教育券：解决城市流动儿童入学问题的良方还是歧途？

◎ 周 序

教育券：解决城市流动儿童入学问题的良方还是歧途？

◎ 周 序

通过发行“教育券”来解决流动儿童的入学问题是当前一种较流行的主张。但这一主张只是从表面上使中央政府、地方政府和流动人口家庭之间达成了一定程度的妥协，能够在一定程度上缓解流动儿童的入学难题，却无法触及到问题的根源，无法从根本上解决流动儿童的义务教育问题。其根源在于对弗里德曼教育券理论的一种错误理解和运用。在美国，教育券要解决的是促使不同类型的学校尤其是私立学校通过竞争得到发展的问题，而不是要解决谁应该为学生的义务教育买单的问题。只有将义务教育经费划拨从“以县为主”上升为“以省为主”，才有望从根本上解决流动儿童接受义务教育的经费问题。

教育券 流动儿童 义务教育

流动儿童的入学问题长期受到广泛关注。大量流动儿童无法进入城市公办学校学习，一个直接的原因就在于他们长期面临着公办学校的收费问题：公办学校会以借读费、跨区费、赞助费、择校费等名义向流动儿童收取每学期数百乃至数千元的费用。“收费问题带来的后果之一就是部分学生因为家庭经济承受能力有限或家庭经济情况恶化而失学、辍学”[1]。对于经济条件本来就较差的打工者家庭来说，这笔费用成为解决流动儿童接受正规义务教育问题的一个关键障碍。因此，不少学者在积极探寻解决这一困境的可行之策，通过发放“教育券”来解决流动儿童的入学问题就是其中一种较为流行的主张。所谓教育券，是指“由特定集体性消费单位(如政府、教会、基金会、社团或私人)向适龄儿童家庭发放凭券,家庭持券为子女选择学校并用以支付学费等相关教育费用，学校再向集体性消费单位兑换与教育券面额等值经费的一种择校形式”[2]。从这一定义中可以看出，通过发放“教育券”来解决流动儿童的入学问题的主张，即将流动儿童在流入地公办学校接受义务教育视作一种择校行为（因为流动儿童没有流入地户籍无法实现就近入学），而教育券则可以帮助他们支付一部分“择校”费用。这种主张是否可取，是否值得推广，有必要进行深入讨论。

一、为什么是教育券？

（一）“舶来品”受到欢迎

“教育券”并非中国土生土长的事物，其发源可以追溯至美国诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)教授于1955年发表的《政府在教育中的作用》一文，该文收入《资本主义与自由》一书。在该文中，弗里德曼指出：“政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的’教育机关购买教育劳务。教育劳务可以为以营利为目的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。”[3]根据弗里德曼的这一主张，学生及其家长成为具有选择权的主体，可以实现“费随人走”，突破地域或学校类型的限制自由地选择学校。同时，美国在对教育券的实践操作中，对低收入人群家庭实行了一定程度的倾斜，例如在克里夫兰州，1998至1999年参与教育券的家庭中有70%为单亲母亲家庭；詹克斯教育凭券规定了教育券的金额与家庭收入成一定的比例关系，并规定某类最不利人群的教育券金额可以是一般金额的两倍，同时还规定学校的招生人数中必须保证一定比例的少数民族学生[4]；威斯康星州的“密尔沃基市家长选择方案”、俄亥俄州的“克里夫兰市奖学金及辅导方案”，以及哥伦比亚特区的“华盛顿机会奖学金方案”，所提供的教育券资助对象主要是贫困学生，因此又被称为贫困学生教育券[5]，等等。

