广州市随迁生义务教育政策研究

◎ 李清刚

广州市随迁生义务教育政策研究

◎ 李清刚

广州市没有对随迁生问题进行深入研究，导致在贯彻“两个为主”政策上困难重重。解决上述问题的建议主要包括：明确义务教育公共产品属性、设置随迁生就读的合理门槛、修正“两个为主”政策等。

随迁生 义务教育 政策

广州市义务教育阶段的非本地户籍生源从2010年的初中在校生103738人（占初中全体在校生数的26.31%）、小学在校生407194人（占小学全体在校生数的49.37%），增长到2013年的初中在校生149142人（占初中全体在校生数的40.33%）、小学在校生480270人（占小学全体在校生数的55.89%），约以每年初中11000人、小学18000人的速度平稳增长[1]。广州市在应对日益增加的非本地户籍生源接受义务教育的问题上压力巨大，面临着艰难的政策调整和改革。

一、广州市义务教育非本地户籍生源的构成情况

广州市义务教育阶段就读的非本地户籍生源构成情况比较复杂，主要有以下三个类别：第一类是户籍不在学校所在地的县级行政区域，但拥有广州市户籍的学生。比如广州户籍的学生在广州市不同区县之间流动求学即属于此类，据调查这类学生数量不多，不是本文探讨的重点，可忽略不计。第二类是户籍不在学校所在地的县级行政区域，不拥有广州市户籍但父母双方或一方属于进城务工人员（外来工）且属于常住人口的学生（简称随迁生），这类生源占义务教育非本地户籍生源的比例弱于四分之三。第三类是户籍不在学校所在地的县级行政区域，不拥有广州市户籍但父母双方或任一方都不是进城务工人员的学生（简称选择生）。由于广州地处珠三角中心，优质的教育实力和品牌对珠三角其他地区富裕家庭的家长构成强大的吸引，这类学生的父母并不在广州就业，而只是具有选择广州优质教育资源的意愿。这类生源占义务教育阶段就读的非本地户籍生源的比例超过四分之一，他们主要就读高收费寄宿制民办学校或优质“公办名校”所办的民校。本文重点讨论随迁生的政策问题，顺带讨论选择生的问题。

二、随迁生就读特点分析

（一）随迁生群体规模庞大，主要在低收费的租赁民办中小学就读。广州公办初中较少，因此在民办初中阶段就聚集了更多的随迁生。与选择生不同，他们主要就读于每年收费8000元以下的民办学校，而选择生通常就读于每年收费16000～40000元的高收费民办学校。由于广州市各区县公办学校生均成本不同，以广州市白云区为例，小学每年生均成本为10000元，初中则为12000元，那么公办中小学的生均成本平均为11000元。在生均成本方面，随迁生就读的租赁民办学校显然比公办学校的更低，面对越来越高企的租金，陷入低质量运转的固化状态，与公办学校的办学质量差距越来越大，背离了义务教育均衡发展的政策目标。

（二）随迁生流动性强，政府难以计划性安排。随迁生之所以叫随迁生，主要是因其流动性强，具有随机性和风险不可知的特点。以广州白云区为例，2008年全球陷入经济融危机之时，当年白云区随迁生减少了约20%，造成许多校舍闲置和资源浪费。随迁生由于受到经济波动以及宏观政策等影响，加上政府缺乏对经济危机的深刻洞察力和预见性，因此政府难以将其纳入当地的国民经济社会发展规划之中统筹安排、协调配置。

（三）随迁生是社会转型期教育自身发展规律的体现。未来20年是我国经济发展难得的战略机遇期，为了全面建设小康社会，党的十七大指出缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展的进程还很艰巨。目前我国城市化率突破了50%，但和发达国家的80%相比仍有不小的差距。只要城市化的进程没有终止，随着户籍制度的松动，将会有更多的农村人口涌入城镇，随之而来的就是城市迎来更多的随迁生。这是长期的经济二元对立和人口自然迁移带来的问题在教育上的反映，政府必须要为这些流动儿童接受义务教育承担责任，因此流动儿童的义务教育问题要站在实施科学发展观的战略全局来考虑，而不仅仅视为教育内部衍生出来的问题，这是新时期政府面临的新挑战。

三、现行的随迁生义务教育政策分析

2008年颁发的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中指出，切实解决好进城务工人员随迁子女就学的办法，就是“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费。”并且强调了省级政府加强领导和统筹，“制订切实可行的实施方案，确定省和省以下各级人民政府的经费分担责任，落实所需资金。”要确保免除城市义务教育阶段学生（含进城流动儿童）学杂费工作落到实处。但中央财政的责任只是“对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。”这样的政策设计主要存在以下几点问题：

