促进战略性新兴产业发展的财税政策研究——以皖江城市带为例

刘 珺

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061）

世界经济正经历一个从注重速度和数量转向注重效益和质量，不断依靠科技进步和自主创新的转变过程。从提出的时代背景和被赋予的历史使命来看，战略性新兴产业具有优化产业结构、转变经济发展方式、带动就业能力提升、推进可持续发展的深刻产业内涵。国家“十二五”规划明确提出要“培育发展战略性新兴产业，加强政策支持和规划引导”，并以此作为现代产业体系的重要支撑；就安徽省而言，在传统产业发展受到资源、环境及其他生产要素的刚性约束前提下，培育战略性新兴产业乃是推动安徽全面转型、跨越发展、缩小与发达地区差距的重要举措。

加快生产要素向优势地区及中心城市集聚，形成特色鲜明、创新和辐射能力较强、配套体系完善的产业集群是战略性新兴产业发展的战略途径。皖江城市带承接产业转移示范区作为安徽省首个国家级示范区，恰好也是安徽省现有战略性新兴产业的集聚区，在产业分布上呈现出明显的地域聚集特征。虽然战略性新兴产业发展前景好，但其技术门槛高，政策机遇和市场风险并存，笔者认为应加大政策扶持力度，充分发挥财政资金的引导、激励和扶持作用，带动更多社会资本投向战略性新兴产业，同时应发挥市场的资源配置与风险规避功能，以此促进皖江城市带战略性新兴产业健康发展。

1 皖江城市带战略性新兴产业现状分析

随着国家区域发展战略的深入推进，安徽省的区域优势、资源优势和市场优势进一步彰显，在全国区域发展格局中的地位明显提升。安徽省战略性新兴产业也处于较快成长阶段，有了一定的技术基础和产业规模，并初步形成了以节能环保、生物产业、新能源、新能源汽车和电子信息产业等为重点的产业格局。安徽省“十二五”发展规划明确提出，要培育壮大战略性新兴产业，将总体目标定为“继续做大和加快做强”，把战略性新兴产业作为抢占未来发展制高点的重要突破口，力争到2015年产值超万亿元，昭示了战略性新兴产业对推动安徽省经济全面转型、实现跨越发展的重要意义。

产业集聚是战略性新兴产业发展的战略途径。加快生产要素向优势地区、中心城市、产业基地和园区的集聚，形成产业特色明显、创新能力较强、配套体系完备的战略性新兴产业集群也是安徽省战略性新兴产业发展的理性选择。

近年来，大量战略性新兴产业加速落户皖江城市，皖江城市带承接产业转移示范区日益成为安徽省自主创新和承接产业转移的战略平台，资本抢滩效应日益显现，示范区的产业升级转型也逐步加快。根据《安徽省战略性新兴产业“十二五”发展规划》，拟打造中国（合肥）国家级新型平板显示产业基地，芜湖LED光电产业基地，合肥、蚌埠、芜湖节能环保产业基地，蚌埠、滁州硅基新材料产业基地，铜陵铜基新材料产业基地，马鞍山铁基新材料产业基地，合肥、滁州光伏产业基地，合肥、芜湖新能源汽车产业基地，合肥、淮南公共安全产业基地等11个产业基地。上述基地大多坐落于皖江城市带一轴两核的核心地带,有利于发挥合肥和芜湖两大中心城市的辐射和扩散作用，突破行政区划制约，形成城际协作机制，最大限度地发挥各自的比较优势，并通过产业集群的规模效应在一定领域形成较大影响力，逐步建成配套完善、特色鲜明、具有核心知识产权支撑的新兴产业集聚区。

然而，皖江城市带战略性新兴产业在迅速发展的同时，也存在着以下问题：一是产业规模小，对区域经济的整体贡献度较低；二是领军企业及带动能力强的大企业不多；三是产业集聚度不高，上下游企业之间的联动效应亟待加强；四是企业创新能力不足，产品附加值偏低，科研优势难以迅速转化为产业优势；五是政策激励和补偿机制不健全，未能形成有效的政策合力。如何促进皖江城市带战略性新兴产业发展，并使之成为推动全省乃至全国经济发展的重要增长极，理应成为当前应关注的重大理论与实践问题。

