政府建设的新追求：“有效的政府治理”

文/陈文权 、许 可

政府建设的新追求：“有效的政府治理”

文/陈文权 、许 可

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。同时全会还指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。可见“政府治理”是国家治理体系的重要内容，政府治理能力的现代化是国家治理能力现代化的重要体现。从“政府管理”到“政府治理”体现着中国政府的新追求——“有效的政府治理”。

一、政府治理的概念及特征

（一）政府治理的概念

“治理”理论英文一词“Governance”来源于拉丁文“Gubenare”，本意为“掌舵的”意思，常用来表示和阐述国家公共事务相关的管理活动。有关治理理论的研究近年来被视为关注的焦点和热点，“今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它（指治理理论——笔者注）为常用词汇的”。世界银行曾以“治理与发展”为标题报告；治理理论的代表人物R.罗茨出版《新治理：没有政府的统治》（“The New Governance: G overning Without Government”）说明治理至少有六种不同的用法来指代任何活动的协调方式，如作为最小国家的治理、作为新公共管理治理等。

政府治理是指国家运用其“元治理”的角色，与社会力量共同有效处理和解决公共事务的管理活动和相关政治活动。政府治理强调除政府公共部门之外的社会力量，如公民、社区、社会组织等主体有效地参与公共事务的活动。随着传统政府管理模式的缺陷愈来愈明显和外露，政府治理理论在西方各国的实践中得到证明：政府治理较于政府管理更高效。

（二）政府治理的特征

政府治理与政府管理相比，主要表现在：

1．治理主体的多元性

政府治理基本特征是主体的多元性（Multiple Subjects）。在政府管理中，“全能政府”（All-round Government）发挥着重要作用，政府治理则鼓励和支持社会各方面参加，注重发挥公民（Citizen）、社会组织（Social Organization）、私营企业、政府部门等公共行动者的共同作用。政府治理要求行政管理体制的创新，强调多元主体对社会的治理以及多元主体之间的网络合作，如公民社会、政府部门、非政府部门，但强调政府的“元治理”角色作用的发挥。

公民具有联合性，在共同面对的难题面前，如贩毒吸毒、社会治安维护、街道清洁等方面，公民会达成契约：共同解决涉及面广、影响较大、难治理的区域性公共事务。公民在公共政策制定、政府绩效评估等环节中可发挥必要的作用，监督政府的行政行为；我国的社会组织有三大类，即社会团体、基金会和民办非企业单位，这三类社会组织的承接工作具有专业性；将私营企业引入政府治理中，有利于运用市场化工具，提供优质产品、高效服务。民营化作为市场化工具之一，主要用于改造国有企业。民营化是指将由政府占主导地位的职能或提供公共服务的职责交由私营企业，利用市场的作用，提高国有企业的经济效益；政府部门在政府治理中的作用主要体现在“元治理”上，在政府治理中，公共部门的首要职责便是加强凝聚力建设，完善政府治理实施的制度体系。

2．治理主体的依赖性

这里的依赖性是指多元主体享有同等地位，在资源上相互依赖，特别是信息的相互依赖。而政府管理强调政府的“最强地位”。公民、社会组织、私营企业与政府部门相比有着信息沟通上的优势。社区在信息搜集和处理方面有着较高的效率，政府部门最大的优势则体现在其公共权力方面，政府部门对信息的获取和处理整合的能力有限，不可能完全理性，因此，公共部门应与其他主体共同分享，分享的过程被称为“共同学习的过程”。可预见的是，随着治理理论和实践的发展，组织结构将逐渐扁平化。

3．治理合作网络的重要性

治理理论强调多元主体的共同参与，同时注重合作网络的构建。多元主体应在正式的合作网中进行协作和交流。合作网络的构建就是合作关系的构建，信任（Trust）在其中扮演重要角色。治理合作网络强调公民社会的作用，形成合作治理的新型关系。但合作网络同样注重高效、透明、负责的政府在治理中的中心作用和重要意义。

二、“政府治理”理念的引进

（一）中国引进政府治理的背景

治理理论对中国来说，属“舶来品”。尽管各国的国情有所不同，但就政府管理的一般规律而言，发达国家的政府在新公共管理运动中逐步达到了“善治”。中国政府也应该探索属于符合中国国情的政府治理。

1．改革开放时期，探索适应市场经济体制需要的政府管理模式。传统的政府管理强调政府主导，符合计划经济时期的发展要求，而随着我国改革开放的步伐加快，市场经济体制的发展要求活跃的市场氛围，市场主体的参与和多方的合作。随着市场经济体制的逐步完善，多种利益主体觉醒，如市场经济发展过程中，社会组织逐渐壮大，利益诉求增多。多元利益主体呼吁自身利益，在社会和经济事务中与政府博弈，期望政府政策的倾斜。传统的自上而下集权的管理模式不再适应新时期的发展要求。政府治理在传统政府管理方式的基础上，强调多元主体的参与，而这种参与对其也是一种自我管理。

