从新型城镇化的视角解决流动儿童问题

◎ 杨 舸

从新型城镇化的视角解决流动儿童问题

◎ 杨 舸

新型城镇化的基本思路就是要推进以人为核心的城镇化，解决流动儿童问题正是“推进以人为核心的新型城镇化”的重要组成部分。当前，流动儿童仍面临以下问题：接受义务教育情况明显改善，但流动少年在城市继续升学存在困难，就业弱势状况明显；跨省流动儿童的平等权益保障存在盲区，流动儿童集中的重点地区反成“不友好”城市；儿童进城有经济困难，产业工人家庭难团聚；流动儿童仍然不能平等享受公共卫生服务；学龄前流动儿童的入托、入园存在困难。为了解决这些问题，各级政府必须以满足流动人口及其家属的基本公共需求作为制定相关政策的基本出发点，从财政转移机制、改革高考制度、完善职业教育、加大城乡托幼机构建设、完善相关法律等方面入手解决流动儿童问题。

流动儿童 新型城镇化 政策

随着城镇化的推进，浩浩荡荡的人口流动大军对社会、经济、文化等领域均产生了深远影响，其中儿童是受其影响最为突出的群体之一。我国政府一贯坚持保护所有儿童平等享有各项权利的根本原则，但流动儿童平等权益无法受到保障。在政府和社会的共同努力下，流动儿童享受社会福利和公共服务的状况正在好转，但仍然存在一些问题。在第十二届全国人民代表大会上，李克强总理提出：“推进以人为核心的新型城镇化”，“使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学”，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明”。解决流动儿童问题正是“推进以人为核心的新型城镇化”的重要组成部分。

所谓流动儿童，是指离开户口所在地，跟随父母一起流入到其父母务工经商的所在地的儿童。本文所利用的数据来自国家卫计委2013年流动人口动态监测调查（以下统称“监测数据”），该调查按照随机原则在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团城市地区抽取样本点。调查对象为在流入地居住一个月以上，非本区（县、市）户口的15-59周岁的流动人口。

一、流动儿童的基本状况

（一）流动儿童均呈现规模大、增速快的特点

流动儿童不仅规模庞大，而且增长十分迅速。根据2010年全国第六次人口普查数据计算，0-17周岁流动儿童占全国流动人口的比例为16.20%，规模为3581万①，比2000年（1983万人②）增长了80.58%，年均增长6.09%。而且，一方面，随着城镇化的推进，流动人口规模的增长；另一方面，随着城镇化的推进，留守儿童还可能向流动儿童转化，所以流动儿童的规模还将大规模增长。

（二）流动儿童分布集中在东南沿海的经济发达地区

流动儿童分布高度集中于东南沿海地区，半数儿童集中在粤、浙、苏、豫、川、闽等七省份。全国妇联课题组根据六普数据计算，流动儿童最多的省份是广东，占全国12.25%，远远高于其他省份。长三角地区也是吸纳流动儿童数量较多的地区，上海、江苏和浙江分别吸纳了全国3.24%、6.09%和8.90%，合计达到18.23%，高于珠三角地区的比重。除此之外，沿海的福建和山东分别吸纳了4.65%和4.68%的流动儿童。以省内流动儿童为主的河南、四川分别吸纳了5.43%和4.83%的流动儿童。以上流动儿童最多的七个省份占全国流动儿童总数的将近一半。

二、流动儿童面临的问题

（一）流动儿童接受义务教育情况明显改善，但仍存问题

为了保障流动儿童在流入地平等享受接受义务教育的机会，我国从1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》，到2003年的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，再到2006年的《关于解决农民工问题的若干意见》，逐步明确了“以流入地政府管理为主，以全日制公立学校接收为主”政策（即“两为主”政策）。时至今日，流动儿童接受义务教育的情况已经有明显的改善，但流动儿童就学仍存在以下问题：一是学前教育问题突出。监测数据显示，40%的学龄前流动儿童在流入地未入读幼儿园，与城市儿童差距较大。二是学业延迟、不连续现象较严重。6岁适龄儿童的不在学率超过17%，13-15岁人口中，仍有11%在读小学，而16-18岁人口中，仍有15%在读初中。