2 财税政策支持战略性新兴产业发展的理论基础

2.1 必要性分析

2.1.1 产业的外部性 战略性新兴产业在国民经济中具有战略地位，对社会经济发展和国家安全具有重大影响；其对区域产业结构的转型升级也具有积极推动作用，有望成为国家和地区未来经济发展先导产业和支柱产业。这种正的外部性使得战略新兴产业发展的社会效益要大于私人效益，且无法通过市场机制得到有效补偿，从而会影响企业扩大生产的积极性。依据庇古的“外部性”理论，对于正外部性的缔造者，政府应提供相当于外部收益部分的财政补偿。因此，在战略新兴产业发展过程中，政府的介入有利于使其内部收益接近社会收益，促使其扩大产出量达社会最大效率水平，从而增强企业发展动力，使资源配置达到帕累托最优。

2.1.2 产业的高风险性 战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，具有较高的风险性。一是自身的技术性风险。战略性新兴产业通常是伴随新技术的发明、应用及新需求的产生而出现的，产业大多处于形成期，技术往往不够成熟，成本投入大，产业投资蕴涵着巨大的技术风险；二是潜在的信息不对称风险。由于技术研发和市场开发的不确定性，会使新兴产业在人才、技术引进等方面出现信息不对称，从而引发道德风险和逆向选择；三是外围环境风险。战略性新兴产业同时也面对着政府政策调整、利率汇率波动、劳动成本上升、监管力度加大等风险。外围环境风险会间接影响到企业的战略决策，影响其利润水平和长远发展。

经济增长的源泉来自有效率的制度安排（North D.），政府的作用不容忽视。基于以上分析，笔者认为战略性新兴产业发展除充分发挥市场机制的基础性作用外，还需要配备一套设计合理、内容科学的激励机制，充分发挥政府的组织引导作用，以改善产业发展的外部环境。财税政策作为该机制的重要组成部分，对促进战略性新兴产业发展具有重要意义。然而，现有理论关于财税政策如何促进战略性新兴产业发展的分析较为分散和凌乱，在实际政策运用中，也存在财政投入力度不足、政府采购政策效果不明显、税收优惠政策缺乏统一性和规划性等诸多弊端，亟待进一步梳理和完善。

2.2 政策工具分析

财税政策是政府宏观调控的重要手段，它能对经济总量产生影响，也能通过具体的政策工具从产业结构上调节经济，并通过对需求、供给结构的改变来实现产业发展战略目标。如在战略性新兴产业发展初期，采取事前补助方式，支持共性、关键技术阶段研发；在成果转化和产业化阶段，采取风险投资方式，引导和带动社会资金投入；在发展应用阶段，采取事后奖励、消费者补助等方式，培育发展市场等。具体可选择的政策工具有：

2.2.1 财政支出政策

（1）公共投资。在产品研发的前端和推广应用的产业化后期，财政及其引导的投资可以改善战略性新兴产业发展的基础设施环境，突破具有前沿性、关键性和共性技术的研发，从而加速后期产业化进程。此外，各级政府的转移支付制度也有利于改善新兴产业发展环境，从整体上提升区域竞争力。

（2）财政补贴。财政补贴通过影响产品的相对价格，从而改变资源配置的供给和需求。现行的财政补贴包括价格补贴、企业亏损补贴等，可覆盖战略性新兴产业的生产、流通、消费等全过程。其中对战略性新兴企业及产品的补贴和奖励，可以提高社会资本进入新兴产业的积极性；对消费者的补贴，可以培育市场需求。政府通过财政补贴还能够影响到战略性新兴产业的技术、产品及人力资源的供给，并最终影响到战略性新兴产业的整体布局。

（3）融资支持。战略性新兴产业通常具有高投入、高风险的特点，商业银行基于安全性考虑，可能存在惜贷现象。国家可通过政策性银行贷款、设立贷款担保基金或提供贷款贴息等多种方式给予补贴，或者由政府牵头组建投资公司为战略性新兴企业提供融资支持，以确保其获得充分融资。

（4）政府采购。政府采购可直接影响需求总量和需求结构，是财政影响企业生产行为的重要手段，有利于改善经济中的薄弱环节，为优势企业发展创造更多的机会。特别是在新兴产业发展初期，政府采购可以极大地缩短创新成果被消费者接纳的过程，为产业发展提供更好的运营环境，并直接降低企业的营销费用与交易成本，带来明显的产业规模效益。

