创新广州市外国人管理服务研究

2014-03-28广州市外国人管理服务研究报告课题组

城市观察 2014年2期

◎ 《广州市外国人管理服务研究报告》课题组

随着国际化程度的不断提高，越来越多的外国人到广州投资、经商、创业和居住。然而，由于对来华外国人基础数据掌握不全、工作观念和法规滞后、各职能部门协调沟通不畅等多种原因，针对外国人的管控工作处于初级阶段，基层疏于管理，管控难度不断加大。尤其近几年，“三非”①外国人越来越多，成为影响广州社会治安的一个难题。

一、广州市外国人管理服务的现状分析

（一）外国人在穗出入境、居留及就业情况

1.外国人在穗出入境及分布情况

据有关部门统计，2012年，广州白云机场口岸外国人入境人数达111.04万人次，占全国各口岸外国人入境总人数的8.25%，位居上海浦东机场口岸和北京首都机场口岸之后。②据广州边检总站2008-2011年的数据，从广州各口岸出入境的外国人数分别为367万人次、398万人次、408万人次、486万人次③。

2012年，在穗常住外国人有3.4万人，日本、韩国、美国、加拿大、印度分列数量前五位。其中日本人接近5000人，韩国人约3300人，美国人约2800人。如果算上短期逗留、居住的来客，数量要远远高于此数。2012年末驻广州领事馆从2006年的24家增加到44家，分布在广州天河、越秀和荔湾区；有常驻外国人的涉外单位共4750家，其中代表机构中企业占50.6%，文教单位占3.9%。④目前广州市常住外国人已逐渐形成了四类居住区域：一是以二沙岛、林和路、白云宾馆以及金湖地区为主的领事官员和“白领”外国人居住区，主要来自欧、美、亚的发达国家；二是以越秀区洪桥街、环市中路一带、东风嘉和苑，白云区三元里、机场路一带，荔湾区荔港南湾、世纪广场社区，以及番禺区钟村、大石为主的外国商人居住区，主要来自中东、非洲等国家；三是以天河区五山、石牌，海珠区新港、白云区黄石及番禺小谷围高校校区为主的高校外国人居住区，主要来自各国的来华留学生；四是以白云区永平，天河区黄村、东圃等城乡结合部为主的从事小商品交易外国人居住区，主要来自非洲国家。从外国人居住的分区看，大部分在穗外国人居住在中心城区。57.61%的在穗外国人居住在天河和越秀两区，其中居住在天河、越秀区分别占总数的35.27%和22.34%。广州新城区也逐渐成为外国人选择定居地点的新选择。统计发现，13.55%的长期居留或定居的外国人居住在番禺，这一比例仅次于天河、越秀两区，萝岗、花都、增城等远郊市、区外国人的分布数量则较少。

2.外国人在穗聚居特点

（1）外国人聚集区较成熟，非洲籍外国人较多。广州的外国人临时住宿登记的超90万人次，其中居住在出租屋和居民家中的外国人约4万多人次，涉及180多个国家和地区。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等区域。与北京、上海等大城市以美、日、韩外国人为主的外国人聚集区不同，广州四大聚集区域中，有两大区域都是以非洲籍外国人为主的居住区域，近年来非洲籍外国人在穗增长速度过快。

（2）“三非”外国人现象突出，引发较多社会问题。“三非”问题一直是整个广东地区较为突出的问题。2007年，广东省公安机关共查处“三非”外国人7000余人，其中拘留审查 700余人，2008 年查处1.3万人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的 210人，涉及47个国家26种罪名，非洲籍人员所占比例较高。除刑事犯罪外，一些一般性违法、违章行为，也值得关注。非洲籍外国人随着人数的增多，已经从以前的害怕警察执法向目前抵触、抗议警察执法转变。

（3）毒品犯罪成为外国人犯罪的主要类型。广州地区涉外毒品犯罪主要呈现如下特点：由早期单一的走私毒品入境形式，逐步转向获利空间更大的运输、贩卖等后续犯罪形式，甚至勾结境内不法分子，共同将走私入境的毒品向国内外辐射渗透，牟取暴利。走私入境的方式主要是体内藏毒的方式，邮寄、行李箱夹带也是常用方式。毒枭为逃避风险，大量雇佣亚非拉地区文化程度较低的妇女“人体贩毒”。