“两为主”政策实施以来，流动儿童就读公立学校的状况也正在好转，监测数据表明，小学、初中和高中阶段的在学流动儿童在公立学校就读达到80%以上。但部分地区仍然存在以下问题：第一，尽管几乎所有流入地政府教育部门都明确规定公立学校要平等接受农民工子女入学，但流动儿童就读公立学校的门槛高，隐性“借读费”现象依然存在。第二，在流动儿童集中的地区，由于学生数量的快速增长，而配套教育财政投入跟不上，部分流入地出现师资力量和教育硬件资源不足等教育资源紧张的现象。第三，在部分地区公办中小学不能全面满足所有流动儿童就学需求的情况下，农民工子弟学校起到了辅助作用，但政府对这类学校监管、扶持力度不够，有的甚至采取“一刀切”的取缔政策，引发流动儿童就学难的问题。

（二）流动少年在城市继续升学存在困难，就业弱势状况明显

儿童获得同等的教育是机会均等是社会公平的重要体现，也是流动人口实现社会阶层向上流动的主要途径。尽管我国高度重视流动人口随迁子女的教育问题，但改善最大的是义务教育阶段的流动儿童教育问题，高中教育阶段的流动少年在继续升学或就业方面均存在问题。尽管异地高考政策已经被提到议事日程，但目前大部分地区异地高考、中考问题还未彻底放开，流动人口子女在义务教育结束后，往往只能回户籍地上普通高中。而两地之间的教育水平、教学方式、师资、考试模式、课程教材等方面的差异，这会直接影响到他们的中考成绩，进而影响其接受高中阶段教育的机会。16-18 岁流动儿童中，不在学的比例高达42%，就读高中的不到30%。年收入在2000元以下的流动家庭中，入读高中的仅为24%。尽管大多数城市的职业高中教育均向流动人口子女开放，但吸引力不足，就读中专或职高的16-18 岁流动儿童不到9%。

其次，流动少年普遍存在离校早、就业早问题，越贫困家庭的孩子离校率越高。低学历流动青少年过早进入劳动力市场，成为低收入的弱势群体，很难得到正规的职业教育和培训，获得更好的发展机会。监测数据表明，16-18岁流动儿童的失业率达到13.9%，即便找到工作，其平均工资水平也仅为2370元/月，远低于全部流动人口的平均工资水平（3391元/月）。这会严重阻碍其人力资本和社会资本的积累，致使流动人口面临着贫困代际传递和社会阶层固化的双重风险。如果无法找到正当的职业，他们很可能受骗上当，甚至可能走上歧途。公安部门的数据表明，这些流动儿童成为犯罪高发人群。

（三）跨省流动儿童的平等权益保障存在盲区，流动儿童集中的重点地区反成“不友好”城市

要保障流动儿童平等享受当地社会福利的权利，存在两个重点攻坚点。一是解决跨省流动儿童问题。由于我国儿童公共服务存在着地区分割，因此，跨省流动儿童教育、卫生保健等问题的解决存在更多难度，他们容易成为政策关注的盲点。所以，跨省流动儿童尤其应该成为国家层面关注的重点。北京、天津、上海、新疆、浙江等地的流动儿童以跨省流动儿童为主体；而安徽、江西等地则以省内流动儿童为主体。为了更好地调动各方面力量在解决流动儿童问题过程中的积极性，各级政府应分别着重解决不同类别流动儿童的有关问题。中央政府更多地承担起解决跨省流动儿童的教育等问题的职责；省级政府更主要地承担解决省内流动儿童相关问题的职责。

第二个攻坚点在于解决流动儿童集中分布重点地区的流动儿童问题。流动儿童主要分布在东南沿海等发达地区，且集中这些地区的大城市。流动儿童最多的前10个城市是深圳、上海、北京、广州、东莞、泉州、苏州、温州，流动儿童最多的前20个城市吸纳33%的流动儿童，前30个城市吸纳40%。研究表明，虽然流动人口主要流向东南部的沿海地区，但沿海地区的广东、江苏、浙江、北京、上海等省（市）流动人口带子女随迁的比例最低，说明这些地区并不欢迎流动儿童，除了生活成本高、门槛高等原因之外，流动人口子女的就学限制等人为因素也是阻碍流动人口安排子女随迁的重要原因。而东北、中部、西部的大多数省份都是流动人口更可能带子女随迁的地区。因此，解决这些城市的流动儿童问题充满挑战。

