关注“一把手”分权

背景材料：

近日，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定（试行）》，着力给党政主要领导行使权力套上一个“制度的笼子”。党政主要领导是指全省党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和事业单位的领导班子主要负责人。党政主要领导不直接分管下列工作：干部人事工作；财务工作；工程建设项目；行政审批；物资采购。据悉，山西是较早在全省发文限制“一把手”人财物权力的省份，此前，广东、辽宁、安徽、云南、重庆等多个省份及市县也做过类似尝试。

值得注意的是，“‘一把手’不直接分管”的改革在地方试点的基础上，国家层面也已有所回应。中央纪委监察部2013年12月4日在其官网刊文《如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》指出，“应适当分解主要领导干部的权力和责任”，强调“一些地方推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度，形成‘副职分管、正职监管、集体领导、民主决策’的权力运行机制，主要领导干部末位发言制度等，值得借鉴。”随后，中央纪委研究室在中央纪委监察部网站就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时更为直接地提出，要切实强化权力制衡，按照分工负责原则，适当分解主要领导干部权力，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。今年1月16日，国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨在全国海洋工作会议上提出，将试行党政“一把手”不直接分管“人、财、物”的改革。这也是国家部委层面首次做出的试点尝试。

近年来，纪检监察机关查处的腐败案件中，有相当一部分是主要领导干部，有的还是高级干部。据统计，在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，“一把手”的比例占总数1/3以上；在厅局级以上干部中“一把手”的比例更高。这说明，对“一把手”权力的制约和监督仍然是一个薄弱环节。“一把手”易“出事”说明了什么？“一把手”被限权是否有助于遏制贪腐？已试行多年的“一把手”分权为何在此时受到如此多的关注？对于“一把手”分权制约的改革应如何进一步改进完善？本期监督沙龙关注“一把手”分权，就该项改革的具体问题进行相关探讨。

“一把手”分权意义何在

主持人：对山西省近日出台的对“一把手”分权限权的规范文件您作何解读及评价？给“一把手”分权限权的意义何在？刘伟：在中央强力推进反腐败进程的背景下，该文件的出台表明部分地方政府也试图在制度反腐上寻求突破。从制度创新的角度看，山西省出台这一文件，值得肯定，并有待我们进一步的观察。文件的具体表述，将导致领导权力的多元化分配，并形成新的制约关系，如果运作得好，可能成为制约“一把手”权力的一种路径。

宋立根：党政“一把手”担负着决策和管理的重任，山西省近日出台的对 “一把手”分权限权，将“一把手”的重要人、财、物权交由副职分管，同时强化对副职的监督，这使得领导集体内部的自我监督力量由弱变强，是一种健全权力运行制约和监督体系的有益尝试。

给“一把手”分权限权的意义：一是有利于构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，坚持用制度管权、管事、管人，是权力正确运行的重要保证。分解“一把手”权限，通过分权、监督和制约，将规范行政权的行使，达到动态平衡，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；二是有利于健全惩治和预防腐败体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，有效杜绝党政主要领导的 “一言堂”“一手遮天”的行为，推进权力运行公开化、规范化；三是有利于加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度，确保“一把手”按照法定权限和程序行使权力。四是有利于推进党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民来监督权力，使权力在阳光下运行。

王飞：在党政“一把手”成为贪腐高危群体的背景下，山西省出台对“一把手”分权限权的规范文件在相当程度上削弱了“一把手”的权力，亦可有效避免“一把手”的独断专行，应该给予充分的肯定。这种反腐新思路、新做法是对传统权力运行方式的一种大胆突破，是领导班子实行民主管理的一种有益的尝试，更是把反腐败斗争推向纵深不可或缺的重要一步。主持人：从背景材料知，对“一把手”分权并非新鲜创举，一些地方的探索实践已行之有年，中央近来对主要领导干部权力和责任的分解也有了更多更为明确的表述。“一把手”分权为何在此时受到如此多的关注？说明了什么、有何意义？

刘伟：“一把手”分权为何此时受到如此多的关注，一是近期中央层面在反腐方面的力度已为民众普遍感知，在此背景下，人们期待“一把手”分权能从之前的 “要求” 变成 “实践”；同时，也说明这么多年我们一直在反腐，但效果一直不理想，腐败反而有愈演愈烈之势，对“一把手”的权力予以分解和限制，可能是体制内改革途径中不得不真正面对和解决的问题。在我看来，核心权力的制约是中国政治改革的最大难题之一，现在能直面“一把手”的权力集中，不仅接续了80年代中国政治改革中关于“党政分开”的议题，更将权力体系内部的分权与制约往前推进了。