3.外国人在穗生活、就业情况

（1）对广州改革开放的良好社会环境普遍认同。绝大部分在穗外国人认同广州宜居宜业的良好环境，赞赏广州人友善，而且这种认同感逐步提高。

（2）群居特征明显，最倾向与亲人、朋友、同事一起居住。住宿不稳定的外国人也占相当比例。39.2%的外国人在现在住的地方还没有超过三个月，这为外国人管理工作带来难度。

（3）在穗外国人谋生方式以经商为主，非法就业情形越来越严重。根据外国人性别、文化程度等不同，谋生方式也不相同，分布差异明显。

（4）语言是本地生活的重要障碍，交通不便、小孩入学也有抱怨。

（二）创新外国人服务和管理模式的主要做法

面对常(临)住外国人数量不断上升，涉外案件、“三非”案件时有发生的严峻形势，广州市政府及其相关部门从建设“平安广州”的高度，不断增强做好外国人管理服务工作的责任感和紧迫感，积极探索创新适应社会主义市场经济的外国人管理服务机制。

1.建设旅业治安信息系统，强化临住外国人管理

加强临时住宿外国人的居住管理，是广州开展外国人管理服务的一项重要工作。有关资料显示，在穗外国临住人口中90%以上入住旅业宾馆，仅有较少部分外国人临时住宿在出租屋或居民家中。全市从2010年9月16日起开始施行《我市旅馆业单位住宿登记规定》，规定入住广州酒店或旅馆的旅客必须提供身份证等有效证件，不能提供身份证明的外国旅客必须到所在辖区公安出入境管理部门核实身份并办理临时身份证明。对于少部分散居在居民区的临住外国人，在各辖区派出所安装派出所综合系统境外人员管理子系统进行临时住宿登记，并不断加强临时住宿登记情况倒查工作，狠抓登记、走访、核销三个环节，由派出所组织社区力量进行走访，指导小区物业管理员、出租屋管理服务中心做好外国人登记录入及核销工作，开展“洗楼式”的逐栋、逐层、逐户核查工作。在多项管理措施的共同作用下，对临时住宿的外国人基本做到了有效掌控，初步实现了“底数清、情况明”。

2.建立市外管联席会议制度，构建大外管工作格局

自2003年起，广州逐步建立起市、区、街（镇）三级“外籍人员管理工作联席会议”制度，将外籍人员管理工作融入社会管理的整体布局中。联席会议成员单位涉及党委和人大、法院、检察院、政府办公厅、公安、工商、税务、法制等部门。市、区两级外管联席会议在公安机关设立了办公室。通过定期召开联席会议，公安机关不仅加强了与政府其他职能部门间的联系，而且外国人管理工作中遇到的实际问题与困难也能及时得到解决。

3.加强各区外国人管理服务

广州各区在外国人服务管理方面不断探索新路子，充分发挥区外国人管理联席会议的协调作用，通过整合公安机关内部相关涉外信息系统以及汇总政府层面的“外籍人员信息综合应用系统”数据，初步实现了外国人落脚点管理，大大提高了外国人服务管理的工作水平和效率。

4.建立社区外国人管理服务工作站和“和谐家园”，初步实现“零距离”服务

截至2013年5月，在全市辖内居住超过200名外国人的62个街镇已全部建立了社区外国人管理服务工作站，把外管服务延伸到了基层。服务站工作人员将所有境外人员的基础数据录入电脑，进行社区走访，为辖区境外人员开展必要的法律与生活指引等各项服务。通过贴身服务，寓管理于服务之中，从而建立起良好的沟通渠道，形成和谐的居住关系。

5.积极探索社区服务管理模式

（1）南源街封闭式管理与温馨服务相结合的外国人管理服务模式。2012年末，荔湾区南源街辖区内登记外国人共有1008人，其中常住129人，临住879人；涉外出租屋369间；涉外机构47家；全年办理临住登记的外国人5077人次。对境外人员和涉外出租屋较集中的荔港南湾社区全面实施封闭式管理，南源街派出所与物业管理公司商定，凡外国人到物管公司领取门禁卡，必须提供临时住宿登记表，同时督促未办理住宿登记的外国人前来登记。通过强化管理，顺利完成了辖区内居住的外国人登记管理查漏补缺工作。同时坚持人性化管理，寓管理于服务之中。

（2）金桂园社区“六化工作法”管理服务模式。白云区金桂园社区是一个典型的外国人居住小区。7500人的居民中，有境外暂住人员385人，来自23个国家和地区，被称作“地球村”。该社区在日常外国人服务管理工作中不断总结创新，逐步探索出“六化”工作法的外国人管理服务模式。一是治安联防化，二是技防双重化，三是管理信息化，四是指引流程化，五是宣传多语化，六是服务多元化。 “六化”的管理服务模式在日常管理中取得了很好的成效，获得了有关部门的肯定，从而在全省推广，金桂园也已成为“全国外国人居住管理示范点”。