在我国，受到户籍制度的限制，政府只对具有当地户籍的适龄儿童提供义务教育经费，当有儿童“流动”到外地的时候，由于没有外省市的户籍，因此无法享受到应有的义务教育经费。而由于教育券可以使费用跟随学生，这就解决了“费随人走”的问题，无论学生流动到哪里，都可以向学校上缴“教育券”抵押学费，学校再用“教育券”向政府部门兑换相应的教育经费即可。这样，由经济障碍导致的流动儿童无法进入城市公办学校享受无差别义务教育的问题就可以得到一定程度的缓解。同时，流动儿童作为社会中的弱势群体，理应得到政府更多的关照。从这两个方面来说，弗里德曼关于“教育券”的理论主张和美国的实践操作对我国流动儿童入学困境来说都具有一定的相似性，因此不少学者纷纷表示教育券是解决流动儿童教育经费问题的可行之策，从中国学术期刊网上收录的文献来看，从2001年起至今，相关文章都对用教育券来解决这一问题的做法持赞赏态度，几乎没有反对的声音。很多学者都认为：在实行了教育券制度之后，“就进城农民工子女义务教育而言，流入地学校为了吸引其持有的教育券，将会努力为其营造良好的就学环境”[6]，因而流动儿童的义务教育将不再面临经济上的障碍。

（二）尴尬的发行主体

教育券的主张虽然得到了很多学者的认同，但在相关研究成果当中，一个重要的问题却被有意无意地忽略，即：如果教育券的制度可行，那么教育券的成本应该由谁支付？也就是说，教育券的发行主体是谁？毕竟，教育券本质上是一种代金券，在特定领域内具备了货币的功能，因此它是有成本的，其成本应等价于它能够兑换的教育经费。只有明确了到底应该由谁来支付教育券的成本，教育券的主张才不致流于一纸空文。

个别学者认识到了这个问题，并对此进行了分析。然而这些学者的观点看法却显得大相径庭，主要有以下几种较有代表性的看法：

一是教育券应由流出地地方政府负担。例如有学者从义务教育阶段学费的“费随人走”这一原则出发，提出“对于流动人口子女，流出地政府必须发放教育券，使‘资金跟随孩子’”[7]。

二是由中央政府承担。有学者指出：“教育券由中央统一发行，可以规定不同的面值，在全国各地自由流通”[8]。教育券“由中央政府出资，按流动儿童的实际入学人数发放”[9]。

三是由中央政府、流入地政府、流出地政府、流动儿童家庭甚至招聘农民工的用人单位等多个主体来分担。这种观点当中又包含了多种主张，有人认为应该由中央政府、流入地政府、流出地政府三者分担[10]；有人认为应该由政府和流动儿童家庭共同支付[11]；还有人认为应该由政府、农民工家庭和招聘农民工的单位分担[12]，等等，但至于分担比例如何划分，偶见部分学者提及“按一定比例共同承担”[13]，但显得异常模糊；或“以农民工对当地GDP的贡献为依据”[14]来分担，更是不具备政策层面的可操作性；更多的研究则干脆回避了这一问题。

作为一种学术探讨，我们主张百花齐放，百家争鸣；但涉及到底谁应该为流动儿童义务教育买单这么一个实实在在的问题，应该是有一个确切的结论的。更何况，理论界的意见一致也更有利于政府决策的出台，才能为从根本上解决流动儿童的教育问题做出贡献。然而当理论界的看法迥异的时候，我们不禁对用教育券来解决流动儿童入学难题的可行性产生怀疑：上述这些观点各异的主张真的有效，真的能够解决流动儿童入学难的问题吗？要回答这一问题，就需要对教育券试图解决的问题进行一番梳理。

二、教育券想解决什么问题？

按照《义务教育法》的规定，国家对义务教育阶段的学生是免收学费的，也就是说，国家承担了适龄儿童义务教育阶段的学费。但是流动儿童接受义务教育却需要以借读费、赞助费等形式缴纳学费，教育券的主张就是要试图通过发行教育券来解决没有人为流动儿童的义务教育买单的问题。那么，我们就不得不讨论，原本应该属于流动儿童的那笔学费到哪儿去了？