（5）风险投资。风险投资是科技成果转化和高新技术产业化的重要孵化器，是促进企业创新的有效金融工具。国外经验表明，政府向新兴科技企业注入基金能起到社会资本的引导和倍增效应。对一些具有良好市场前景的项目或企业，政府可通过少量基金进行先期启动，而国家投资的参与，将大大增加社会投资者的安全感，吸引大量民间资本跟进。

2.2.2 财政收入政策 财政收入政策主要通过税收手段引导战略新兴产业发展，即通过税收的增、减、免、退及税率的调整等促使微观主体因应国家政策进行结构和方向的调整。具体工具有减免税、税率优惠、纳税扣除、投资抵免、加速折旧等多种方式。从战略性新兴产业发展流程看，涉及的税种涵盖增值税、营业税、企业所得税、关税、城镇土地使用税和房产税等多个税种。

然而，就现状而言，税收政策之于战略性新兴产业发展存在以下缺陷：一是聚焦不明确，缺乏统一规范的专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策体系；二是政策法律层次低，相互之间衔接较差，缺乏权威性、严谨性和稳定性，导致相关主体的税收利益经常处于不稳定状态，在一定程度上削弱了现有科技税收政策的作用；三是优惠手段相对单一，主要采用定期减免、低税率等直接优惠手段，直接着眼于税基的间接优惠力度不足，且减免程序复杂，征纳成本过高；四是优惠门槛过高。现行政策主要集中于企业所得税，这对尚处于发展初期或者成长期的战略性新兴产业企业而言，能享受到的税收优惠十分有限；五是未体现出适度区域倾斜。由于区域交通状况、基础设施、资源配置等方面的差异，发达地区和落后省份执行同样的政策只会导致发展越来越不均衡，地区差异越来越大。

3 促进战略性新兴产业发展的财税政策选择——以皖江城市带为例

基于以上分析，笔者认为，促进皖江城市带战略性新兴产业发展，一方面要遵循市场经济规律，最大程度地发挥市场配置资源的基础性，增强产业活力，提高产业运行的效益和效率；另一方面，要加强政府的宏观引导，营造有利于产业发展的政策环境，强化企业在战略性新兴产业培育中的主体地位，突破战略性新兴产业发展的技术和人才 “瓶颈”，形成有利于战略性新兴产业发展的保障体系，同时，要加强与其他政策的协调配合，如金融、土地政策等，形成合力。

3.1 运用财政杠杆提升区域创新能力

战略性新兴产业集群发展，有赖于良好的区域创新环境。在提升皖江区域创新能力方面，财政杠杆的着力点有以下几点：

（1）支持基础性研究和关键技术形成。一是设立省、示范区两级战略性新兴产业发展引导资金，围绕皖江城市带战略性新兴产业发展重点，重点扶持关键技术和共性技术的研发，加快战略性新兴产业重点领域、重点企业和重点项目的技术改造和技术创新；二是统筹现有相关各类与产业培育、技术开发相关的专项资金，在不改变现有管理权限和管理渠道的前提下，主要投向战略性新兴产业。

（2）构建“产、学、研”合作体系。产学研之间具有明显的资源互补优势，密切产学研合作有利于优化科研资源配置，促进科技成果转化为现实生产力。皖江城市可借鉴日本在促进“产、学、研”合作方面的经验，推出区域成果转化计划，由企业与地方政府共同出资，联合高等院校和科研机构共同参与，将技术创新与区域创新相结合，力求实现重大科技成果的产业化；政府也可以财政资金为引导，吸引企业、金融部门和社会资金联合设立“产、学、研”专项合作基金；此外，对产学研合作研发并实现产业化的项目，或从高等院校、科研机构引进科技成果并实现产业化的项目，经有关部门认定可给予一定的财政补贴和税收减免。

（3）充分发挥政府采购的拉动作用。美国信息产业发展的实践证明，需求拉动是战略性新兴产业发展的根本动力，政府采购促进战略性新兴产业发展效果显著。建议皖江城市承接产业转移示范区每年公布战略性新兴产业产品目录，对目录产品参与政府采购的给予优惠：如以价格为主的招标项目，目录产品价格高于一般产品的，给予5%至10%的价格折扣；以综合评标为主的招标项目，给予目录产品总分值5%至10%的加分。对符合技术发展要求的试制品和首次投放市场的产品，实行政府首购制度；对重大自主创新产品和服务，实行政府订购制度。