（3）登峰街引导外国人集中居住管理服务模式。越秀区登峰街因其经贸繁荣，吸引了大量外国人前来居住和经商，成为广州市非洲人、中东人等外国人最集中区域，素有“非洲街”之称。目前登记在册的涉外机构31间，居住外国人1280人，涉及83个国家。外国人最多时达4500人。针对辖内经商务工外国人较为集中的情况，登峰街改变以前对外国人松散的居住管理模式，对辖内外国人开展集中居住、集中管理、强化服务的管理模式，建成广州市外国人集中居住和管理服务的“示范小区”。在外国人活动和暂住比较集中的下塘社区建立“外国人管理服务工作站”，以街道外管服务站及其各服务点为依托，在为外国人提供登记管理服务的同时，免费为外国人推荐介绍安全、卫生、管理规范的出租屋房源。在有关物业公司和街道的共同配合下，该小区全年为零发案，从而达到了“适度集中、依法管理、有效服务”的目的。

6.不断加大“三非”整治力度

广州不断加大整治力度，坚持集中整治与日常严管、严查相结合的办法，力求对驻穗外国人做到“管得住”。一是成立专业管理队伍，促进外管工作由普通型向专业型转变。二是加强涉外重点区域的治安防控，在外国人居住、活动的重点区域设立治安巡逻警区，采取着装与便衣，固定与流动相结合的方式，加强治安巡逻防控，提高对违法活动的震慑力。三是明确经费保障渠道，保证活动顺利开展。全市查处“三非”外国人案件，以及遣送、救助外国人的费用纳入同级财政预算，落实专款专用，确保打击“三非”工作取得实效。

（三）外国人管理服务工作中存在的突出问题

广州市外国人管理服务工作成效显著，为广州的对外开放与合作，特别是在涉外招商、安商、留商等方面做出了积极贡献。随着广州国际化程度的不断提高，总部经济的快速发展，外商和外企常驻代表机构的加速涌入，特别是与广州建设国际商贸中心、世界文化名城的目标要求相比，广州市外国人管理服务工作还面临着挑战和差距。

1.对外国人居住管理服务的理念滞后

长期以来，对外国人口主要提供以治安管理为主的控制性和防范型管理。它把外国人口置于普通市民的主流群体之外，在制度与体制上割裂了外国人与我国社会的有机联系,无法适应改革开放后中国境内外国人“大进大出”的现实需要。

2.外国人居住管理服务的法律制度不完善

在外国人管理的法律制度方面很不完备，在立法上侧重于出入境管理，疏于日常管理。在来华外国人日益增多、复杂的情况下，现有法规明显滞后，不能适应新的形势。

3.缺乏统一互通的外国人管理服务信息系统

广州市外国人管理服务在信息管理方面是各自为政、信息闭塞。对外国人服务管理需要掌握其住宿、就业、税务等方面的信息，但各职能部门的相关信息和数据还不能顺利互相传递共享，导致管理服务不到位。尤其是不少社区外国人管理服务工作站的电子工作网络是不与互联网链接的。

4.“大外管”工作机制运行未到位，服务管理合力尚未完全形成

广州市逐渐形成了“大外管”工作格局。但每年只是召开一两次“外籍人员管理工作联席会议”例会，议题以宏观层面的领导决策为主，在具体的行政管理和服务实践中，参与联席会议的政府部门仍然处于各自为战、单打独斗的状态。

5.基层外国人管理服务人才和经费严重不足

随着社区外国人管理服务工作任务的不断加重，基层从事外国人管理服务工作的人手不足、素质与能力跟不上工作要求的问题逐渐凸显。加强基层外国人服务管理队伍建设，已成为广州市对外国人实施有效管理和服务最迫切的任务之一。基层外国人管理服务的经费更是严重不足。

6.对在穗外国人服务工作缺位的现象仍较普遍

在外国人居住管理方面，往往把外籍人员作为纯治安管理对象，以治安防控为主要目标，侧重管控，对居住的外国人服务工作不到位。主要表现在：一是对有关居住的法律法规宣传不到位。二是引导外国人融入居住社区、建立社区归属感方面的工作不够。三是在为外国人提供社会化服务工作不够。

