执法，也就是靠突击式的模式进行执法活动。这种执法活动虽然可以在很短的时间内集中资源推动某一方面的工作，也会取得一定效果，但是运动模式的执法，在很多情况下容易违背执法的规范化和程序化，从而丧失了政府在百姓心目中的公信力。四是随意行政。其主要表现在自由裁量权的滥用，处罚标准不统一，弹性太大，上百万可变为几万，几万可减到几千元，损害了法律的公平、公正和统一。五是“机械行政”。一些执法人员对“依法行政”片面理解，“机械地依法律条文行政”，忽视法律原则和精神的指导。

(四)行政执法监督力度不够强

近年来，我国逐步加强对行政执法的监督，已形成了立法机关、司法机关、行政机关自身，政党，社会团体和社会舆论等多层次、多形式、多途径的监督体系，在监督行政执法主体，推进依法行政方面起着较大的作用，但是还存在明显的不足。一是监督缺位。相关权力机关对行政执法的监督更多以集中开展行政执法监督检查活动的形式进行，但监督检查活动的次数、对象都偏少，范围偏小，即使进行过的监督检查也更多的是走过场，未形成制度化、系统化和实效化的执法监督格局。二是监督滞后。在很多行政执法监督人员的观念及实际监督行为中，误认为监督就是行政行为发生后的事后查错纠偏，而忽视事前及事中监督的预防性功能。三是监督缺威。由于受各种主客观因素的影响，虽然通过监督发现了问题，但对问题的处理往往“雷声大、雨点小”，违法执法者实际很少受相应的惩处，从而严重损害了监督的威信。

三、推进县级政府依法行政的措施

(一)强化依法行政理念

理念指导实践，推进依法行政首先要对行政者尤其是领导干部进行法治理念教育，清除旧思想，树立新观念，为加强依法行政奠定思想基础。以树立依法行政的现代法治观念为内容，“增强责任政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府等行政法治理念”［2］。为此，首先，可以通过课堂教学、专题培训和小组讨论等形式加强县级政府公务员的依法行政理念及相关知识，让他们树立民主基础上的依法行政理念，摆正公权力与私权利的关系。其次，注重在实践中培养依法行政理念，积极肯定表扬合法行政行为，树立典型，同时坚决纠正处罚违法行政行为，吸取教训。如常州市T区安监局在2011年的一起行政诉讼案件中，局长主动出庭应诉，局全体行政执法人员到庭旁听，诉讼后，该局主动邀请法院行政庭的法官结合实际案例为全局行政执法人员专门开展行政执法知识辅导，极大地增强了行政人员的依法行政意识，类似的强化依法行政理念的做法值得推广。

(二)健全行政决策机制

健全行政决策机制的基础是实现决策的制度化。(1)抓好决策制度的完善。科学化、民主化的行政决策需要制度提供保障，要在实践探索的基础上逐渐建立健全听证制度、专家咨询论证制度、调查研究制度等，为完善决策提供制度基础。(2)抓好决策制度的落实。例如要充分实现决策的民主化，就要拓宽社会参与渠道和方式，严格落实政府信息公开条例等，在让人民群众了解政府相关决策信息的基础上充分调动人民群众参与行政决策的积极性。(3)抓好决策实施后的评价。事后总结实施效果是提高决策水平的重要环节。为此，要建立健全决策评价机制，要完善决策评价的专门机构和专门人员，在追踪决策效果的基础上，及时改进原有决策。(4)抓好决策责任的追究。按照决策权和决策责任相统一的原则，建立健全决策责任追究制度，明确决策过错的表现与类型、决策责任追究的程序与形式等。“特别要使责任追究与决策者个人的利益挂钩。”［3］