（四）儿童进城有经济困难，产业工人家庭难团聚

尽管儿童跟父母生活在一起对儿童成长最有利，但大多数流动人口选择把子女留在老家也是有不得已的苦衷。一定的家庭经济积累和合适的照料人（通常是母亲）是儿童随迁的最重要的条件。研究表明，收入高、受教育程度高、居住条件好的流动人口更易于把子女带在身边。流动人口自身的职业性质也影响了子女随迁，从职业分类来看，专业技术人员倾向于安排子女随迁，生产、运输设备操作人员及有关人员最不易安排子女随迁；从行业分类来看，金融业、公共管理与社会组织、科学研究、技术服务从业者最倾向于安排子女随迁，制造业从业者最不易安排子女随迁；从从业单位类型来看，私营企业的流动人口最不倾向于安排子女随迁，个体工商户倾向安排子女随迁；从就业性质来看，雇员最不倾向于安排子女随迁，雇主和自营劳动者倾向安排子女随迁。究其原因，个体户和小雇主、技术及服务类雇员工作场所比较稳定，而且收入比普通雇员要高，比较适合带子女在身边；而占流动人口绝大多数的私营企业、制造业的普通雇员工作强度大，或工作流动性较大，不利于照顾子女。产业工人要在流入地实现家庭团聚，难上加难，为此，流入地政府应该为儿童进城提供政策支持。

（五）流动儿童平等享受公共卫生服务的状况正在改善，但仍然存在问题

自2009年《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》出台以来，筹资水平逐步提升，服务项目不断扩充，国家和地方政策中逐渐将流动人口纳入基本公共服务体系。国家卫计委公共卫生服务均等化调查数据表明，流动人口妇幼保健服务的利用和提供状况持续改善，流动儿童未建立《0-6岁儿童保健手册》的比例从2006年的17.1%下降到2013年的8.8%。建立《预防接种卡》比例超过99%，未建卡的比例仅为0.2%，基本实现全面覆盖，其中在流入地建卡的比例从2006年的39.1%提高到2013年的75.9%。89.9%的流动儿童接种了所有适龄疫苗，接种部分疫苗者占9.4%，未接种疫苗的仅为0.1%。

但政策的落实过程依然存在问题：一是流动人口集中的基层地区公共卫生人力资源配置缺口大。加入流动人口之后，一些地区的卫生服务人员配备标准不符合实际需要，即使按照配置标准配置资源，也存在公共卫生人力资源配置严重不足、不能满足开展工作需要的问题。二是大部分地区基本公共卫生资金配置未考虑流动人口，服务提供远未到位。而且流动儿童家长缺乏主动利用公共卫生服务的意识，依从性比一般人群更差，再加上流动性大，按照服务规范和要求全程为流动儿童提供基本公共卫生服务的成本远高于户籍人口，如果资金配置不足，按照规定为流动儿童提供服务必然会导致机构亏本，流动儿童基本公共卫生服务也就难以到位。

（六）学龄前流动儿童的入托、入园存在困难

学龄前流动儿童的学龄前教育状况不尽如人意，主要表现在三个方面。第一，学龄前流动儿童接受学前教育的比例不高，特别是农村户籍的流动儿童。监测数据显示，四成左右的农村户籍流动儿童未能入园接受学前教育。第二，大部分学龄前流动儿童进入私立幼儿园，比例高达73%，这说明流入地政府的公立学前教育机构不能为流动儿童提供平等的教育服务。第三，流动儿童学龄前教育的地区差异十分显著。特别是，作为主要流入地的北京、上海、天津、江苏、广东等地区的流动儿童入园比例均低于全国平均水平（60.5%），反映了这些地区的公共服务供需矛盾突出。无法入园接受学前教育不仅有碍于流动儿童的个人长远发展，扩大了其与户籍儿童的教育差距，并且因其父母就业而难以得到照料，健康风险和安全隐患都会大为增加。

三、解决流动儿童的政策建议

新型城镇化就是走“人”城镇化道路，即推动农民工市民化，使得农民工真正融入城市，这其中最关键的是农民工子女——流动儿童的城镇化，只有安排好流动儿童，使其平等获得城市的社会福利和市民权利，农民工才能在城市有归属感。

研究发现，在流动和留守儿童规模快速增长的同时，留守儿童规模增长比流动儿童更快，这说明我国目前的人口福利制度和流动人口自身在城市的处境不利于留守儿童转变为流动儿童。一方面，儿童是一个社会福利依赖性很强的群体，他们需要接受教育、享受基本医疗、有娱乐场所和家庭照料，这些是他们成长不可缺少的，城市如不能提供这些，便使得流动人口在城市抚养子女的成本极大升高；另一方面，流动人口自身的处境还很艰难，工资水平低，劳动时间长，这也不利于他们在城市抚养子女。留守儿童不能转变为流动儿童，就不能真正实现“人”的城镇化。

