合作共赢：环境污染治理的新典范

□胡晓芳 侯善男

近年来，我国在经济建设如火如荼地发展之际，环境污染问题令人触目惊心。重庆作为一个重工业基地的城市，其经济发展和环境保护亦陷入两难困境。重庆拥有长江的水利资源，也义不容辞地肩负着保护长江的使命。令人遗憾的是，长江屡屡被污染，面对一些重度污染企业，政府环境保护部门除了立法和罚款，往往束手无策。下文的案例堪称经典，谱写了污染治理的新篇章。

一、“停排或停牌”之经典案例

本案例来源：由重庆市民间环保组织L和S基金会提供素材。本案例历经2012年到2014年，其过程曲折，从污染的发现到问题的解决，大致可分为以下阶段：

（一）洪灾的意外发现

2012年7月23日，位于中国西部的重庆遭遇了一场洪灾，长江迎来31年来最大洪峰,重庆沿江街道一片汪洋，洪峰持续83小时,官军民团结一致，万众一心，奋力抗洪，最终重庆无一人伤亡。洪水渐渐退去之后，在喘息之余人们不禁生出了一丝担忧，这场洪水，是天灾还是人祸？

民间环保组织L按照惯例，对重庆主城区长江、嘉陵江两岸被淹区域进行巡查，调查被淹工厂、渣场、化工仓库环境风险，在调查过程中，意外发现Y企业排污存在严重问题，该企业渣场渗滤液进入长江。

秉承严谨的态度，环保组织L对长江污染进行取样送检分析。 2012年7月24日、10月15日，L组织分别取样送检，经过科学检测，结果显示锰、悬浮物超标。基于检测报告，环保组织L和污染企业Y进行了积极交涉，但由于环保组织并没有任何正式的处罚权和处置权，因此不能对污染治理问题起到实质性影响。

（二）媒体报道

长江洪灾之后污染问题浮出水面，环保组织发挥了积极的监督作用。媒体和政府相关部门也对此高度关注。2012年11月20日，媒体报告，因污染企业Y排废水污染长江，使重庆市某长江段惊现红色岩石，长江河岸呈现锈红色，该报道迅速引起了人们的强烈关注。与之同时，重庆市环保部门根据举报介入调查。政府介入，加之媒体广泛关注，污染企业Y面临强大压力。2012年12月，环保组织L临时安装了渗滤液收集罐，但是渗滤液直排问题没有得到有效解决。

（三）投诉反馈

环境保护组织不满意临时处置，在此之后，数次向重庆市环保局投诉该公司排污行为，2013年6月20日，重庆市环保局做出了如下答复：经查，企业Y新渣场已取得区环保局批复，同意该临时渣场使用。该公司老渣场目前已停止使用，渣场渗滤水通过管道收集至渣场下方的储罐，由罐车定期运回该公司污水处理站进行处理。投诉人反映“黑色管道”实际为渣场上方鱼塘水，为防止鱼塘水流入渣场，该公司建造了专门管道，鱼塘水经管道流入长江，不与渣场接触。经现场核查，由于该管道密闭性不够，导致部分渣场渗滤水进入管道。由于渣场渗滤水含铁离子导致鱼塘水排入长江时呈黄色。市环境监察总队已要求该公司立即对管道进行维护、加固，确保鱼塘水与渣场隔绝。调查情况已回复投诉人。

（四）念水行动

政府虽积极作为，但治理污染遭遇瓶颈。污染问题的解决，往往需要釜底抽薪之举。环保组织L借助民间环保公益组织生态链的力量，念水行动上升为议题，并成为该事件的重要转折点。

2013年8月11日，由知名房地产商任志强带队、众多企业家组成的“念水行动，长江护水”队伍赴重庆，暗访企业Y排污口，并通过微博曝光企业Y违法排污行为。

（五）股票停牌

在念水行动中，任志强微博爆料企业Y向长江排放含铁量超标近百倍的污水，立即引发关注，深圳证券交易所进行配合，并发表公告，指出因企业Y发生对股价可能产生较大影响、没有公开披露的重大事项，根据证券交易所相关规定，经公司申请，该公司股票停牌，待公司刊登相关公告后复牌。

（六）查处致歉

污染企业Y临时停牌，并接受环保等相关部门的调查，污染治理难题峰回路转。2013年8月11日，重庆市环境保护局对污染企业现场发出行政处罚告知书、听证告知书和违法行为改正通知书，要求其整改老渣场渗滤水直排长江问题。2013年8月13日，重庆市环保部的官网发布处罚决定，企业Y发布致歉信。

