有序推进新型城镇化的现实困境及对策研究

◎ 刘庆斌

党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“四化”同步发展。而新型城镇化是新型工业化、信息化、农业现代化发展的核心动力，是推动我国经济社会持续发展的巨大引擎，是全面建成小康社会的重要抓手。当前我国正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化快速发展的关键时期，必须深刻认识新型城镇化对我国经济社会发展的重大意义，牢牢把握新型城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判新型城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对推进新型城镇化面临的新挑战。

一、当前影响和制约新型城镇化发展的现实问题

城镇化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是社会发展的必经阶段，是社会进步的必然趋势。在现有体制机制下推进新型城镇化，必然会受到户籍制度、就业、住房、土地等因素的影响和制约，认真分析研究这些因素和问题，是当前各级推进新型城镇化面临的重要课题。

（一）户籍制度改革问题。户籍制度是造成我国城乡二元结构的根本性制度，长期以来由于这一根本性制度的存在，导致从总体上将农村农民与城市市民分离开来，并由此附加了不同的身份功能，城市市民享受良好的社会保障、医疗保险、劳动就业、子女教育、住房保障，而进城农民则在某种程度上遭受城市社会的排斥，使得他们在政治、经济、教育、文化、社保等方面的权利不平等和缺失，造成在维权、子女教育等方面一系列“瓶颈”问题。近年来虽然我国大量农民实现了地域转移和职业转换，但大都没有实现身份功能的转换，没有实现农民身份功能转换的城镇化，实际上就是“半城镇化”，而造成这一问题的根本性制度障碍就是户籍制度。为此，党的十八大报告明确提出，要加快户籍制度改革，健全城乡发展一体化体制机制。党的十八届三中全会也再次提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。2014年7月30日，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），又明确指出将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。至此，户籍制度改革开始进入组织实施阶段。但是中央政策的善意如何转化为民众的福祉，并切实推动新型城镇化的健康发展，仍有许多难点需要克服，仍有诸多问题需要解决。一个首要的问题就是取消农业户口与非农业户口之分后，如何真正打通城乡二元结构，实现基本公共服务均等化，考验着各级政府的智慧和执行力。一旦推进迟缓，或者难以落实，必将损害党和政府的权威和公信力。就当前而言，吸附在户籍之上的诸多福利，如教育、就业、医疗、养老、住房保障等基本公共服务的差异，如何才能彻底消除，实现权利上的真正公平，进城农民在农村的合法权益如何才能得到有效保障等等，都是户籍制度改革过程中亟需解决和落实的现实问题。

（二）进城农民住房问题。住房是决定着一个人或一个家庭在一个地方能否居住、生活和工作的重要载体。农民只有在城市里解决了住房问题，才能真正变为市民，相反如果在城市里住无所居，农民进城就成为一句空话。目前我国统计数字表明，城镇常住人口已经超过了农村常住人口，但实际上城镇常住人口中仍有相当多的人在城市里没有固定的居住场所，居住不固定而且条件差，因此在很多方面没有真正融入城市体制和城市生活。特别是多数城市对进城农民还没有提供与城市户籍居民同等的住房安全保障，政府统筹建设的廉租房、经济适用房等住房保障政策还没有覆盖到全体进城农民，而且在城市拆迁过程中，也没有考虑到进城农民的居住稳定问题，使他们在城市拆迁和重建中经常受到驱赶。所有这些，都直接影响到新型城镇化发展的进程，影响到新型城镇化发展的质量和水平。可以说，解决进城农民的城市住房问题是推进新型城镇化的必要条件。

（三）进城农民就业问题。农民工是个差异化很大的群体，有些只是短期在城市里灵活就业，有些则长期居住在城市里并有相对固定的工作，还有一些则生在城市、长在城市，属于“新生代”农民工。而这些差异化的群体最终能否市民化，关键是他们在城市里有没有稳定的就业保障和收入来源。进城农民转为市民后，只有拥有了稳定的就业或者职业，才能有稳定的收入来源，才能在城市社会中建立起正常的关系，成为真正的市民。但在现实中，由于历史等多方面的原因，农民文化水平不高，城市就业技能偏低、领域偏窄，在很大程度上影响和制约了进城农民的就业稳定性和收入增长预期；现有法律虽然将进城农民和城镇居民作为同等的劳动主体看待，但现实中仍面临着地方政府、企业以及其他制度的相应制掣，比如同工不同酬、工资拖欠等问题仍普遍存在，进城农民的合法权益还没有得到充分保障。正因为如此，才导致了进城农民就业的不稳定性和收入的不确定性，使农民工成为流动大军。在某种程度上说，进城农民的就业保障问题是推进新型城镇化的首要问题。