（4）完善战略性新兴产业投融资体系。通过政府引导、市场融资的方式设立战略性新兴产业创投基金、产业基金，构建“政府引导、企业主导、民间参与”战略性新兴产业投融资体系，深入推进金融资本与产业资本深度融合。如2011年，合肥市建投集团与国元集团合作设立的“安徽省战略性新兴产业投资基金”，对加快合肥新兴产业发展，发挥合肥在全省新兴产业发展龙头带动作用起到明显推动效果，皖江地区其他城市也可参考借鉴。

（5）构建完善的社会化服务体系。社会化服务体系的完善是战略性新兴产业发展的重要支撑。政府应在加强规范和管理皖江地区现有社会中介服务组织，并对其进行资质鉴定和评估的基础上，借助其资金融通、信用担保、创业指导、技术支持、管理咨询、信息服务和人才培训等方面的职能对本区域战略性新兴产业提供全方位支持。

3.2 利用税收政策激励企业自主选择

如果说直接的财政投入是发挥政府主导作用的话，那么具体的税收政策更有利于引导企业根据自身情况作出选择，从而发挥企业在战略性新兴产业发展中的主体地位，提升其核心竞争力。针对现有税收政策的不足，提出以下改进建议：

（1）流转税方面。适当扩大增值税税收优惠范围。现行税制仅对软件、集成电路等企业增值税税负超过3%和6%的部分，实行即征即退政策，其政策覆盖面偏窄，建议进一步扩大税收优惠覆盖范围，允许其他战略性新兴产业也享受类似税收优惠，以支持高技术产品的市场化进程；此外，还可提高战略性新兴企业产品的增值税出口退税率，尽可能做到彻底退税，以增强其在国际市场上的竞争力。

营业税方面，一是对战略性新兴企业转让专利或非专利技术以及特许权使用费收入等予以免税；二是允许退还新兴产业在研发过程中购买的专利权、非专利技术等无形资产所负担的营业税；三是加快推进“营改增”步伐，从根本上解决货物与劳务税制不统一和重复征税问题。

将营业税改征增值税，有利于提升现代服务业竞争力，鼓励战略性新兴产业主动把一些生产性服务业外包或者从本企业分离，促进了社会专业化分工的进一步细化，对降低企业税收成本，增强企业发展潜力具有重要意义。安徽省“营改增”试点改革已于2012年10月1日开始启动，进一步的目标是将更多生产性服务业及现代服务业纳入增值税征税范围。

战略性新兴产业发展离不开国外科技资源的引进与吸收。建议对于战略性新兴产业发展急需的关键设备、零部件、及原材料等免征进口关税和进口环节增值税；对购买专利及专有技术的使用权并对引进技术进行组合吸收的，采取先征后退或提供保证金的办法，减免进口环节税收，鼓励企业对引进技术的消化吸收和再创新。

（2）所得税方面。拟定皖江城市带战略新兴产业税收优惠政策目录，对支持战略新兴产业的行业和部门进行具体细分，提高政策的系统性和透明度。

确保现有所得税政策在战略性新兴产业领域的落实。重点落实现有企业所得税加速折旧、加计扣除、减计收入、专用设备投资抵免等间接优惠政策，同时辅之以直接优惠，并建立相应的跟踪绩效评估机制，以实施对战略性新兴产业可持续的税收激励。

加大研发费用的加计扣除力度。对战略性新兴产业用于新产品、新技术、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在据实扣除的基础上，可加计100%的扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的200%摊销；加计扣除部分形成企业年度亏损的，可用以后年度税前所得无限期递延弥补。

考虑到战略性新兴产业的市场风险较大，允许企业列支一定比例的技术开发和风险准备金，并在所得税前据实扣除。

（3）其他税种方面。战略性新兴企业在创业初期往往在资金、人才等方面较为匮乏，可考虑在印花税、契税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税等方面给予一定程度减征或免征。