从我国义务教育经费的筹资渠道来看，义务教育经费有三个来源：一是中央政府对义务教育资金的筹集，二是地方政府的财政拨款，三是由接受义务教育的学生家庭自己负担。在这三条资金筹集渠道当中，地方政府的财政拨款占了绝大部分，是义务教育经费的最主要来源。但在户籍制度的限制下，地方政府只对拥有当地户籍的学生分配义务教育经费，而流动儿童由于没有流入地户口，因此被流入地地方政府作为“外来人口”，不在划拨经费的考虑范围之内；而流出地地方政府也因为流动儿童未在当地上学而无法为其提供义务教育经费，因此，失去了地方政府财政拨款的支持，流动儿童的义务教育经费中便出现了一个巨大的缺口，而这个缺口只能由流动儿童家庭自己来承担，这便是借读费等各种费用的起源。当然，现实中的情况并没有这么残酷。以北京市为例，很多区县财政都为流动儿童的义务教育提供了财政补贴。但是，政府的补贴显然是出于人道主义的，并不能完全解决流动儿童的学费问题，在政府补贴之余，剩下的那部分差额，就只能完全由流动儿童家庭自己承担了，这部分差额就是流动儿童家庭面临的借读费、赞助费等形式的费用。上述种种有关教育券的观点，即是试图通过发行教育券，让中央政府、流入地地方政府、流出地政府以及招聘农民工的用人单位等多个主体来承担或者分担这笔费用，以缓解流动儿童入学时面临的经济障碍。

但是，为什么本应由国家一力承担的学费却演变成了政府出于人道主义的补贴，甚至还出现了一个差额让流动儿童家庭自己来承担呢？从上述分析中可以看出，流动儿童接受义务教育之所以面临着经济障碍，是因为“地方政府”未能向其提供义务教育经费。然而，与流动儿童相联系的“地方政府”有两个，即他们户籍所在地的“流出地地方政府”和实际居住地所在的“流入地地方政府”。到底哪一个地方政府应该为流动儿童承担义务教育经费，或者是由二者共同来承担这笔经费，则是一个需要谨慎探讨的问题。

众所周知，来自公民的税收是地方政府筹集的资金的最主要部分。地方政府从税收中划拨出用于义务教育的专项经费，分配给当地的适龄儿童。既然打工者是流入地城市的纳税人，那么流入地地方政府所筹集的义务教育经费中自然也就包含了打工者交纳的税款。因此打工者子女就理所应当地和具有当地户籍的适龄儿童一样平等地享有流入地地方政府提供的义务教育经费。但是，受到户籍制度的限制，流入地地方政府得以“合法地”以流动儿童不具有当地户口为由让他们自行缴纳学费，这“实际上就是让这批打工者第二次交税”[15]，这就是“借读费”等费用形式的本质。流入地地方政府拿到了打工者交纳的税款，却没有为他们的子女提供义务教育经费，那么，打工者所交的税款都到哪里去了？很显然，流入地地方政府在进行义务教育拨款时，由于是按照当地户籍学生人数来统计的，因此在当地政府的财政预算中也就没有为流动儿童专门划拨相应的义务教育经费，那么，打工者所交的税收就自然而然地流到地方政府财政预算中除义务教育之外的其他用途上了。因此，流入地地方政府的行为其实是拿走了打工者缴纳的税收中原本应该用于义务教育的那一部分挪作他用，却拒绝为他们的子女提供相应的义务教育经费，或者至多以“补贴”的形式进行人道主义的援助。这样一来，户籍制度的限制就在打工者纳税的义务和其子女获得相应义务教育经费的权利之间造成了一种错位，从而导致了流动儿童入学时的经济障碍。

三、教育券能否解决现有问题？

（一）教育券：治标还是治本?