（七）污染处罚

2013年8月13日媒体报道：2013年1至7月， 重庆市环保局已对污染企业发出4次行政处罚决定书。2013年8月，市环保局对该企业无组织排放粉尘、不正当排放污染物等环境违法行为立案调查2起，执行行政处罚程序。

在重庆市环境保护局督促下，企业Y迅速对已建成的清污分流鱼塘水管道进行排查堵漏，并新建架空管道以引流鱼塘水，使其与老渣场彻底隔离。经过昼夜连续施工，新建成的鱼塘水引流管已于2013年8月15日清晨全面完工，老渣场渗滤水通过收集装置回收处理，其直排长江问题基本解决。

（八）环评跟进

曾经喧嚣一时的污染问题，往往会随着时间的流逝，渐渐淡忘于民众的视野。可是污染的彻底解决却是一个漫长而艰巨的过程。继污染处罚之后，2013年8月13日，环保组织L在网络平台陆续发布之前记录的3条企业Y的环评信息。

（九）信息公开

环保组织L视污染治理作为自己的坚定信念和使命，2013年8月14日，组织L已向重庆市环保局发出信息公开申请，要求公开企业Y环评报告书全本、简本、审批报告。

继念水行动和信息公开之后，环保组织L仍积极行动，决不容污染事件卷土重来、死灰复燃。资助方I陆续跟进企业Y污染处罚记录，跟进企业Y投融资证券市场；环保组织L则跟进企业Y污染整改，跟进企业Y两个搬迁项目环境影响评价。

二、案例讨论

以上关于污染治理的案例生动曲折，堪称污染治理若干案例中的成功典范。故事由沉寂到喧嚣，历经峰回路转，最终柳暗花明，圆满落幕。其案例意义深远，其举动不是对环境污染治理的浅尝即止，而有毕其功于一役之妙。

（一）NGO部门遭遇的危机

所谓环境民间组织，是指以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。作为NGO组织，环保民间组织为推动环保事业的发展发挥了积极作用、做出了突出贡献，但也面临重重危机：

第一，费用问题。我国环保民间组织没有固定经费来源。没有固定经费来源、没有任何行政权力、一切费用自筹解决，这是各类民间组织最基本的特征。经费不足是民间组织共同面临的压力和挑战，该问题长期困扰我国环保民间组织生存和发展。

第二，观念问题。一些政府部门对环保民间组织的发展缺乏热情和支持。全能政府的思想观念作祟，是抑制环保民间组织发展的重要原因。作为草根组织，环保民间组织行为低调，普通民众对其组织类型、数量、作用、社会影响、生存和活动状况等情况不清，自然对其地位与作用缺乏认识和理解，因此社会和公众的参与度不高，环保民间组织也因此在开展活动、吸引人才、筹集资金、招募志愿者等方面遇到很多困难和阻碍。

第三，能力问题。我国环保民间组织在参与环境政策制定和实施社会监督方面，由于专业性人才匮乏、基础薄弱，环保民间组织参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高，这表现在政策建议和行动方案质量不高，专业性不强，往往缺乏综合情况、专业理论和基础数据支持。

由此可见，环保民间组织生态环境恶劣，其对政府依赖性强，独立活动能力弱，与社会公众沟通少，公众参与不足，这系列问题制约了环保民间组织的健康有序发展。

本案例中的环保组织L是一家在重庆市民政局登记注册，致力于工业污染防治的民间环保组织。该组织通过污染源调查监测、环评第三方监督、推动行政执法、环境信息公开等手段，达成削减污染、行政提效的目标。该环保组织积极参与重庆市环境污染问题，面对污染企业的行为，环保组织也一度遭遇挫折和困境。然而，该组织不气馁、不妥协，与政府沟通的同时，通过“念水行动”来改变利益格局，变被动为主动，媒体乘势而为，深圳证券交易所的积极配合，环保部门再度出场，一个具有重大环境影响的区域或企业开展全面调查，推动当地环保部门加强执法，污染企业Y受到惩处，公众环保意识提升。

由上可见，在参与治理污染过程中，环保民间组织发挥了巨大的作用，污染企业与媒体之间呈现错综复杂的关系。环保组织发挥监督作用，其理应与环境形象较好的企业开展合作，与政府保持畅通的沟通渠道，借助媒体的影响力进而得到社会公众的支持。当环保民间组织的活动和污染企业的利益发生冲突之际，会寻求与政府合作选择与政府合作而不是对抗或冲突。