第一，增加地方事权而没有给予应有财权。中央财政似有为自己“减负”的嫌疑，至少目前的政策还没有意识到随迁子女进城接受义务教育问题已经涉及到深层的财政体制改革，没有强调中央财政在建立国家层面上的义务教育阶段的生均成本对流入地转移支付标准的责任。这样的政策设计和国务院发展研究中心2002年的一项调查倒是很“吻合”——该项调查显示，我国义务教育投入中，87%左右由基层地方政府负担，省级政府和中央分别只承担了11%和2%。[2]这样只扩大地方事权而没有增加地方财权的政策只能是权宜之计，因为在分税制的体制下，地方政府对国家应尽的义务通过向中央缴纳税收的形式已经做到，那么随迁生在流入地接受免费义务教育的理由就不那么充分：他们的涌入导致流出地政府财政开支的减少，却增加了流入地政府财政开支。因为流出地政府得到了随迁生没流出之前属于中央转移支付的那部分义务教育经费，现行政策又几乎是“豁免”了流出地政府对流出儿童的义务教育责任。那么对于流入地政府而言，在尽了被强制的国家税收义务之后，国家也没有建立在义务教育阶段的生均成本的国家转移支付标准，没有一个可以跨省跨地区以分享社会财富的体制，那么流入地政府为这些随迁生提供免费的义务教育的充足理由在哪里呢？如果说他们的父母属于本地常住人口也向本地政府纳了税，本地政府就应该为他们提供义务教育，也算是一条理由的话，那么在以户籍制度为基础的地方负责分级管理的义务教育体系下，户籍制度没有改革之前，地方政府不会有动力去采纳这条合理建议。

第二个问题是，地方政府不重视随迁生的义务教育。如上分析，地方政府会以种种缘由不重视随迁生的义务教育问题。尤其在以GDP崇拜的评价制度下，GDP代表政绩一切，没有官员会像重视经济发展那样重视教育发展，新加坡国立大学邓永恒教授研究了中国283个中小城市的市长和市委书记10年的政绩和升迁结果的关系，发现中国的“绿色官员”升迁难。根据这项研究，如果市委书记和市长任期内的地区生产总值增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%，如果任期内长期把钱花在民生和环保上，那么他们的升官概率则为负值。[3]

再退一步讲，假设流入地政府想真正解决随迁生入读免费的义务教育公办学校的问题，也是困难重重，面临着巨大的财政、教育用地、校舍和师资等压力。以广州为例，如果真正落实“两个为主”的要求，即主要由公办学校来承担，由于城市容积率有限，且不说接纳这些学生的土地哪里去找（18亿亩耕地是不能觊觎的红线），仅就生均成本来测算，就需要广州市、区两级政府投入大约60～80亿元。加上省级财政转移支付力度小，在现有经济发展水平下，市区财政难以承受。地方上出台一些对流动儿童入读公办学校的“限制性”政策也是合理的，当然限制的目的是为了区别对待，要甄别随迁生和选择生的就读差异，而不是一概给予“严苛”的门槛。遗憾的是，实践当中却未必如此，比如《广东省流动人口服务管理条例》规定：“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。”且不说能满足上述限制性条件的“合法”持有居住证的进城务工人员的比例能有多大的问题，通过解读《广东省流动人口服务管理条例》全文，人们看到的只是省级财政对中央财政的上行下效，同样把责任转移给比省级更低的“地级以上市人民政府”。至于“地级以上市人民政府”会不会如法炮制把责任转移给更低的“区县政府”呢？笔者认为情况不太乐观。

四、广州市随迁生义务教育问题的政策改革建议

（一）明确义务教育的公共产品属性，建议中央政府承担起其供给的主要责任。越是纯粹的公共产品，越是应由更高级别的政府来承担供给，比如国防安全就是由中央政府来主要承担的。事实上义务教育也是经济学家公认的纯粹的公共产品，理应由中央政府像承担国防那样负起主要责任，而不是在治理上倚重基层政府。韩国的研究表明，义务教育从经济贡献率来看，也比其他如职业教育和高等教育等贡献更大、更多，是一个国家民族发展的根本和基础。因此其质量成败关乎国运昌盛、民族兴衰，中央政府承担其直接的财政投入是不可回避的历史使命。从实践来看，虽然西方国家财政体制差异很大，但在义务教育投入上，大多数国家选择的是由中央政府或者是高层地方政府承担的。事实上中央政府承担了义务教育的投入，才能终结由义务教育的外溢性带给地方政府之间的“踢皮球”现象，实现义务教育社会效益的最大化。笔者在广州市的调查也佐证了这一点，56.1%的人支持“中央要加大对进城务工人员随迁子女义务教育转移支付力度”。因此在建立全国流转的中小学学籍制度后，下一步改革的建议就是落实中央政府的义务教育财政保障责任。

