论政治体制改革与国家治理现代化

□姚红

一、国家治理现代化的提出及涵义

中国共产党十八届三中全会,审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确提出我国全面深化改革的总目标是推进国家治理现代化——国家治理体系和治理能力的现代化。此政治理念是中国共产党站在历史的高度对未来中国发展战略的顶层设计，是对马克思主义国家理论的发展和创新，对推动我国的政治体制改革有指导意义。目前，我国已经由一元社会转变成了多元社会，国家治理的对象也发生了很大变化，随着社会主义市场经济的深入发展，改革已经进入攻坚期和深水区，各项改革都将涉及人们的一系列重大利益重组，改革涉及到社会平等、公平、正义等目标，因而不稳定因素增多，不确定因素增大，国家治理体系和能力正面临着严峻挑战，传统的国家治理理念和治理方式已经远远不能适应社会变化的需要。对国家治理中存在的这些局部危机，如果不进行及时的、突破性的改革，这些局部危机就有可能升级为全面的执政危机。因此，必须深化政治体制改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化水平。依据马克思主义国家学说，国家的性质决定国家的治理方向和治理方式，当国家的生产力发展到一定水平，生产关系就需要调整以适应生产力的发展，上层建筑就要变革以适应经济基础的变化，国家治理方式也会相应地转变。

实际上，国家治理的过程就是社会权力运行的过程。国家治理体系就是按照现代法制和民主政治的要求，建立起配置合理的权力架构，规范社会权力运行、维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，还包括国家的行政体制、经济体制和社会体制等。[1]国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。国家治理体系的现代化就是要求建立政府职能合理，公共权力到位的科学治理体系，是要建立符合现代法治运行的规范的和民主政治要求的人民群众民主参与的治理体系，就是要实现国家治理结构的转型。国家治理能力现代化就是把国家治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥治理体系功能，提高公共治理能力。[2]

二、国家治理现代化总目标为政治体制改革指明了方向

（一）总目标在思想观念上发生了很大的改变

总目标强调把以前的“国家统治”和“社会管理”转变为“国家治理”和“社会治理”，其治国理念由“统治”转向了“治理”，虽然只有一字之差，但却是治国理政模式、权力配置和行为方式的一种深刻的转变。“统治”与“治理”的区别最重要的表现在权力主体不同，统治的主体为单一的政府，而治理的主体是多元的，参与的有政府、企业、社会组织、民间自治组织乃至个人等；“统治”与“治理”的区别还体现在统治依据的是国家法律，而治理除了依据国家法律外，还包括各种契约或者合约等；“统治”与“治理”的区别还体现在统治是强制性的，而治理多是协商与强制并存的；“统治”与“治理”的区别还体现在统治是自上而下的权力运行，而治理可以是自上而下的，更多的是以平行的权力运行；“统治”与“治理”的不同还体现在统治是以政府权力的范围为界，而治理则以公共范围为界，治理的范围比统治的范围更宽广。通过以上比较分析，“治理”已经拓展成一个更强调民主、参与、互动、多元主体管理的概念，“治理”已经从原来的一元单向度强制性行使权力的“统治”转变为国家与社会的良性多元互动实现共管、共治社会了。即在党的领导下,由政府、社会各界共同来管理和治理社会。这样，协商民主得到发展，与此相适应的党的执政方式和政府的行为方式都要发生变化。总之，从统治走向治理已经成为21世纪人类政治发展的普遍趋势，这种思想观念的改变，为现阶段我国政治体制改革指明了方向。[3]

（二）总目标的核心是制度建设以及制度执行力

即要把国家的各项改革落实在国家治理的制度层面上。当前，我国的政治体制改革，不涉及基本政治制度的改革，但在一些具体的体制安排中还不够完善，体制之间还不够协调，体制执行力也还不够强，体制执行缺乏监督和制约机制的问题。在国家治理体系和能力方面，也面临着一系列挑战，如民主治理和法治治理的体制还不够健全，民众参与治理的渠道还不通畅，政治透明程度相对较低，政府的公共服务还做得不够，行政效率低而成本过高，主要公共权力机关之间的关系还不够协调，公共权力还没有得到有效的监督和制约，公共利益部门化现象严重，官员寻租产生腐败等等。这些问题与政治体制需要改革的方向一致，因此，深化政治体制改革实际就是提升国家治理体系现代化水平的主要内容和途径。