（二）环境保护部门的尴尬：污染与罚款的博弈

一般而言，政府的环境保护部门是最大的执法者和动员者。各级地方政府都面临发展经济和保护环境的双重挑战，经济发展和解决民生和就业问题显得更加迫切，而环境危害显得相对滞后，因此牺牲环境，发展经济的现象屡见不鲜。环保执法部门对做出巨大经济贡献和就业问题的污染企业，除了按照规定罚款，很难作为，环保部门的处境十分尴尬。

据了解，污染企业Y因生产设备老化、内部管理粗放、守法意识淡薄，重庆市和区两级环境保护部门均将其作为环境监管重点对象。重庆市环境保护局对该公司每月开展一次以上现场检查，并严肃查处检查发现的各类违法行为，但该公司环境违法行为却屡查屡犯。在本案中，重庆市环境保护局已对企业Y下达行政处罚决定6次。2013年8月，重庆市环保局现场执法检查时发现该公司粉尘散排和以不正当方式排放含油废水的环境违法行为，对此也进行了相应处罚。

由上观之，罚款的传统方式很难改变屡查屡犯：生产—污染—罚款—生产—污染，循环往复，单向度的政府治理很难摆脱路径依赖，改变博弈格局。

（三）寻找均衡点：由各自为政到合作共赢

该环境污染治理的转折点是“念水行动”，该行动的意义在于广泛动员，倡议为了我们共同的水资源，每个人都可以开始积极的行动起来，用民间正能量为社会对环境安全的焦虑找到出口。民众积极参加跟随志愿者暗访排污口，见证民间对污染的监督如何协助环境执法，迈入集体动员的新时代。

污染企业面对政府为主的全方位的压力，进行积极整改，扭转企业形象。这种行为的巨大变化，是多方合作努力的结果。如下图所示：

上图显示的结果表明，污染企业Y处于风口浪尖，面临前所未有的压力与挑战，在其中政府是权力的来源，权威的象征，直接影响污染企业的行为变迁；环保组织L和资助方携手合作，令污染企业Y无处可逃遁。其具体分工情况是：资助方I负责污染处罚数据库，上市公司数据库；环保组织L具体监督，在地污染调查，督促整改，环评数据库；资助方S作为支持会员环保组织L，推动政策，是最重要的提供资金资助；媒体利用曝光，寻求舆论和支持；公众积极参与到污染治理过程之中，监督、曝光污染企业，进行绿色选择。

三、启示与结论

回顾案例，我们不难发现，既往环境污染治理过程遭遇的困境，在本案例也同样存在。然而，本案例却能突破困境，给我们留下许多重大启示。

该案例最终取得成功，其原因耐人寻味。该案例带给我们最大启示在于：仅仅靠单向度的努力，很难对污染治理有所作为，正如前文案例所示，政府、NGO、媒体、公众都有自身难以克服的弊端而陷入路径依赖。治理环境污染，我们任重而道远，多元主体合作共治的鲜活的案例摆在我们的面前，合作共治是污染治理的必然趋势。

政府与NGO未来合作前景光明，本文对合作路径的初步思考如下：

第一，建立政府与NGO互动的长效机制。案例的比较分析表明，我国政府和NGO之间的合作应该是长期而持续的。既往，NGO组织对政府高度依赖，面临人财物匮乏、自身素质和能力不高的困境；政府的人力、时间、精力有限，在位于科层制的制约和束缚，这些可以通过政府与NGO的互动合作来化解困难和束缚，改变利益格局，取得积极效果。

第二，全面参与，协同治理。协同是关注普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为，其面临着对两种现象：一是有序的集体行为的发生，一是自组织行为的发生。在污染治理过程之中，我们应该广泛动员，发挥协同的力量。具体而言，NGO组织发挥监督作用，并发挥全民动员的优势；政府担当兜底工作，是权威的符号；公民广泛参与，保护家园的行动。全面参与一方面受支配的动员，一方面基于公民的自发组织，两种动员方式均有益于问题的解决，有异曲同工之妙。

第三，公益公共平台的搭建，持续关注污染治理。除了建立长效合作机制，全面动员，继而建立环境保护的公益平台势在必行，因为公益公共平台是联系多主体的公共平台，是合作机制的载体，有了这个载体作为依托，协同治理才有可能。