2．全球化（特别是加入WTO)是中国探索新型政府管理方式的催化剂。全球化的速度正在加快，地球村形成，全球联系愈发紧密。国际环境瞬息万变，中国政府急需通过转变政府职能，明确政府定位，释放政府权力实现高效管理。走私贩毒、艾滋病、环境恶化、儿童拐卖、金融诈骗等难题越来越国际化，这些难题的治理没有国界之分，世界各国担有一份责任。中国是发展中的大国，面对国际性事务时奉献力量。探索新型管理方式，引入治理理论对中国政府的机构重叠、职能不清、人浮于事等弊端具有积极意义。

（二）中国政府改革与创新中融入治理理论

1．政府改革中的治理理论

（1）关于总的改革目标的治理理论。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。同时全会还指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这是党的文献中首次提出“政府治理”概念。

（2）关于多元主体的规定。《决定》指出，“市场在资源配置中发挥决定性作用”；“推进协商民主广泛多层制度化发展，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”；“要激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织。城乡社区服务类公共服务可由社会组织主动承担。鼓励和支持社会组织的发展，壮大其参与政府管理的力量”。行政改革注重公民、社会组织、市场（企业组织）在政府管理活动中的作用，发展这三者的力量有利于政府治理的有效实现，实现“善治”。

2．政府改革中融入治理理论的意义

（1）政府改革中融入治理理论有利于为政府改革提供正确的方向。将治理理论以规定的形式列入政府改革要求，对明确政府职能，厘清政府部门、市场、社会组织之间的关系和政府职能的有效实现具有重要意义。治理理论作为分析工具和政策工具，在实现公平政府、民主政府、高效政府、透明政府方面扮演重要角色。政府治理的终极目的是实现伟大的中国梦，运用治理理论进行政府改革，有益于跳出行政改革怪圈，为政府改革导航，指引方向。

（2）政府改革中融入治理理论有利于社会和谐稳定。治理理论强调多元主体参与政府活动。社会矛盾和社会冲突的源头在于利益的盘根错节，只有在保障各方权益的基础上才能实现多方和平共处。公民、社会组织等主体的利益诉求可通过参与政府活动的途径和契机提出，争取政府决策和执行的倾斜，实现利益合理化、公平化，实现社会和谐稳定。

（3）在政府改革中融入治理理论有利于实现中国全面改革的目标。十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和能力的现代化。政府改革中融入治理理论，加强对治理理论的学习和运用，提升政府运用治理理论的自由度和灵活度，有利于完善和发展中国特色社会主义制度。

三、实现有效政府治理的途径

（一）实现“有效的政府治理”必须适应社会主义市场经济体制改革要求，高效发展市场经济。正确处理政府和市场关系，政府要还权于市场，使市场在资源配置中发挥决定性作用。让各类企业按照市场经济规律独立自主地开展经济活动。与此同时，政府从微观和具体的经济活动（运动员）中抽身出来，更好发挥政府的宏观调控（导航员）和市场监管（裁判员）作用，促使我国经济建设又快又好地持续健康发展。

（二）实现“有效的政府治理”必须切实转变政府职能，完善服务型政府建设。从“管理”到“服务”，从“管制”到“治理”，认真履行执政党与人民政府的宗旨全心全意为人民服务，为人民群众提供方便快捷的公共服务，建设一个人民满意的服务型政府；必须深化行政体制改革，大力削减行政审批事项，简政放权，还权于经济组织、社会组织和公民，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，实现“官民共治”的和谐局面；必须按照法治政府建设的要求，依法行政、规范执法，强化人民群众对行政权的监督，从源头上预防和治理“权钱交易、权色交易”等腐败现象，增强政府公信力和执行力。

（三）实现“有效的政府治理”必须全面正确履行政府职能，明确政府定位。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理、公共服务和环境保护，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化；必须优化政府组织结构，稳步推进大部门制改革，进一步精简机构和人员，实现“小政府、大社会”；必须改革创新行政管理方式，推动电子政务建设，实现“网上办公”,把“政务超市”开进乡镇和城市社区,使人民群众享受到方便、快捷、优质、高效的公共服务。

（四）实现“有效的政府治理”必须加快建设多元主体的合作网络。合作网络的寓意在于社会力量的参与，从某种角度来说，民主体现在公民、社会组织、私营企业、政府部门之间的有序合作，四者具有平等地位。需要注意的是，要完善责任制度，防止社会组织等社会力量滥用相关权力。公民、社会组织、私营企业的主动参与对“有效的政府治理”的实现具有保障作用。

（五）实现“有效的政府治理”必须厘清政府、市场、公民、社会组织四者关系。实现从政府管理向政府治理的转变，核心便是厘清政府、市场、公民和社会组织四者相互之间的关系，重新确定政府在市场运行中的角色地位，发挥市场在市场经济体制中的决定性作用。布坎南曾指出，政治活动家总有一种天然倾向，容易扩展政府行政活动的范围和规模。政府部门应适度干预经济运作，公民依法参与政治，建言献策。因此，政府部门应时刻警醒，不断寻求成功的或最有效的管理现代市场经济和驾驭市场机制的政府行为模式。

陈文权，中共重庆市委党校公共管理学教研部主任、教授、硕士生导师，重庆市行政学会副会长；主要从事地方政府管理、公共人力资源管理研究。

许可，中共重庆市委党校行政管理专业2013级硕士研究生，主要从事公共人力资源管理研究。