（四）城镇承载能力问题。由于城乡二元结构的原因，多年来绝大多数进城农民没有享受到与城市户籍居民同等的政治、经济、文化等方面的平等权利，使得许多城市特别是农民工较多的城市承载能力打了折扣，同时也使一些与城市承载力相关的问题没有完全反映出来。但要加快推进新型城镇化，用政策鼓励和引导更多的农民进城转化为市民，就必须把提高城市承载能力问题提到重要议事日程，如果进城农民超过了城市的承载能力，特别是超出了城市所提供的就业极限，一些进城农民就会进退两难，不仅生活可能无保障，而且还可能带来新的社会问题。目前有相当多的城市管理服务水平不高，“城市病”日益突出，交通拥堵问题严重，污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，“城中村”和城乡结合部等外来人口集聚区人居环境较差等等，都是城市承载能力不足的表现，必须着力解决。

（五）土地征用和利益分配问题。推进新型城镇化离不开、也绕不过土地，土地问题始终是城镇化发展的焦点和难点。近年来，由于我国城镇化的快速发展，导致用地需求矛盾加剧；与此同时一些地方也暴露出诸多土地问题，对我国经济、社会、政治等方面产生了较深的负面影响。一是与城镇化相配套的工业化用地快速增加。一方面大量国有企业、外资企业、民营企业的发展扩张，加大了工业用地需求；另一方面第三产业特别是生产性服务业迅速发展，致使建设用地需求增加。二是与城镇化、工业化相配套的基础设施建设、公共事业建设用地明显增加。随着工商企业的发展、城镇规模的扩张，满足经济社会进步和人们生活水平需求，与之相配套的基础设施建设、公共事业建设步伐明显加快，带动相应建设用地需求增加。三是农民转移进城后所需要的住宅建设用地不断增加。城镇化的过程实际上是农村人口向城镇转移的过程，这些新转移进城人口必然会给房地产市场不断带来住房需求。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）明确指出，到2020年，努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。假设人均住房面积为30平方米，那么人口转移将带来住房需求量30亿平方米，而建设30亿平方米的城市住房必然需要大量的住宅建设用地。四是农民土地征收和转让问题明显增多。一方面随着城镇化的发展，城镇郊区土地将被大量征用，必然涉及到被征地农民的补偿和安置问题；另一方面随着大量农民转移进城，其在农村的土地承包经营权需要流转，亟须建立农村土地流转市场和保护农民土地权益的体制机制。五是快速城镇化过程中不断诱发值得重视的土地问题。如一些城市无节制地向外扩张，过分追求宽马路、大广场，过分追求建成区面积，新城区、开发区和工业园区随意设定，占地面积过大，人口密度偏低；一些地方把精力用在经营城镇土地上，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用；一些地方政府热衷于加快征地、出让土地，获取丰厚的土地财政收入，却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的社会责任，特别是“以租代征”问题突出；农村人口快速非农化，造成“人地分离”、土地撂荒、闲置，导致越来越多的“空心化”村庄出现；农村住宅“建新不拆旧”、耕地侵占和环境污染问题日益凸显等等。所有这些，都正在制约着新型城镇化的持续发展。

二、新形势下有序推进新型城镇化的对策研究

当前我国城镇化已进入加速发展时期，但人口城镇化滞后于土地城镇化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化的问题依然突出。要实现有质量、可持续的新型城镇化，就必须针对当前存在的问题，研究制定针对性措施，并认真抓好落实。