现在我们可以对上述各种关于谁来为“教育券”买单的观点做出判断了：主张由流出地地方政府或中央政府买单的观点，未能弄清楚打工者的权利与义务问题，这种观点使获得了打工者税收的流入地地方政府彻底逃避了为流动儿童提供义务教育经费的义务，而将这一义务转嫁给并未获得打工者税收的流出地地方政府来承担，将流出地地方政府置于“为他人作嫁衣裳”的境地。主张“分担”的观点，实际上是将中央政府和流出地地方政府没有承担，流入地地方政府不愿承担，流动儿童家庭无力承担但又原本应该属于流动儿童的那笔义务教育经费加以分割，由多个政府主体、流动儿童家庭以及招聘农民工的单位来共同承担，是这几个相关利益主体之间相互妥协的产物，这种妥协在表面上和一定程度上协调了中央政府、地方政府以及流动儿童家庭之间的矛盾，但实际上却使得流入地地方政府“合法地”逃避了为流动儿童承担全部义务教育经费的义务。投资主体的不明确直接造成了上学权利与纳税义务的不对等。因此，“分担”的做法只能在表面上对各个利益主体之间的矛盾进行初步的化解，但不可能从根本上解决流动儿童入学难的问题。如果非要采取“教育券”的形式，那也应该是完全由流入地地方政府来为教育券买单——这恰恰是目前众多支持教育券的学者都未提及的一个观点。

那么，对“教育券”的经费来源进行调整，由流入地地方政府全部负责教育券的经费成本又是否可行呢？其实这是完全没有必要的。道理不难理解：主张用教育券来解决流动儿童义务教育问题的学者，都不大可能支持完全由流入地地方政府来解决流动儿童义务教育经费的观点，因为教育券的实际上是一种“代金券”，它直接发放到农民工手里而不是分配给学校，使义务教育经费能够跟随学生的流动而流动，这种“流动的学费”必须能够在不同地域，或者不同级别的政府之间进行流通，才能体现其价值，也就是说，只有当发放教育券的政府和接收教育券的政府不是同一个的时候，这种“流通”才会存在。既然如此，那么当流入地地方政府作为“接收”方的时候，就必然还会有其他政府作为“发行方”负担起至少是一部分教育券的成本，而从前文的分析当中已经可以看出，这实际上是不合理的。但如果要求完全由流入地地方政府来负担教育券的成本，教育券几乎就成了一种形式：由流入地地方政府提供教育券，然后再交回流入地地方政府换取现金，不仅没有必要，反而多了一道手续和成本，造成了不必要的浪费。因此，教育券的主张只能在表面上缓解流动儿童的入学困境，却无法从根本上解决这一问题。

（二）美国的经验何以在中国“搁浅”？

为什么教育券的政策在美国能够得到欢迎，而在中国则会面临投资主体不明确的尴尬？很多学者反复引用弗里德曼关于政府应当为家长提供教育券的主张，试图论证教育券应当成为流动儿童义务教育经费的主要来源，但是如果我们耐心地将弗里德曼的《资本主义与自由》往后多翻几页，就会发现，弗里德曼继续写道：“我们的问题是扶植多样化，而为了做到这一点，另一种代替的制度会比公立学校制度更为有效得多”[16]，这清楚地表明，弗里德曼关心的并非是由谁给学生提供教育经费的问题，而是如何改变美国僵化的公立学校制度的问题。在弗里德曼看来，仅仅对公立学校进行扶持会使其他类型的学校尤其是私立学校的发展因为缺乏政府的经费支持而陷入危机，而他的教育券理论正是着眼于通过由学生和家长行使选择权，使各类学校都具有获得教育经费的可能性，从而促进不同类型学校的自由发展。弗里德曼指出：只要学生和家长可以“在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单，不论是私立的，还是公立的，也不论是在他们居住的地区、城市或州，还是在其他地区、城市或州”[17]，那么，学校要想获得以教育券的形式掌握在学生及其家长手中这部分教育经费，就只能通过提高办学质量来吸引生源。“假使不管家长送其子女到什么学校，目前国家在学校教育上的开支都拨给家长使用，那么，各种类型的学校会大量出现来满足这种需要。家长可以把他们的孩子从一个学校退学而到另一个学校，并且通过这个办法来表示他们对学校教育的意见”[18]，这就在教育经费的分配当中引入了市场竞争的机制，从而可以“推动所有学校的发展和改善。把竞争引进来会大大刺激学校类型的多样化的健康发展”[19]。