现代化不能以牺牲劳动者的利益为前提，稳定的、健康的现代化和城市化是劳动力持续向非农业转移，人口不断向城市聚集，人民安居乐业，儿童健康成长。若只是让流动人口在城市做贡献，而不相应地提供教育、养老、医疗等公共服务，流动人口的子女还需在农村长大，流动人口还需回乡养老，那么，现代化的成果不过是GDP数字的增长，人民生活水平无法提高，社会发展水平没有改变。

因此，各级政府和社会必须清晰认识到这一点，从儿童出发实现“人”的城镇化,以满足流动人口及其家属的基本公共需求作为制定相关政策的基本出发点。为此，本文提出以下政策建议：

（一）建立适应人口流动的财政保障机制

目前我国尚未建立起适应人口流动的公共服务配置资金的财政保障机制，这是公共服务配置问题的关键。目前财政体制采用的是分税制，按照事权与财权相统一的原则划分各级政府事权和财权。既往主要是根据户籍人口数来确定各级政府事权涉及的人口范围，中央按照人头转移支付也是以户籍人口为依据。因此，要真正实现农民工市民化，目前最需要突破的改革障碍就是财税体制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品要逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

一方面，要建立流入地和流出地转移支付机制。到目前为止，并未因为一些地区流动人口规模大、占比高就对该地区的财权进行调整，中央政府的转移支付也因难以确定流动人口的确切数量而继续维持按户籍人口配置资金的做法。因此，在流动人口多的地区，存在事权与财权严重不对等问题，导致部分流入地为流动人口配置资源的财政压力较大，影响到相关资源配置。即使少数经济较发达地区，在中央没有明确提出为流动人口配置资源要求的情况下，出于地区本位主义的考虑，也会尽可能少的配置资源到流动人口。

另一方面，中央财政应该在民生领域起带头作用。目前，我国中央财政在教育、养老、医疗等基本公共服务领域所承担的经费有限，只有提高中央财政的承担比重，改变经费拨付的标准，通过财税体制改革把利益关系理顺。才能使得流动人口集中地区的地方政府才有动力、有财力来推动流动人口市民化。进一步明确国家和地方对流动儿童问题的责任、权利和义务，完善相关政策及配套措施，解决城市对流动人口经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳的矛盾。

（二）落实流动儿童平等接受教育权利，降低随迁子女异地中考、异地高考的准入门槛

对流动人口聚集地区新生代流动人口家庭化的现状及未来趋势进行分析，测算随迁子女规模，加强信息管理，统筹做好教育规划和资源配置。建立健全流动人口子女小学入学通知制度和辍学报告制度，确保流动人口随迁子女完整的接受义务教育。完善义务教育优质资源分配和共享机制，增强流动人口随迁子女平等享受优质义务教育的机会。降低随迁子女异地中考、异地高考的准入门槛，探索高等教育招生改革路径，确保大龄流动人口能在流入地顺利参加高考。加强对流动儿童学前教育的支持和扶持，保障新生代流动人口子女的学前教育权益。提高流出地的教育质量，大促进教育均衡化发展。确立支持流动人口家庭团聚的社会经济政策导向，从法律层面进一步细化家庭对未成年人负有的监护责任，探索建立未成年人监护监督机制。

（三）完善职业教育，提升流动少年的职业技能

不能顺利进入高中阶段学习的流动少年往往被迫选择进入劳动力市场，但低学历低技能的他们沦为就业市场最弱势的群体。为了解决流动少年义务教育后的就学问题，提高流动少年的生存技能，我国应该强化职业教育，完善配套制度，使中等职业教育逐渐成为普及高中阶段教育的重要途径。严格职业资格准入制度，使职业教育成为获得体面工作的必需的通道。拓展中职教育毕业生就业和继续深造的途径，加强职业教育与其他类型教育在学籍、课程等方面的互通。发挥校企联动在培养应用型人才上的优势，打造一批质量较高、满足多层次市场需要的培训基地，提高培训能力。各地在制定落户标准时，将职业教育作为重要标准，吸纳符合产业需求的劳动者落户定居，培育适应高端制造业和服务业发展的技能型人才。

