电力城市公用事业附加面临的挑战与创新

●戚 沁 范先国

电力城市公用事业附加面临的挑战与创新

●戚 沁 范先国

电力城市公用事业附加是城市公用事业附加的重要组成部分，由电力企业代征，随销售电价收取，作为地方财政的非税收入，主要用于城市公共照明支出，是城镇路灯建设与运营维护资金的主要来源。电力公用事业附加开征几十年来，为保证城市功能的正常发挥起到了巨大作用。近年来，随着我国新型城镇化进程的加快、国家电网“三集五大”体系的建设和城市公用事业附加社会关注度的日益提高，电力城市公用事业附加面临着巨大的挑战，创新电力城市公用事业附加的管理迫在眉睫。本文探讨了创新电力城市公用事业附加管理的方向和原则，并分别从近期、远期两个角度，提出了创新电力城市公用事业附加的具体措施。

一、电力城市公用事业附加面临新的挑战

（一）新型城镇化对城市公用事业附加提出挑战

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇化率从1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，提高了34.7个百分点，但与发达国家70%以上的水平相比差距依然明显，并且以城市户籍人口计算的城镇化率才35%左右，未来城镇化发展空间仍然很大。城镇化还将是一个长期的过程，我国城镇化率要从2012年的52.6%上升到70%的“稳定期”，意味着将有多于2.3亿人口进入城镇。

快速的城镇化进程把大量农村人口吸纳到城镇，随之而来的就是对于城镇交通、电力、供排水系统等城市基本公共设施需求的增加。新型城镇化要求着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，新型城镇化发展需要大量的齐全完善的城市基本公共设施与之配套，需要政府不断加大基本公共设施建设力度，以增强城市的综合承载能力。

城市基本公共设施需求的增加，必然会增加城市基本公共设施建设投资资金的需求，必然会增加城市公用事业附加的需求。随着我国城市规模的扩大、城镇人口的增加以及经济发展速度的加快，对城市公用事业附加的需求规模将会越来越大，如果仍然沿用原来的管理模式，必然会出现收不抵支的情况。以湖北省为例，目前，全省各地市供电公司在电力城市公用事业附加征收、管理中存在大量赤字，这些都由供电公司垫付，随着城镇化的进行，电力城市公用事业附加收不抵支的情况将会更加严重。

（二）国家电网“三集五大”体系的建设提出新要求

由于电力城市公用事业附加是由电力企业代征，电力企业管理模式的变化会影响电力城镇公用事业附加的征收。“三集”管理，要求推行统一的管理标准、管理模式以及统一的信息平台，提高对人才、资金以及核心能源的利用效率，并加强对各种资源的集中化管理，确保最大限度的发挥资源优势和规模优势。“五大”体系要求推进管理体制、工作体制、管理方式、人才资源管理和业务拓展，实现公司由粗放型管理向集约型管理转变。“三集五大”体系建设是按照“四化”要求，实施人、财、物集约化管理，构建大规划、大建设、大运行、大检修、大营销体系，实现国家电网公司发展方式转变。这是国家电网公司贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神的重要举措。

现在的公用事业附加管理模式的不规范管理问题直接影响了国家电网公司“三集五大”体系的建设。这要求对城市公用事业附加的管理也要符合“三集五大”的要求，转变管理模式，再造业务流程，变革组织结构，通过集约化管理提高效益，通过专业化管理提高效率，通过扁平化管理改善效能，通过一体化管理巩固成效，使城市公用事业附加的管理模式符合企业科学发展的目标。在这一过程中，迫切需要解决电力城市公用事业附加如何融入 “三集五大”体系的问题。

（三）社会关注度的日益提高，也为城市公用事业附加管理模式带来新的挑战

改革开放以来，我国民众参与国家政治生活和社会公共事务的积极性越来越高，履行社会责任和义务的公民意识越来越强。公民对居民生活用电里附加费的认知逐渐加深，城市公用事业附加费的收支使用将越来越受到关注，这将对政府和企业关于城市照明公共设施管理提出更高的要求。