（二）落实“两个为主”政策难以负荷，执行“两个为主”政策需要转换新思路。如上分析，分税制背景下，地方执行“两个为主”，尤其是如广州这样人口拥挤的一线城市，执行起来困难重重。中央与地方政府权责分担一时半会儿难以厘清，不如转换思路，把旧的“两个为主”修正为新的“两个为主”，即以流入地政府承担为主，以流入地财政保障为主。随迁生就读何必一定要分公办学校还是民办学校，《民办教育促进法》明确规定民办学校也是社会主义公益事业的重要组成部分。在确立新的思路之后，地方政府就可以把中央转移支付的公共财政通过向民办学校购买学位来保障随迁生义务教育的就读权利（接受购买学位服务的民办学校不得再向随迁生收取或变相收取学费），充分利用教育市场的调节作用，减少教育资源浪费。同时挖掘公办学校的潜力，在城市人口出生率进入下行通道、城市公办学校的空座率逐步攀升之时，尽量充分接收更多的随迁生就读，为就学压力舒困解难。

（三）建立省级财政专项支付的常态机制。按照现行管理制度，义务教育是以省级政府统筹，县级政府管理为主。省级政府的统筹往往体现在对经济发展落后县的财政转移支付力度上，而对随迁生的转移支付没有列入优先考虑或者重点考虑的议程。由于这种转移支付随机性强，缺乏刚性的制度约束，造成教育资源的不合理配置。因此省级财政专项转移支付要建立常态机制，而且明确详细规定广州市上缴省的财政总额中，根据广州市实际接纳的随迁生总量给予一定数额或比例的返还用作义务教育阶段随迁生的专项教育资金。

（四）政府规划公办学校布局时要改变以户籍人口为依据的惯例。随迁生大量在民办学校就读和难以计划性安排的问题主要根源还是在于政府在规划公办学校布局时主要以户籍人口为依据，2013年广州市常住人口是1292万人，户籍人口832万人，非户籍常住人口有460万，如果只是以户籍人口为依据规划公办学校显然满足不了实际入学需求，严重导致公办学位不足。因此政府必须在规划公办学校布局时以常住人口为依据，切实增加足够的公办学位，才有望减轻随迁生的入学压力，向义务教育政府办的目标迈出重要一步。

（五）设置合理的随迁生就读门槛。任何城市都存在容纳力的问题，人口的规模不能无限制膨胀，因此人口流入的限制是必要的。但人口流入的限制合理性则可以充分探讨的，比如英国在20世纪60年代之后出现由城区人口过于膨胀向郊区化发展的趋势。英国不同城市依据每个区域的自然或人文资源，因势利导确定不同城市的规模和发展脉络，受到城市容纳力的限制，而不是一味追求大。因此广州需要借鉴国际城市发展的经验在人口流入与城市容纳力之间保持平衡，进行适当的人口准入限制是必要的，但要考虑到随迁生家长对当地的社会服务和贡献,设置合理的随迁生就读门槛。比如广州市中考必须满足“四个三”就是很好的尝试，即三年合法稳定职业、三年合法稳定住所、缴纳三年社会保险、三年完整学籍。政府对随迁生义务教育的财政资助不妨参考上述“四个三”的经验，尤其是满足三年合法稳定职业、三年合法稳定住所及缴纳三年社会保险的条件，可以避免完全“敞开”教育门户造成的选择生滥用随迁生的利好政策。

选择生为什么不能享受随迁生的利好政策呢？从教育公平的角度看，选择生不同于随迁生，流入地政府保障随迁生的义务教育就读权利是迫于落实《义务教育法》的需要，是流入地政府在教育上“保基本、兜底线、促公平”的表现。如果说随迁生只是要求“有学校可上”的话，那么选择生显然要求的是“要上好学校”，这已经超出了“保基本”的范畴。目前流入地政府在保证随迁生基本的“有学校可上”尚力不从心，在保证本市户籍的学生“要上好学校”诉求上困难重重时，自然不会回应监护人不属于广州市常住人口的选择生的诉求了。

参考文献：

[1]数据来源：广州市教育统计与监测中心。

[2]马晖.1200万流动儿童义务教育谁负责[N].21世纪经济报道,2009-12-13.

[3]田享华.学者研究内地市长书记升迁,发现“绿色官员”升官难[N].第一财经日报,2013-07-03.

Research on Compulsory Education Policies of Migrant Students in Guangzhou

Li Qinggang

Guangzhou performs compulsory education policies of migrant students with great difficulties,for there are no in-depth studies of the characteristics of migrant students.Measures proposed by the author include taking compulsory education as pure public goods,setting up a reasonable threshold to enter,and revising relevant policies.

migrant students; compulsory education; policy

G522.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.006

李清刚，广州市民办教育研究中心秘书长，副研究员，研究方向为民办教育政策、学校品牌管理等。

（责任编辑：陈丁力）

广州市教育科学“十二五”规划课题《促进广州民办教育发展政策研究》（2013C061）。