浅谈高校内部控制

2014-03-28萌李纪星

财政监督 2014年24期

●孔萌李纪星

浅谈高校内部控制

●孔萌李纪星

一、内部控制产生的背景

2012年11月29日，财政部以财会【2012】21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则，自2014年1月1日起施行。高校应据此建立健全适合本校实际情况的内部控制，并组织实施。

二、高校内部控制的涵义、原则及目标

（一）高校内部控制的内涵和对象

所谓内部控制，就是一个精细化了的管理。本文所称高校内部控制，是指高校“为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。高校内部控制的对象就是高校的经济活动。

（二）高校内部控制原则

1、全面性原则。强调“全过程”、“全面控制”。

2、重要性原则。强调“重要经济活动”、“经济活动的重大风险”。

3、制衡性原则。强调“相互制约和相互监督”。

4、适应性原则。强调“不断修订和完善”，以防新的财务风险。

（三）高校内部控制目标是提供以下内容的合理保证

1、经济活动合法合规。任何一个单位只有把自己的发展置于国家法律法规允许的框架之下，才能持续稳定地发展。逾越法律法规的短期行为势必付出沉重代价，高校的发展也不例外。

2、资产安全和使用有效。高校资产包括货币资金、实物资产、无形资产及对外投资。美国注册会计师协会在2002年进行调查时发现，在职业舞弊中，资产盗用达到舞弊事件的85.7%。高校应建立健全资产内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，以防止资产被挪用、贪污及盗窃，合理配置资产、避免损失浪费、提高使用效率。

3、财务信息真实完整。财务信息只有准确、恰当、真实及完整，才能使高校决策层利用这些信息进行分析，从而做出正确决策。财务信息只有与经济活动的真实性相匹配，才是有意义、有价值、可利用的。2000年左右，中国的会计造假行为非常泛滥，大行其道。时任总理朱镕基对此深恶痛绝，2001年4月和10月，他分别给上海国家会计学院和北京国家会计学院题词 “不做假账”和“诚信为本，操守为重，遵循原则，不做假账”。题词切中时弊，影响深远。题词已不仅仅是国家会计学院的校训，不管哪所学校都是教书育人的主要场所，肩负着言传身教的重任，更应身体力行、以身作则。高校应进行会计控制，完善财会管理制度，明确岗位责任，依法依规开展财务工作，以保证财务信息的可信度。

4、有效防范舞弊和预防腐败。企业是以盈利为目的。而高校则掌管着大量的公共资源，如果没有严格的内部控制监控机制，极易发生贪污、舞弊事件。

5、提高公共服务的效率和效果。以上所述目标也只能是提供合理保证，比如一所高校即使设立了内部控制，但是随着校内外环境的变化，原有的内部控制就显得滞后；即使有良好的内部控制体系，但如果执行人员麻痹大意或内外勾结，也会导致良好的内部控制运行无效。因此无论怎样，内部控制只能提供合理保证而不是绝对保证。

三、建立健全高校内部控制的必要性

近年来，在市场经济高速发展和教育体制改革深化的背景下，我国的高等教育事业也随之日新月异的蓬勃发展。高校的办学规模日益壮大、经济活动日趋复杂、筹资渠道日呈多元、办学资金日益剧增。高校拥有的自主权不断增大，一些衙门化的高校，就完全像个自成一体的小社会，权力过大，制约过小，一些人只顾个人利益不顾国家利益，滥用国家资金，无视纳税人支付的宝贵教育投入，经过一番巧取豪夺后流进了个人的腰包。违法乱纪的原因是多方面的，但是内部控制的缺失或失败才是最根本的原因，除此而外，很难再找到更为关键的其他因素。

（一）防范制度本身缺失或不完善的缺陷

长期以来，高校管理层的指导思想依然停留在传统的只注重教学科研、轻视管理工作上，对于如何构建新形势下的高校内部控制缺乏足够的认知和重视。就目前来看，高校内部控制现状不容乐观，有些高校甚至就没有明确的内部控制制度，无章可依；有些高校虽然制订了制度，但制度形同虚设，有章不循，更谈不上严格执行。也就是说，某些高校管理层的内部控制观念淡薄，认为有还是没有内部控制都无足轻重。

新形势下，高校管理层应转变传统的教育理念、与时俱进，要充分认识到内部控制对高校未来发展的重要性。高校应根据《规范》，同时借鉴《企业内部控制配套指引》，因校制宜，建立健全本校内部控制制度。

（二）防范高校舞弊、腐败的需要

这些年来，高校成了腐败的重灾区。大学职务犯罪案件频繁见诸报端，从象牙塔变身蛀牙塔，从清水衙门到油水横流，高校腐败一次次触痛了公众的神经。从公开的报道看，高校经济案件多发生在与基建工程有关的经济活动中，比如：武汉理工大学某原副校长，贪污、受贿、挪用公款总额达1400多万元，被判无期徒刑；华中科技大学同济医学院附属协和医院某原副院长等都是在基建工程中利用职务之便收受巨额贿赂先后落马……高校曾经流行一句戏言：“如果你喜欢一个人，让他去管基建；如果你痛恨一个人，也让他去管基建。”潜台词就是，管基建能让他快速“致富”，也能让他快速“倒下”。