（四）加大城乡托幼机构建设，为流动儿童入托、入园提供政策支持

学前教育对一个人成长发展至关重要，留守流动幼儿数量庞大，应特别关注这一儿童群体的成长发展。对于流出地来说，应该进一步加大城乡托幼机构建设，增加公立托幼机构的规模，使更多的留守流动幼儿接受学前教育。降低民办幼儿园的办园标准，同时建立多种灵活简便的托幼机构，加强对其规范管理。

留守儿童是在人口城镇化的进程中出现的，留守儿童面临最大的问题是远离父母生活，解决留守儿童问题的根本之道是让他们与父母团聚。对于流入地来说，应该为流动儿童入园设定合理的收费标准，并对困难流动儿童给予入园补贴。积极帮助和扶持社区、企事业单位办幼儿园和集体办幼儿园，扶持进城农民工子女入园，按各地接收进城务工人员子女入园人数和幼儿园预算内生均教育事业费投入水平，依据各地制定的政策措施和扶持资金数给予补助。对于接收流动学龄前儿童多的地区，中央可通过适度的转移支付，帮助流动儿童接受学前教育。

（五）构建政府和社会支持网络，解决流动人口实现家庭团聚的实际困难

流动人口家庭在流入地实现家庭团聚面临多方面的困难，除了经济因素之外，居住条件、时间精力分配、社会环境方面也存在困难。政府和社会应该就此承担更多的责任。对于解决流动人口家庭的团聚困难来说，加强社会抚育机构的建立有十分重要的意义。儿童抚育责任从家庭走向社会，是世界许多国家的儿童福利政策的发展趋势，这有利于保障困难家庭的儿童享受社会福利，有利于降低家庭育儿负担和提高妇女劳动参与率。儿童保育政策应该以有育儿困难的家庭为优先对象，塑造有利于流动儿童养育子女的环境，增加国家公立保育设施，提供更充足的、多样化的学前教育机构，例如，公办幼儿园、育儿所、放学后托管机构等，提高利用保育设施的儿童比率。

另一方面，政府可以鼓励用人单位为流动人口女性职工提供更多家庭友好政策，如哺乳期的弹性工作制。督促和监督用人单位对有子女随迁的流动人口家庭给予深夜加班、节假日工作等方面的照顾。加大对《中华人民共和国劳动法》等已有法律法规的执行力度，制定并落实农民工带薪休假等制度，切实保障他们更好地履行监护责任。在关注流动人口子女教育问题的同时，也关注流动人口家长的教育能力的培养问题，帮助家长解决在教育子女过程中遇到的问题，提高流动人口家长的教育责任和能力，树立和增强他们的教育信心，确保流动儿童和留守儿童享受良好的家庭教育。

注释：

①全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告，人民网-中国妇联新闻,2013年05月10日。

②段成荣,杨舸.我国流动儿童最新状况——基于2005年全国1%人口抽样调查数据的分析.人口学刊，2008年6期，23～31页。

[1]全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告.人民网-中国妇联新闻,2013,5,10.

[2]段成荣,杨舸.我国流动儿童最新状况——基于2005年全国1%人口抽样调查数据的分析.人口学刊,2008(6)：23～31.

[3]何玲,李兵.中国流动儿童政策分析.人口研究,2007,2.

[4]杨舸,段成荣,王宗萍.流动还是留守：流动人口子女随迁的选择性及其影响因素分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2011,(3).

[5]段成荣,梁宏.我国流动儿童状况[J].人口研究,2004,1期.

[6]雷万鹏.从多元需求看流动儿童教育政策选择[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005,3.

Solution to the Issue of Migrant Children under the Neo-urbanization Perspective

Yang Ge

The basic idea of neo- urbanization is to promote the human-centered urbanization.Solving the problem of migrant children is an important part of the neo-urbanization.At present,migrant children still face the following problems：despite obvious improvement in compulsory education,migrant youths are still difficult to continue high school in cities and disadvantaged in terms of their employment status; it is difficult to guarantee the rights of inter-provincial migrant children and the areas where migrant children concentrate seems unfriendly to them; children are hard to migrant into cities because of economic factors,and industrial workers are difficult to reunite with their families; migrant children cannot equally enjoy the public health services as local children; preschool migrant children enter kindergarten with difficulties.In order to solve these problems,governments at various levels have to meet the basic public needs of the floating population and their families.Related policies include setting up financial transfer mechanism,reforming the college entrance examination system,perfecting vocational education,increasing childcare facilities in urban areas,improving the relevant laws.

migrant children; neo-urbanization; policy

C924.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.004

杨舸，中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员，研究方向：人口迁移与城镇化。

（责任编辑：卢小文）