王飞：十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要强化权力运行制约和监督体系。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。前不久，中央纪委研究室在中央纪委网站就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时指出，深化改革要体现惩治和预防腐败的要求，其中就提到探索“一把手”不分管具体事务的制度，“地方的尝试和探索，可看做是对中央纪委的回应。”主持人：从一些落马的副部级以上官员腐败情况看，很多都是在当市委书记或当市长时犯的错，比如因受贿1200多万元被判无期徒刑的原山东省副省长黄胜，其犯罪行为主要发生在担任德州市市长和市委书记期间。去年落马的南京市市长季建业，也曾在昆山、扬州等多地当党政 “一把手”。 “一把手”易“出事”，根源何在？

刘伟：在中国官本位的社会背景下，资源和权力全面向党政集中。而在现有的政治体制和政府体制下，权力又必将全面地向 “一把手”集中。在党委系统中，书记本来仅仅是多元中的一元，但其作为“一头”的色彩越来越浓厚，直至全面超越并抑制其他成员的权力，因此没有人能对其说“不”，其权力的“含金量”可想而知。政府体系中也是这样，政府的首长或政府部门的负责人，其拥有的权力也是高度集中的。在党和政府控制或支配资源的情况下，“一把手”高度集中的权力势必会成为腐败的根源。

宋立根：当前查处的部分“一把手”贪腐案件，暴露了权力过分集中所带来的弊端，折射出权力监管的疲软，也是众多官员没落腐败的根源。一是在权力监督方面相对疲软，缺乏对党政“一把手”权力行使的有效约束，很多手握重权的“一把手”或多或少都患有“权力冲动”病。二是“一把手”权力膨胀、插手干预具体事务，主要是由于权力欲望天生具有膨胀性，集中的权力如若缺乏有效的监督，必将使权力异化成谋取私利的工具。三是“一把手”事必躬亲，容易使分管副职失去管理独立性，更不敢违背其意愿，一味服从和盲从，使原有的管理分工软弱化，最终导致管理秩序混乱，甚至形成了“一把手”一手遮天的局面。

王飞：“一把手”要主持全局工作，他的能力和远见卓识，他“带班”的水平，在很大程度上决定一个班子的领导水平和凝聚力。但也正因此，在现有体制下，各级“一把手”权力如果高度集中，容易导致权力拥有者在各种场合都有 “一言九鼎”的威力，使法定程序常常变成一纸空文，处于“空转”的状态。江西省原副省长胡长清曾用“牛栏关猫，进出自如”来形容他的权力如何自由。“一把手”易“出事”充分说明了不受约束的权力必然导致腐败。

权责对等，推进“一把手”分权改革

主持人：给“一把手”分权代表一种权力制衡的趋势，发文推进该项改革已是一项进步，然而在已有实践中，给“一把手”分权限权的落实力度和成效实则有限，比如早在2010年已出台相关文件要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作的广东和湖南省，其近年来“一把手”落马现象并不少见，这又说明了什么？对“一把手”分权限权的关键何在？

刘伟：这说明对“一把手”分权难度非常之大，因为这是革自己的命。权力一旦为人所拥有，人就倾向于扩张权力，至少是维持已有的权力范围。在没有上层高压和社会监督的情况下，让“一把手”放开自己手中的权力，也就意味着他失去了对很多关键资源的控制，党政主要领导的不情愿和阻力可想而知。当然，这里面也有一个悖论，在中国目前的压力型体制下，地方政府在推动经济发展和维持地方稳定方面承担着全面的责任，权力的集中又在某种意义上难以完全避免。所以，要想做到党政“一把手”完全放弃人事、财政等方面的关键权力，可能不够现实；现实的选择，也就是“一把手”分权限权的关键是，不能让所有的重要权力都向“一把手”集中，在适当压缩“一把手”现有权力范围的前提下，逐步提升横向的其他领导干部和部门的实质性权力，做到权力与责任的真正对等。

宋立根：把权力的行使关在制度笼子里，关键和前提是厘清权责。主要是规范各级党政“一把手”的职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。实际上，权力在谁的手上不重要，权力如何规范运行才重要。健全的制度配置有助于分散 “一把手”过分集中的权力，将过分集中的权力重新配置，形成班子成员内部相互制约和相互协调的权力运行体系，使权力运行科学化、民主化、规范化。