（4）可比照合芜蚌自主创新综合试验区相关政策，针对皖江城市带战略性新兴企业的各项行政性收费的省、市留成部分，实行免征；企业所缴纳企业所得税新增部分的省、市留成部分，3年内全额奖励企业；对皖江城市带战略性新兴企业因上市补交的企业所得税、土地出让相关税费的省、市留成部分，全额奖励企业。由此减轻企业税费负担，提高企业自主投资和选择的积极性。

3.3 借助财税机制助力人才培养和引进

人力资源是战略性新兴产业发展的首要资源。“十二五”时期，皖江城市带承接产业转移示范区拟依托示范区开放度高、承接能力强的特点，根据产业和项目需求，依托国家和省、市重大科研和重大工程项目、重点学科和重点科研基地、国际交流合作项目，大力引进人才，实施产业创新团队建设工程、战略性新兴产业人才聚集工程和引进海外高层次人才“百人计划”。人才引进可解战略性新兴产业发展的燃眉之急，如何对人才实施有效的培养和激励才是皖江竞争力得以维系的的长久之计。这方面的具体建议有：

（1）借力地方政府人才政策引进高端人才。如在重大科研项目招标中，可以公开招聘国家一流人才，以科技项目和人才计划吸引优秀人才；设立面向国内著名高校的奖学金，辅之以到皖江城市从事科研工作的条件；在人才开发资金、引进人才住房、科技三项经费等方面给予扶持，逐步形成以市场为导向的人才投资回报机制。

（2）运用税收手段鼓励企业人力资本投资。企业的人力资本投资行为主要表现为科技人才的引进、培养和培训。允许企业按工资一定比例在税前列支科研启动奖励基金；实施创新技术人才柔性引进政策，允许其住房补贴、安家费、科研启动经费等在税前全额列支；在现有基础上适当提高企业职工教育经费的税前列支比例等。

（3）创新人才激励机制。可比照国有高新技术企业股权激励试点政策，对企业作出突出贡献的科技人员和管理人员给予股权激励，在取得股权时免征个人所得税，在行权时实行减半征税；扩大个人所得税免税范围，对企业科研人员从事研究开发取得的各级各类奖励或津贴，免征个人所得税；对高科技人才的技术转让所得或特许权使用费所得比照稿酬所得，对应纳税所得额减征30%。

3.4 巧用财税工具鼓励各类风险投资

多渠道的风险投资是战略性新兴产业发展的重要资本来源。目前，我省风险投资规模小，结构单一，迫切需要拓宽融资渠道，建立“多方投入、风险共担、利益共享”的风险投资机制，协助做大做强战略性新兴产业。

（1）设立皖江地区战略性新兴产业风险投资基金，通过参股、融资担保、跟进投资和风险补助等方式，积极扶持、壮大一批区域内的风险投资机构。政府可投入一部分财政资金作为“种子基金”，吸引民间资本参与，搭建风险融资平台，以充分发挥不同投资主体的作用；也可通过政府融资担保和财政补贴等形式推动早期风险投资的发展。

（2）引导一批境内外著名风险投资基金、私募基金、金融类公司等投资机构来皖江地区拓展风险投资业务；鼓励企业或个人等各类民间资本参与组建风险投资机构。

（3）给予风险投资企业必要的税收优惠。对风险投资企业采取股权投资方式投资于战略性新兴企业2年以上的，按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该风险投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣；对投资者从风险投资企业取得的利润在已纳企业所得税的基础上免征个人所得税，以解决创业投资企业双重税负问题；对风险投资者从风险投资行为中取得的利润再用于风险投资的，经税务机关批准，可退还其再投资部分已缴纳企业所得税款的一定比例；对主要投资于高新技术领域的风险投资企业，也可享受高新技术企业的税收优惠，准许其在税前按一定比例提取风险准备金，以增强其风险应对能力。

[1]安徽省人民政府关于印发安徽省战略性新兴产业“十二五”发展规划的通知 （皖政 〔2012〕17号）[EB/OL].[2012-04-23]．http://www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2013/7/12/2071121923238.html.

[2]郭连强．国内关于“战略性新兴产业”研究的新动态及评论[J]．社会科学辑刊,2011(1)：152-155.

[3]杨林,马顺．促进战略新兴产业发展的财政政策研究[J]．山东社会科学,2012(2)：146-149.

[4]刘家庆．促进战略性新兴产业发展的财政政策研究——以甘肃省为例[J]．财政研究,2011(4)：31-34.