与此同时，随着城镇化的发展，新建路灯数量增加，需要进行改造的旧有路灯也逐渐增加，这进一步加大了城市公用事业附加的收支压力。在目前“以收定支”的模式下，城市路灯的故障率会越来越高，这也必然会引起社会关注。

二、创新电力城市公用事业附加管理的方向及原则

（一）创新方向：规范管理，以政府购买公共服务的方式明确路灯管理机构属性，明确政府、路灯管理机构和供电企业之间的关系

现行的城市路灯管理的模式，没能具体理顺政府和电网公司之间的权责关系，在具体的实践操作中，容易出现政府管理缺位，职责不明确等问题。结合当下发展中的困境和国外先进经验，以政府购买公共服务的方式，由电网公司负责的管理模式是分步改革的方向。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。会议明确指出要将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。这就首先为政府购买公共服务由电网负责的管理思路提供了必要的政策依据和保障。

一方面，路灯作为准公共产品，其本身就属于社会服务内容的一部分，而其具有的排他性和一定程度上的竞争性，又为其市场化提供了可能；而另一方面电网作为国有企业，资金力量雄厚，组织纪律性强，社会认可度高，信誉好，具有承担路灯服务的主客观实力。两者结合使以政府购买公共服务的方式由电网公司负责的管理思路就具有了很大的可行性和操作性。

在该管理模式之下，电网只代收电力附加费并全额上缴给地方财政，电网设立一个专门管理路灯的下属分部，再由财政将上缴的电力附加返还部分给电网，由电网去履行管理职能，资金不足部分则仍由国家财政补充。除考虑电网承担部分政府职能的报酬之外，政府还应建立具体行之有效的成本监督体系，视路灯的电费支出、人员工资、运营维护费等情况及其管理绩效，给予电网合理的财政奖励。电网也应加强同财政部门的沟通，将财政部门的电力附加费的返还和补助纳入预算管理，确保资金安全，执行中有问题及时向上级部门汇报。

（二）创新城市公用事业附加管理的原则：因地制宜、分步骤实施

1、因地制宜，在规范城市公用事业附加管理的基础上，允许各地实行有差异的管理模式。各个城市的城镇化发展水平不同，地方政府财力也各不相同，对全国各地的城市公用事业附加进行“一刀切”的改革不仅不合理，也没有必要。各地在明确与地方政府在城市公用事业附加的征收、管理、运营维护权责，规范城市公用事业附加管理的基础上，可以允许各地实行有差异的城市公用事业附加管理模式。

2、分步骤、分阶段创新城市公用事业附加管理。创新城市公用事业附加管理要分步骤、分阶段进行，不能一蹴而就。我国城市公用事业附加费改革必须从我国实际情况出发，充分考虑到改革的复杂性、困难性，并维持电网公司稳定，按照总体规划，分步实施：

一是问题复杂性，各地面临的问题不一样。由于我国各地经济和社会发展水平存在较大差异，城市公用事业附加费征收范围和标准不完全一致。另外，各省市城市公用事业附加费管理模式也不统一，这些差异使各地在城市公用事业附加费管理方面存在的问题也有一定差异。因此，在城市公用事业附加费的改革过程中，要考虑到各地面临问题的复杂性，制定符合各地情况的政策，任何一项统一的政策都不可能完全适用于各地的具体情况。

二是个别地方政府不配合。改革要取得成功离不开地方政府的配合与支持。在城市公用事业附加费的改革过程中，地方政府应该切实为人民考虑，结合地方实际情况，创新思维，出台适应本地区的相关具体政策，并勤勉执行相关政策。但个别地方政府可能会出于自身利益考虑，怠于执行相关政策。例如，有些地方采用 “供电企业自收自支”的管理方式，即由地方政府委托供电企业按有关政策负责收取并直接负责使用支出公用事业电力附加，在这种模式下，存在供电企业责、权、利不清晰、资金“收不抵支”的情况，供电企业为政府垫付了资金，在这种模式下，地方政府有动机不配合城市公用事业附加费的改革。