（三）总目标是要建立一个“有能力的有限政府”

按照十八大精神和顶层设计内容，依据十八届三中全会给出的路线图和时间表，此目标要在到2020年实现，就是要在7年时间内实现与“传统”相对应的“现代化”目标，那么这个总目标重点就应该放在政府职能转变和廉政建设上。政府职能转变的目的就是约束和压缩政府权力，廉政建设目的也是为了监督和控制政府权力，而且监督、控制和压缩政府权力都是以建设有能力的国家为前提的。因此，总体目标就是要建立一个“有能力的有限政府”，就是要建立国家有能力，政府有作为，政府权力有边界、政府权力受约束的政府。这就为政治体制改革指明了方向。

改革开放30多年来，我国的政治体制改革取得了一定成绩，但任然存在着以下问题。政府职能没能实现根本转变，政府本该承担的公共服务职能缺位或者没有有效发挥。在社会经济关系中政府行政权力任然处于支配地位,政府拥有的行政权力过大，政府对市场、企业以及正常经济秩序还存在过度干预，这样容易造成经济发展中的短期行为和国有企业的低效率。政府控制着各类繁多的行政审批项目，这些项目容易造成权力的设租、寻租，产生贪污腐败行为，容易破坏正常的市场经济秩序；政府控制的国有企业兼具公共权力和市场力量的特权，基本不参与市场竞争，造成过度垄断，国有企业凭借国家公共资源和垄断权力获取垄断利益，并将其中一部分用于对企业内部管理者和职工优先分配，这种分配大大超过社会收入的平均水准，是对社会的不公平、不公正，有悖于社会公平正义。这些问题的存在，要求进一步深化政治体制改革。《决定》明确提出了深化政治体制改革的要求是“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。[4]这充分表明了我党推动政治体制改革的决心，也指出了发展中国特色社会主义民主政治的方向。

三、以政治体制改革促进国家治理现代化

政治体制改革对国家治理的现代化具有重要的促进作用。加快转变政府职能，政治体制的法制化改革，政治体制的民主化改革，将有力推进国家权力体系现代化，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

（一）以加快转变政府职能，促进国家权力体系现代化

国家权力体系的现代化表现为政府职能的现代化。因为国家治理的主体是政府，对政府的职能进行合理划分和界定，可以提高国家治理的质量。如果政府越界滥用职权干预市场和社会活动，就会破坏正常的市场和社会秩序，加大国家治理的难度，带来一系列经济和社会问题。所以必须加快转变政府职能，创新政府服务方式，规范政府机构设置，理顺政府职责权限关系，加强体制机制建设，实现国家权力体系的现代化。政府职能转变的关键是合理划分政府职能，设立政府权限，让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府作为社会的主要治理者它应该承担的主要职能是，一是通过提供公共产品和公共服务对社会公共事务进行治理。如提供完善的法律、法规和基本制度与规则；建立规范的市场体系，规范和监管各类经济活动主体的行为，创造公开、公平、公正的竞争环境，维护正常的市场秩序，提供各式的公共服务，搞好生态文明建设等等。二是作为宏观经济调控者，强调市场在资源配置中起决定性作用的同时，政府也要发挥好市场的调控作用，且调控的主要手段是采取财政政策和货币政策。三是作为国有资产所有者，在保证国有资产保值与增值的前提下，政府要减少在资源配置上对国有资产的干预，把政府的权力有序的转移到社会组织，发展经济的任务让给个人、企业、市场。重新构建政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与事业单位之间的责、权、利关系，政府不能越位、错位，政府可以通过与社会组织、行业协会协商，也可以让社会组织、行业协会自律；政府可以对生产和流通过程进行监管，可以制定一定程序让企业服务中心和质量检测机构监管，通过多种形式提高市场自我管理的能力。总之，政府要在公共服务和宏观调控上承担起责任，补好缺位，把有限的行政资源有效投入到公共服务中去，但政府不能替代企业、市场和公民。具体操作是以减少政府行政审批事项为突破口转变政府职能。当前我国各级政府拥有各类繁多的行政审批、行政许可、行政收费等行政权，这些权力导致寻租腐败和办事效率低，制约了社会经济发展，不利于市场要素合理配置和资源的自由流动，改革就是要取消、减少或者调整这些行政审批项目，把行政体制改革作为政治体制改革的重点，纠正政府管理经济活动中存在的越位、缺位和错位的问题。