由此不难看出,高校工程项目繁多，管理疏漏。自然，高校的扩招导致扩张，新校区的扩建项目接连不断，但是否每一个重大项目都经过可行性研究，有无决策不当、盲目上马；项目招标有无暗箱操作；工程造价信息是否对称等，我们不得而知。重大项目的每一个重要环节都存在着巨大风险，高校职务犯罪案件的频频曝光，意味着高校内部控制环节的空缺或者薄弱，没有强烈的防范腐败的风险意识。因此，建立健全高校内部控制制度，做到重大项目严格执行“三重一大”，加大高校工程项目从立项到竣工的环环监管；完善高校人力资源政策，选用人才要做到德才兼备、以德为先；明确各管理层按规定行使权利的同时，一定要履行相应的义务，承担对等的责任；建立反舞弊机制，坚持惩防并举、重在预防的原则，才能提高制度反腐败的工作力度。唯有将内部控制制度作为规范和约束高校各管理层经济行为的手段，使得任何权力拥有者都不得将权力凌驾于制度之上，才可防微杜渐、防患于未然。也才可能“让大学回归其本来面目”。

（三）防范高校财务风险的需要

1、防范债务风险。20世纪末高校大规模扩招，高等教育的发展由最初的精英教育转型到当下的大众教育，教育资金需求逐年增长遭遇教育资金投入有限的瓶颈。因为高校的公益性和非盈利性决定了贷款的风险承担者最终是政府，正是因为高校享有政府信用担保的待遇，也才有了银行大胆大规模的放贷。于是很多高校对银行贷款这一举债方式趋之若鹜，纷纷向银行贷款解决资金缺口，陷入疯狂贷款漩涡，负债进行校园扩建。其实高校规模的扩张与指令性、盲目追随是分不开的。

我们知道，合理的资金结构有助于高校持续稳定的发展，适度的负债是必要的，而过度的举债则会带来风险。不少高校对此并没有经过可行性分析论证，没有意识到巨额举债的潜在风险。贷款须还本付息，一旦无力偿还到期债务，高校财务便会陷入困境。较之传统的资金来源渠道相比，金额巨大的举债无疑加大了高校办学的财务风险。因此，建立健全债务内部管理制度，对举借的大额债务进行充分论证、集体决策，加大对债务的管理和监控力度，才能避免盲目或过度举债，防范和控制财务风险。

2、防范对外投资风险。高校的一些高风险投资已严重脱离了以教育为本的正常轨道。近些年，随着高校经济活动的日益活跃和复杂，使高校的教育资金已不再单单是财政拨款，资金的筹集和融合早已呈多元化方式。在财务管理相对落后的情况下，办学规模的扩张和办学资金的聚集，导致有些高校擅自涉足诸如股票高风险投资的失败。比如2000年初，天津大学决定对校办企业进行股份制改造并争取上市。2000年9月至2001年8月间，该校将1亿元资金分3批给某公司。该公司收到学校资金并购买股票后，将所购股票用于质押融资。2003年下半年，质押的股票被相关证券公司陆续强行平仓，款项被划走，公司当事人潜逃。这是不具备投资风险意识又缺乏有效的高风险防范制度而使高校利益受损的典型案例。

高校只有建立健全对外投资内部管理制度，明确职责权限，从立项、决策、实施、追踪管理到责任追究都采取相应的措施，方可避免擅自投资导致失败的财务风险。

（四）高校财务信息公开的需要

《规范》第十二条（八）明确要求“信息内部公开，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。”特别值得关注的是财务信息内部公开。

一直以来，由于财务信息的特殊性和敏感性导致了财务信息的封闭，财务信息是信息时代的“信息孤岛”，早已不适应现代化的高校发展要求。就目前而言，我国高校办学资金大多还是来源于财政拨款，从法律从属上看，属于公共财政领域。高校既是财政拨款的管理者同时又是财政拨款的使用者，公开相关的财务信息是法定义务。高校拥有办学资金的自主支配权，但并不代表可以随意使用。高校的财务信息是全体师生员工的经济活动共同形成的，全校师生员工都有权利及时了解与各自利益相关的财务信息：比如高校决策层对财务核心信息的需求、学生对学费、资助贷款及勤工俭学经费信息的需求、教职员工对个税及科研经费等信息的需求、学院对各类经费分配信息的需求等。在不涉及国家机密和个人隐私的前提下，高校必须建立健全和实施包括财务信息校务公开、内部监督、民主决策在内的内部控制。

《高等学校信息公开办法》自2010年9月1日执行。高校财务信息成为信息公开的核心内容。在中国政法大学教育法中心发布的《2010-2011年高校信息公开观察报告》中，我们看到的却是“在考察高校是否主动公开学校经费来源、年度经费预算决算方案情况时，112所被观察高校得分全部为零”。这份观察报告让人错愕于高校对待财务信息的封闭与傲慢。政府为高校债务埋单的前提显然是高校必须公开所有财务的使用情况，对其进行严格审计，否则就是对高校浪费甚至腐败的纵容，是对纳税人的不尊重。

反观一些发达国家的高校，教师委员会或者理事会才是重大决策者。若涉及学校与外界相关的，比如征地办学等行为，还应提交当地议会审批，以确保办学决策的科学与民主。与此同时，学校在每年的年报里详细地公开学校资金使用情况，分析取得哪些成效，自愿接受全校师生员工、捐赠者及校友的监督。

随着《规范》的出台，结合《高等学校信息公开办法》，高校应根据自身实际情况制订详细的财务信息公开的内部管理制度，同时制定相关的内部评价与内部监督制度。使财务信息置身于政府主管部门的监管和全体师生员工的监督之下。针对处罚缺失，建立健全内部责任追究制度，使惰于财务信息公开者为违规行为埋单。如此高校财务信息公开才能成为现实，成为可兑现的公众权益。