二、提升广州市外国人管理服务水平的对策建议

（一）以更加开放、包容的姿态接纳外国人

1.从广州国际商贸易中心建设的战略高度接纳外国人

广州是千年商都，自古至今对外贸易相当发达，长期以来是“国家商贸文化中心”，并成为体现广州商贸文化魅力的重要内容和表现方式。在经济全球化背景下，国际商贸活动更加活跃，人才跨国流动日益频繁。广州已把建设国际商贸中心作为未来一个时期的战略重点之一。必须打破传统的出入境管理观念，让更多外国商家、学术领军人物、科技顶尖人才进入广州，为促进广州经济发展发挥更大的作用。

2.从广州世界文化名城建设的战略高度接纳外国人

建设世界文化名城是广州新型城市化发展的重要战略目标。必须以更加开放的姿态来接纳外来的新鲜事物，大胆吸纳一切外来文化中的积极因素，不断丰富、提升和壮大自己。这样才能更加符合广州世界文化名城建设的客观要求。

3.正确看待“三非”外国人违法犯罪等暗流

来华外国人的日益增多带来“三非”和违法犯罪等问题，这既是改革开放的必然产物，也是经济发达程度的一个标志。但我们既不能熟视无“堵”，又不能谈“外”色变。首先，继续坚持“内紧外松”的对策。其次，采取对不同国家实行不同的签证政策。第三，入境签证审批从严，并以此作为承担经济处罚的依据之一。第四，严格按照国家统一标准审发外国人签证和居留许可，全国各地的签证标准不应因地区差别而有所放松，否则容易造成甲地申办居留许可而到乙地居留，不利于外国人落脚点的掌控。第五，加强边防检查和海关检查工作，口岸边检部门对外国人入境时，在加强对人员证件检查的同时，也要查验其是否有足够资金保证在华费用。第六，加大“三非”外国人的处罚力度，以儆效尤。

（二）加快完善横向到边纵向到底的“大外管”管理体系

1.完善市、区级“大外管”体系，将“涉外管理工作领导小组”办公室作为常设办事机构

广州市、区级外国人联席会议制度是一种松散型的会议组织形式。在保留现有“大外管”领导决策机制的前提下，促进“大外管”向管理实务层面转化，从而形成领导决策机制与行政管理机制相辅相成的良好局面。建议在市、区政府组建“涉外管理工作领导小组”，不断提高外管工作的工作效率和反应速度。

2.健全基层外国人管理体制，强化街道办事处（镇政府）的管理服务职能

广州市社区外国人管理服务工作站一般采用由街(镇)党工委副书记任站长，公安派出所领导担任副站长，成员由工商、税务、出租屋管理等部门派员进驻的配置模式。根据有关法律的规定，街道办事处是区一级政府的派出机关，行使区政府赋予的职权，按照将外国人纳入实有人口的管理理念，将外国人口作为实有人口纳入街道办事处管理范围，并由其统筹、协调社区外国人管理工作，具有合法性、合理性，也会更为顺畅。建议将为外国人管理服务的职责赋予街道办事处(镇政府)，建立以街道办事处(镇政府)提供管理服务为主、派出所进行警务管理为辅的基层外管模式。

3.以“和谐家园”建设为切入点，完善以社区为依托的外国人管理服务机制

社区不仅是外国人居住和生活的空间范围，也是外国人与居民共融相处的社会关系交汇点。由于不同的语言、文化、宗教、习俗，居住于社区的外国人难免会与我国居民发生这样那样的文化冲突或误解，加强社区化管理，可以更好地促进外国人融入社区，共建中外居民相互理解、相互包容的和谐文明社区。

（三）更加注重发挥社会力量参与涉外管理服务的作用

加强涉外管理服务，其重点应是推广设立有外管民警、物管人员、出租屋管理人员、外管人员、中介公司（机构）、社工（及外国人志愿者）“六位一体”组成的外国人管理服务点，从而实现“零距离”的涉外服务。

1.发挥专业社工和外籍志愿者的作用

当前全市各社区外国人管理服务工作站外语人才严重不足，发挥专业社会工作者在教育培训、结对帮扶等方面的作用正当其时。可大力开展“专业社工+外籍志愿者+在校大学生”社区外国人服务活动，使之成为广州加强社区外国人管理服务工作的新亮点。

2.发挥外管联络员的作用

广州应借鉴珠海市华发社区警务室通过外管联络员和涉外机构建立起沟通渠道的经验，在外籍人员较集中的企业建立外管联络员制度。通过外管联络员随时了解外国人的相关情况，形成覆盖广、层次深、上下疏通、左右协调的外国人服务网络。