（二）以政治体制的法治化改革，促进国家治理体系和治理能力的现代化

国家治理体系和治理能力的现代化本质上是法治体系的现代化。法治体系的现代化是建立一个立法、执法、司法均能公正的权威体系。就是在党的领导下，建立合理的权力制衡的体系，约束和监督权力。能否实现立法、执法和司法公正是国家治理现代化的基本内容也是政治体制改革的内容。法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。理清政府与市场、政府与社会治理边界的关键是制度建设和法治建设。我国目前建立的权力制衡的体系具有合理性，如果依法严格执行，能有效限制行政权力的过分集中，使行政更有效率。但在实际运作中还存在一些问题，如人大的监督制约权不够，法权集中化程度不高，司法权依附于地方政府等等。这些问题的存在，不利于法权的独立行使，不利于法院的独立审判。因此，必须要改革和调整各种不合理权力关系，发挥人大有效行使监督行政的权力，让行政权真正向人大负责，通过深化改革完善人大制度，有效保障人民当家作主。还要通过一系列行政体制改革，精简机构、简政放权、提高效能，切实克服权力集中的官僚主义。还要进一步深化司法改革，强化对司法运作的监督,防止和惩治司法腐败，从体制上确保司法独立、司法公正，加强对省以下法院实行垂直管理，集中法权，约束地方政府的权力，使得司法机关能真正做到独立审判，独立执法。总之，要通过努力推进法治国家建设，使法治逐渐代替人治。

（三）以政治体制的民主化改革,促进国家治理体系和治理能力的现代化

通俗的讲，民主就是老百姓当家作主，而治理的主体是多元参与，也包括让部分老百姓参与，所以治理包含民主的要素。大力推进政治体制的民主化改革，可以提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。反过来，实现国家治理体系和治理能力的现代化水平为进一步发展民主开阔了空间。所以，民主是国家治理体系和治理能力现代化应有之义，社会主义国家治理体系和治理能力现代化的形成，必须在加强党内民主的基础上给社会各阶层人民以平等的政治权利和民主权利，必须通过多方渠道，让更广泛的民众参与到公共政策的讨论和制定中。由于国家治理方式的变化，党的领导方式和执政方式相应的也要发生变化，执政党要改变以前主要采取的代替民众当家作主的作法，代之以主要依靠法治领导和支持民众当家作主的做法，走依法治国的道路。[5]在基层民主方面，要进一步完善协商民主制度和基层民主制度。通过协商民主这种治理形式，就涉及人民群众切身实际利益的、对经济社会发展有重大影响的问题进行广泛的协商，广纳群言和广集民智，切实保障人民享有宪法赋予公民的选举权、知情权、监督权、参与权等民主权利和民主权益，建设程序合法、环节合理完整的协商民主体系，建设开放、平等、包容性的社会。完善党同各民主党派的政治协商，积极听取各民主党派和无党派人士提出的各种意见。拓展其他民主渠道，努力推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。通过多方推进政治体制的民主化改革，改变原有的单向度强制性行使的管理权力，通过协商民主等多种治理形式，实现国家与社会的共管、共治的良性互动。

[1][3]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014,(1).

[2]温宪元.实现国家治理体系和治理能力现代化[N].南方日报，2013-11-18（2）.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].新华网-2013-11-15.

[5]姚红.转变经济发展方式视域下政治体制改革的思考[J].云南行政学院学报,2014,(6).