(三)规范行政执法行为

县级政府行政执法行为重在要有规范，在执法规范化的基础上坚持行政执法的合法化、合理化和人性化的结合，尤其要避免“暴力执法”，积极探索推行柔性执法，坚持执法与服务并重，处置与疏导结合。如行政执法可以将管理、执法、服务、教育、引导有机结合，事前加强警示教育与行政指导，对初犯、偶犯并及时纠正错误的执法相对人尽量免予处罚或从轻处罚，有效预防和减少行政纷争，追求执法的法律效果和社会效果的统一。规范县级政府的行政执法行为，迫切需要防止与纠正执法的任意性与随意性，对各种执法行为的自由裁量权的范围、条件、程序、责任等都应作出明确的规定;必须尽量避免“运动执法”，注重执法的长效机制建设;必须切实做到执法过程中认定事实清楚，定性准确，程序正当，行政处罚幅度恰当，适用法律准确等;必须切实保障当事人行使听证、复议、诉讼等救济权利。

(四)完善行政监督机制

“不受制约的权力会导致腐败，绝对不受制约的权力会导致绝对的腐败。”行政监督是实现依法行政的重要保障，将行政活动置于全方位的监督中，丰富行政监督主体、完善监督权力分工、健全监督程序等，从而规范行政执法行为。(1)加强同级监督。同级行政机关在行政执法过程中要做到分工与制约的结合，做好行政机关内部同级监督是防止行政违法的第一道保障，例如，根据相关行政管理法律的规定，某些行政机关在办理行政处罚案件过程中，在将初步处理意见依法向当事人告知之前，应将案件相关材料及初步处理意见送交法制机构予以审查，通过内部审查降低行政违法的几率。(2)创新层级监督。其中，行政复议是行政系统内部的自我纠错机制，做好行政复议工作是监督基层政府及职能部门依法行政的重要举措。虽然当前通过行政复议变更、撤销原行政行为或确认原行政行为违法占极小的比例，绝大多数都是维持原具体行政行为的决定或以其他方式处理，但是，即使如此复议机关与被复议机关也应该对每一个被申请复议的行政行为进行总结，检视是否存在瑕疵，是否存在需要进一步改进的地方。同时，要建立健全行政复议责任制、行政复议工作考核评价标准和行政复议过错责任追究制度，并把行政复议的渠道、质量等作为重要考核内容。不能对当事人和社会反映的问题久拖不决，不了了之，针对行政行为是否违法或失当都应该有明确的定论，及时纠正违法行为，切实维护当事人的合法权益。(3)强化媒体监督。新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，许多典型的行政违法行为，都是在新闻媒体的影响下得以纠正。尤其在当今网络化时代，网络舆论监督已经成为及时、高效、影响力大的监督载体，每人都可以成为切实的监督者，普通人民群众都能有充分的机会行使监督权，因此要充分保障媒体监督渠道的畅通，进一步发挥舆论监督的作用。

四、结语

县级政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程，它事关巩固党的执政基础、构建社会主义和谐社会和政府治理能力的加强。经过近年来的实践，我国县级政府依法行政已经取得了重大进展，但是仍然存在诸多问题。我们应该充分认识到县级政府依法行政还面临十分艰巨的任务，无论是在观念上、制度建设上还是在实践上都面临挑战。在建设法治政府的进程中，各地县级政府应在结合当地实际的基础上，注重在实践中强化依法行政理念，在实践中提高依法行政水平，加速法治政府建设的进程。

注释:

①“三合一”网络平台是常州市政府为加快推进依法行政和行政权力公开透明运行，全力打造法治政府、责任政府、服务政府和廉洁政府于2008年推出的一项重要举措。该网络平台依托常州市电子政务网，对原有行政执法数据库、网上审批系统、电子监察系统进行整合、改造、提升，实现行政服务、法制监督和行政监察互联互通、资源共享。

［1］江必新．行政法治理念的反思与重构［J］．法学，2009(12): 32－41．

［2］孟大川．基层法治政府建设实践现状与制度创新:以成都县、乡两级政府依法行政实践为例［J］．成都行政学院学报，2009 (1):44－47．

［3］吴传毅．基层政府依法行政问题及体制机制完善［J］．湖湘论坛，2011(1):87－90．

责任编辑:庄亚华

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2014－09－15

臧公余(1977—)，男，讲师。