在费里德曼理论的指导下，从20世纪90年代起，在美国掀起了两场关于择校的改革运动，一是“择校教育券计划”，即为那些不够优秀的公立学校的学生提供教育券，以资助他们上私立学校；二是“特许学校”运动，大量特许学校是专门为在公立中小学受到不公正待遇或需要特别帮助的学生群体服务的，因此可以说，特许学校为他们提供了一次新的择校机会。一系列的调查和测试表明，“特许学校”办学绩效显著，参与“择校教育券计划”进入“特许学校”的学生成绩明显优于留在传统公立学校的学生[20]，其办学质量有目共睹。因此我们可以总结说，在弗里德曼那里，教育券解决的是在有人为学生提供教育经费的前提下，如何让不同类型的学校能够得以在竞争中获得发展的问题。

然而就流动儿童教育问题来说，教育券要解决的是由谁来提供教育经费的问题，而不是在经费充足的情况下，如何由市场来分配经费，以促进不同学校的发展的问题。流动儿童入学之所以面临经济上的困境，是因为受“以县为主”政策的影响，中央政府难以专门为流动儿童提供足额的义务教育经费；受地域影响，流出地地方政府无法为流动儿童提供义务教育经费；受户籍制度的限制，流入地地方政府不肯为流动儿童提供义务教育经费。因而，虽然其父母在流入地城市尽到了纳税的义务，但他们却难以享受到相应的权利。显而易见，这一问题和教育券在美国要解决的问题是完全不同的。在美国，人们不担心教育券的经费来源，他们考虑的是如何利用教育券来选择学校，而学校则通过对教育券的竞争获得发展。但在中国，关键的问题在于谁来提供教育券？不同的问题，却都采取教育券这同一种方案，自然难以收到同样的效果。因而教育券的主张在中国“搁浅”，也就不足为奇了。

（三）解决流动儿童入学困境的突破口何在？

从前文的分析中可知，流动儿童的义务教育经费应该完全由流入地地方政府来承担。但这一方案放到实践中结果会怎样？有的地区曾经尝试过取消借读费等收费，由流入地地方政府来承担流动儿童义务教育的全部费用，但这种做法导致很多流入了大量农民工的县级地方政府面临着巨大的财政压力，有的学者在研究中甚至发现，有的地区“没有借读费，学校就没法正常运转”[21]。那么我们就要追问：既然流入地地方政府拿到了农民工的税收，因此他们应该有义务，也有能力拿出这笔经费，为什么还会出现教育经费紧张的局面呢？

在大城市打工的农民工，工作地点可能在市区，但居住地却多在环绕市区的城乡结合部地带，即工作地所在区县和居住地所在区县不是同一个，呈现出同一省域内“区县分离”的状况。例如在北京市，大量的农民工白天在海淀区、东城区等城市中心区域打工，晚上则返回顺义、石景山等离市区较远的地方居住。考虑到子女上学远近问题，农民工子女基本上都在城乡结合部地带就近入学。在“以县为主”的财政拨款体制下，义务教育经费主要是由县级财政支付的，因而市区的县级政府财政虽然拿到了农民工的税收，却因为其子女不在那里上学而无须承担义务教育经费；而城乡结合部地区所在的县级政府根本就没有拿到农民工的税收，却因为流动儿童在那里上学而必须承担其义务教育经费，这就是长期以来在以县级财政为投资主体的义务教育经费划拨体制在实践中造成的权利和义务相错位的问题。