3.积极发挥物业公司、出租屋业主的作用

从房屋租赁的源头管起，积极发挥中介机构的作用。在社区外国人居住管理中，一方面应依法加强对出租屋主、房屋租赁中介机构直接受益人的教育和监管，对违规出租、不按程序申报、备案的业主、中介机构依法追究其法律责任；另一方面，应教育广大出租屋业主树立互信、互利、平等、协作的“和谐世界”新理念，鼓励其与外国人交朋友，使之逐渐由房东和租客的关系转变为跨国的亲朋关系，从而架起中外民间经济文化交流的桥梁，为广州建设国际商贸中心和世界文化名城提供正能量。

（四）加快完善全市统一互通的驻穗外国人信息管理平台

1.构建共享互通的外国人信息资源库

广州电子信息制造业发达，网络商都建设取得了重大发展，构建共享互通的外国人信息资源库已水到渠成。通过统一的外国人管理信息平台，各外管部门将打通“信息孤岛”，更加有效、便捷地实施对外国人的管理和服务，更好地发挥外管工作合力。

2.进一步完善驻穗临住外国人的信息管理系统建设

要建立完善的外国人信息管理平台，还需进一步加强临住外国人的信息管理系统建设，加大资金投入，在全市所有宾馆酒店全面安装旅业治安管理信息系统，对所有入住旅业酒店外国人的基本信息做到全面掌控。在基层派出所、社区外国人管理服务工作站普及安装临住外国人住宿登记系统，对那些在社区短暂居留、不被纳入外国人居住证管理范围的小部分临住外国人做好信息录入、核销、动态跟踪和管理工作。

3.加强社区外国人信息管理系统末端建设

一是在外国人管理服务工作站（和谐家园）配置相应的硬件设施，包括与外国人居住证系统和外国人临时住宿登记系统联网的电脑、居住证读取设备等，尤其是要研发配备便携式居住证读取设备，从而为外管人员采集、输入、输出外国人动态信息提供条件。二是加大对外国人信息管理系统及相关应用程序的开发力度，简化信息采集、输入、输出及应用程序，尽量为外管人员减轻工作负担和压力，提高服务和管理效率。三是研发相应的设施设备、应用软件和程序，为涉及外国人管理服务的社会机构包括房屋租赁中介机构、金融机构、酒店宾馆以及其他商业、服务企业等读取、使用外国人信息资源创造条件。

（五）加强社区外国人管理服务人才队伍建设

1.增加基层外国人管理服务人员编制，扩大外管民警和基层外管工作人员队伍

应根据服务人口、服务半径、交通条件等原则，对站点机构核编定岗。在选调（配）外管力量过程，优先考虑外语人才以及计算机应用等实用型人才。

2.切实改善社区外管工作人员待遇，实现同工同酬

妥善解决现有临时聘用人员工资待遇。在争取尽快落实人员编制，定岗定编的同时，改善现有临时聘用人员待遇，实现同工同酬。

3.加强对社区外国人管理服务队伍的业务建设

加强对外国人服务的现代管理服务理念传导给社区外管人员，帮助其改变传统管理观念，增强服务意识，努力做到寓管理于服务之中、在服务中实施管理，着力提高其社会管理科学化水平。

4.加强对社区外国人管理服务队伍的考核检查

一是把对外国人的日常管理服务工作、安全防范职责和动态信息控制职责列入社区外管人员的日常考核内容，加强督促检查，不断增强其责任意识，提高工作的主动性和积极性。二是逐步推行日检查、月考核、季评比的长效考评机制，促使基层外管人员长期保持良好的精神状态。三是正确运用考核结果，着力实现考核结果与从优待警、干部提拔、末位分离培训直接挂钩，使之真正成为衡量社区外管人员价值的重要杠杆。

注释：

①指“非法入境、非法居留和非法就业”.

②中国广播网2012-08-15 www.cnr.cn/zgzb/l.

③《广州年鉴》(2012年).

④上述资料数据摘自:于雁群.改革开放思潮中外国人管理工作的探索和思考[J].广州公安研究.2010(3);陈翔.常住广州外国人日本韩国最多[N].广州日报, 2013-10-25 ;《广州统计年鉴》.

[1]《外国人管理》[M].北京:群众出版社,1986.

[2]袁伟高.上海境外人员管理问题研究[J].上海交通大学硕士论文.2008,6.

[3]王阿方,张玉光,李品.“入境热”,我们准备好了吗?——广东外国人管理工作面临新挑战[J].人民公安报2010-6-10.

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