三是维持路灯管理工作的稳定。电网公司在城市公用事业附加费的管理过程中起着重要的作用。电网公司在城市公用事业附加费管理方面有着丰富的经验，充分利用电网公司的经验，维持城市路灯建设、管理、运维等工作的稳定，有利于城市公用事业附加费改革的顺利进行。

三、创新电力城市公用事业附加管理的对策

（一）创新路灯管理模式，明确路灯管理机构属性或纳入政府购买公共服务范畴

改革城市公用事业附加费，需要创新管理模式，明确路灯管理机构属性。目前，个别地方政府不愿明确路灯管理机构属性的重要原因是新设立机构在编制、人员、经费等方面较难，而通过购买政府公共服务这一创新举措，可以有效解决这一问题。这在西方国家早有先例，政府购买服务最先产生于20世纪80年代西方国家的福利改革运动，经过几十年的发展，政府购买服务已经成为西方国家政府提供公共服务的主要形式，购买的范围也涉及公共服务的方方面面，如垃圾收集、救护服务、路灯维修、街道维护等。我国的政府购买服务历史还比较短，目前正处于初步探索阶段。

以政府购买服务的形式将路灯管理交给电网公司管理，不仅可以弥补政府公共服务不足，还可提高公共服务的质量和效率，同时，还可以实现政事、政社分开，建设服务型政府，让“小政府、大社会”变成现实，对政府和公司都有利。

（二）适当适时调整城市公用事业附加征收标准，并进行规范

目前电力公用事业附加费收不抵支矛盾日益突出，路灯电费的调整次数已经大大高于附加费的调整次数，建议物价部门在调整电价时，能考虑适当提高电价中附加费的收取标准，解决日益增长的路灯电费及维护管理资金问题，确保公共照明事业有稳固的资金保障。按鄂财规发【2001】62号文件中“按照财政部文件规定工业用水、工业用电附加率为百分之五到八；公共汽车、民用自来水、民用照明用电等七项附加率最高不超过百分之十”的标准，目前附加费征收标准仅为电费的2.3%，明显偏低，以致不能满足目前路灯正常运行维护，更不谈新的路灯建设项目。

目前居民生活用电每千瓦时1.2分，非居民照明、商业、非工业、普通工业和大工业用电每千瓦时1分钱的征收幅度，远远低于以前按上述电费百分之五至百分之八的征收标准。随着人民生活水平的不断提高和城镇的快速发展，路灯建设的规模也在成倍增长，路灯的电费支出也大幅提高，加上路灯材料、人工工资及等维护费用，路灯附加费收入已不足以弥补其支出。因此，本文建议：国家有关部门可以选择几个县（市）对近年来路灯及附加费收入、支出情况进行调查和分析研究，掌握第一手资料，再根据掌握的这些资料作出适时调整路灯附加费征收标准的决策。

（三）把城市路灯维护纳入市政维护的范围，纳入财政支出范畴，建立稳定的资金来源机制

目前，我国大部分城市的市政建设、维护都已经纳入了财政支出范畴，并建立了稳定的资金来源机制。即使在目前地方财力紧张的情况下，地方政府也积极探索通过BT项目等方式筹集市政建设资金。从远期来看，随着我国财政体制改革，尤其是中央政府上收部分事权，这有利于地方政府专注于提供市政设施等地方公共产品。因此，应逐步把城市路灯维护纳入市政维护的范围，纳入财政支出范畴，建立稳定的资金来源机制。在此基础上，应该要建立健全城市道路路灯专项资金的监督检查机制，城市道路路灯专项资金应按照财政部门的规定纳入绩效考核范围，确保资金使用效益。■

湖北省电力公司)