王飞：此举的出发点是好的，但未必奏效。“一把手”即便不直接管理人财物，但同样可以插手。所谓的不直接管，实际上可以理解成是一种间接的管。但这仍属于自我监督，还停留在体制内进行限权，这样导致的腐败更隐蔽。因此，应该引入制衡机制，把权力运行的过程公开，对权力进行监督和制约。主持人：也有人说“一把手”限权后，要小心腐败从 “这一群人转移到另一群人”，对此您怎么看？刘伟：这种担心有一定的道理，也比较符合中国目前的社会现实。只要党和政府依然掌握着太多的资源，仅仅是党政体制内部的权力分解，并不能从根本上解决腐败的难题。腐败的根本解决还需要在权力结构上进行实质性变革,包括党和政府间权力关系的调整，立法、司法和行政权的结构性分解，以及中央政府和地方政府、上下级政府权力的分解。但我们也要看到，随着中央政府推动的行政审批制度改革以及其他有利于发挥市场主体作用的配套改革举措的推进，党和政府能直接掌控的资源将受到限制，党和政府真正回归到公共权力的位置，党政体制内部的分权至少为决策的民主化和科学化培育了基础，也为抑制腐败增加了一个条件。当然，党政体制内部的分权要真正发挥作用，不仅需要制度化和公开化的跟进，还需要社会监督和媒体监督的配合。

王飞：如果不从制度设计上对权力本身进行节制，对权力的运行进行规范，而只是将“一把手”分权限权，实属拆东墙补西墙之举。从某个方面而言，简单的权力转移、下移可能会变成腐败转移、下移 。主持人：针对近期“一把手”分权又成为舆论关注点，谈谈您对于“一把手”分权限权有何期待？并就“一把手”分权限权的进一步推行落实、“一把手”权力应如何行使谈谈您的想法观点。

刘伟：我期待这次“一把手”分权能真正落实，并以此作为我国政治体制改革的突破口。党的“一把手”要回到政治领导的应有位置，政的“一把手”的权力也不是无限的，不受制约的。“一把手”的权力需要在分权制约的框架内行使，不仅要遵循权力有限的原则，还要遵循权责一致的原则。“一把手”的权力如果真正受到横向权力的制约，中国政治的权力结构就发生了一定程度的质的变化，这种新的权力结构才有可能支撑中国国家治理体系的创新，也才能推动中国今后经济社会的可持续发展。

宋立根：第一，职责透明化。“一把手”所有权力——职责要公开透明，“一把手”主持全面工作，不直接分管本单位财务、干部人事、工程建设、物资采购、行政审批“五项工作”。例如，对 “一把手”的任命方式、任命的过程必须公开透明。再如，对任何一项重大工程，都要在主要媒体上公开。媒体是公共性问责渠道，纪检是制度性问责监督渠道。在公开透明的基础上，发挥公众舆论和公共舆论等多方面监督渠道，支持媒体和公众监督。只有实现多层次监督，权力才不会被滥用。

第二，监督问责一体化。健全机制，把好监督关口。各级人大和党委会，对于党政“一把手”要有制度性监督，实行谁任命、谁监督、谁问责的制度，上一级任命，必须由上一级纪检机关监督并问责，决策过程和结果要详细登记并上报纪委机关备案监督，倒逼决策参与人对自己的意见负责，为科学决策上“双保险”。

第三，决策规范化。对“一把手”分权限权以后，“五项工作”由党政副职分管；党政机关须以领导班子会议形式作出决策，决策会议符合规定人数方可召开，“一把手”应当在最后末位表态，发表结论性意见；采用无记名投票方式，赞成者符合规定人数为通过，如发生较大分歧，难以形成统一意见，除紧急情况外，应暂缓作出决定；驻党政机关纪检组(纪委)派专人列席会议，详细记录有关细节；对领导班子会议作出决定后，由专人负责填写《决策情况登记表》，报纪委备案，并按规定要求进行公开，确保权力科学、规范、正确行使。

王飞：对“一把手”分权限权只是把权力关进笼子的第一步，通过制度设计，依法依规将各种权力的运行加以约束和规范，充分调动起人大、媒体、公众等各种监督力量，让权力的运行真正暴露在阳光下，才能避免以权谋私行为的发生。