要从根本上解决这一问题，一方面，必须首先明确流入地地方政府应完全为流动儿童的义务教育买单，将流动儿童纳入财政拨款预算；另一方面，应将“流入地地方政府”的指称对象从县级地方政府上升为省级地方政府，即义务教育经费投资主体应从县级财政上移到省级财政，由省级地方政府进行统筹安排[22]。省级财税部门拿到农民工的税收后，就可以根据各个区县流动儿童的人数相应地划拨义务教育经费，无论农民工的工作地和居住地是否分别位于不同区县，只要还在同一个省级行政单位的范围之内，其子女都能获得由省级政府提供的义务教育经费。上述省域内“区县分离”的状况导致的“地方县级财政面临着巨大的压力”的情况就可以避免了。

那么，当义务教育经费从“以县为主”划拨上升为“以省为主”划拨之后，是否可采取教育券的形式，由省级政府给流动儿童发放教育券，让他们自行择校呢？笔者认为这也没有必要。因为流动儿童在流入地接受义务教育，除了面临经济困难之外，同时还面临着身份认同危机、地域排斥、文化差异等多方面的障碍。早在2001年，就有学者调查发现，北京市的本地居民与外来人之间的融合情况并不理想，“有一半以上的流动儿童(58.3%)不喜欢、甚至讨厌北京的孩子。理由主要是他们欺负人(26.2%)，看不起人 (37.1%)……流动儿童从小就深刻地感受到社会的排斥以及“二等公民”的不公待遇[23]；时至今日，依然有研究发现：“部分城市学生家长不愿让自己的子女和农民工的子女交往密切，更不愿让自己的子女和农民工的子女在同一个班级上课。鉴于此，很多学校便会拒绝接收农民工子女”[24]。当我们赋予流动儿童持教育券自行择校的权力的时候，由于这同时也必然会相对等地赋予公办学校挑选学生的自主权，这样流动儿童便往往面临着公办学校以“学位已满”、“班级容量有限”等诸多借口的推脱。如果流动儿童手持“教育券”却难以进入心仪学校学习，教育券的价值便难以体现。因此，反不如采用升级地方政府根据各个地区流动儿童的大致人数，直接划拨经费到学校的方式，并明确规定得到政府经费支持的学校不得以户籍为理由禁止流动儿童入学，这样才能为流动儿童接受无差别的义务教育扫清障碍。考虑到我国早已出现了“流动人口不流动”的趋势[25]，因而这种根据适龄流动儿童大致人数直接划拨经费到校方式是完全可行的。

当然，主张采取“教育券”的学者们是可敬的，他们本着对弱势群体的关注和对中国教育事业的忧思，积极探寻在实践中有利于改善流动儿童义务教育现状的做法，并且找到了“教育券”这么一种能够在一定程度上缓解流动儿童教育经费难题的措施。但是，这种主张没有明确到底谁应该为流动儿童义务教育买单的问题，仅仅是在相关利益主体之间进行了某种程度的调和，不但会给流出地地方政府和中央政府增加原本不应由它们承担的负担，也无法从根本上解决借读费的问题。尽管我们不能说这一方案会将我们导入歧途，但也绝非解决流动儿童入学问题的良方。

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Education Vouchers： Right or Wrong Way on Solving the Problem of Migrant Children’s Schooling

Zhou Xu

It is widely advocated that the schooling of migrant children should be solved by education vouchers.However,it is just a kind of temporary compromise among central government,local government and migrant families,which cannot fundamentally solve the problem.The reason lies in the wrong understanding and implementation of Friedman’s theories.In the U.S.,education vouchers arouse competitions among different types of schools,especially private schools,who gain development afterwards,but give no answer as to who should pay for compulsory education.The paper argues that only the problem could only be solved on a provincial level by substituting the previous“county level” supply of education fees.

education vouchers; migrant children; compulsory education

G521

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.002

周序，厦门大学教育研究院助理教授，教育学博士，主要从事教育社会学、课程与教学论研究。

（责任编辑：卢小文）