（一）尽快把符合条件的农业转移人口落户城镇，并实现基本公共服务全覆盖。城镇化的核心是以人为本，城镇化水平和质量提高的重要标志是让更多的进城农民真正全面融入城市，享受现代化生活方式，实现全面发展。但由于城乡二元结构与城市内部二元结构的存在，导致大量进城农民不能全面融入城市，人户分离、公共服务分享的不平等问题突出，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化的剪刀差、城市居民的生活差距越来越大。要破解“两个二元结构”，就必须加快推进户籍制度改革。而在户籍制度改革方面，《规划》和《意见》都提出，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口 300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。这是我国新型城镇化发展战略需要坚持的基本思路，也为进城农民落户城镇提供了重要指向。当前，一方面按照《规划》和《意见》要求，首先全面放开建制镇和小城市落户限制，促使农民尽快实现就近转移；其次立足中等城市实际，有序放开农民工的落户限制；再是通过积分制等办法，合理确定大城市的落户条件，尽快把符合条件的进城农民转为市民；另一方面尽快剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，让落户城镇的农民享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，如教育和培训权利、医疗卫生权利、社会保障权利、居住权利等，从根本上保障进城农民在城镇的生存和发展权利。这主要体现在：既要统筹兼顾当地城乡居民权益，又要统筹兼顾原户籍居民与新进城居民的权益，消除对新进城居民的体制歧视和不公平，实现市民与农民、本地居民与外来居民的身份平等、机会平等和权利平等；既要打破身份界限，建立城镇居民平等的体制机制，实现和保障新进城居民在就业、教育、卫生、居住、社会保障等方面的平等权利，又要实现和保障新进城居民在城市公共事务中的知情、参与、表达和监督等方面的平等权利。各级政府都要从经济社会发展的战略高度，从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史高度，进一步细化不同类型城镇落户的条件和政策，加快弱化“城乡二元结构”的功能，尽快拆除制约进城农民市民化的最大体制障碍，实行以居住地为依据的城乡统一的居民户口登记制度，尤其要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障进城农民享有城镇基本公共服务。一是完善公共就业服务体系，加强技能培训和职业教育，提升进城农民的就业能力和就业质量，确保基本就业服务均等化。二是坚持教育优先发展，加大基础教育尤其是农村基础教育投入，逐步实现城乡教育资源配置均等化。三是建立覆盖城乡居民的基本卫生制度，完善农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构，实现基层医疗卫生服务网络全覆盖。四是提高进城农民参加城镇养老和医疗保险比重，把进城落户农民完全纳入城镇社保体系。五是继续完善社会保障体系，完善城乡社会保险制度之间的衔接政策，实现养老和医疗保险在城乡之间、地区之间顺畅转移接续。总之，就是通过建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，促进公共服务资源均衡配置，缩小基本公共服务水平差距，最终达到消除户口待遇差别的目标。

（二）加快推进城镇住房保障体系建设，保证进城农民“居住有其房”。要让更多的农民转移进城，就必须从根本上解决和改善农民工在城镇的居住条件问题，保证“居住有其房”。《规划》提出，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。这些政策措施都很有针对性，关键在于落实。当前，应尽快建立起多层次的城镇住房保障体系：一是加快促进农村住房市场的培育和发展，通过深化农村产权制度改革，为农民创造更多的财富，使转移进城农民能够将农村财富转移到城镇，减轻他们市民化后的购房负担。二是加快建立与进城农民经济状况相适应的城镇住房供应模式，确保把有稳定职业并在城镇工作一定年限的农民工纳入到城镇住房保障范围，让他们在最短时间内能够购买起住房或租住较舒适的房子。三是不断提高农民工的薪金水平，增强他们在城镇购买和租赁住房的经济能力。四是积极探索建立符合农民工实际需求的住房公积金制度。

（三）全面提高城镇就业创业保障水平，使具有劳动能力者实现更高质量的就业。就业创业保障是推进新型城镇化的重要基础。进城农民市民化不是简单地落户于城镇，更重要的是确保他们落户城镇后有就业保障，通过改变他们的就业和收入结构，使之参与到创造城镇经济并分享城镇发展的现代生活中，并让他们真正获得在城镇新环境下的生存和发展能力。在某种程度上，新型城镇化首先是就业的城镇化。因此，必须突出就业导向，全面提高城镇的就业创业保障水平，牢牢坚持产业为基、就业为本、生计为先的基本原则，以城镇集聚的产业规模和提供的就业岗位来决定农业转移人口向城镇转移的进程。一是地方政府应结合实际制定出台经济发展激励政策，大力发展产业经济，不断增加城镇工业、新兴产业、现代服务业等就业岗位，保证进城农民市民化后能够实现更高质量的就业。二是通过加强技能培训和职业教育等方式，进一步提高进城农民的自身素质，不断提高他们在城镇的就业竞争力和就业质量。三是充分发挥政府公共财政的作用，积极为进城农民中的困难家庭、特殊家庭购买公益性就业岗位，确保这些家庭能够有人就业，有基本稳定的生活经济来源。四是尽快把进城农民纳入所落户城镇的公共就业创业服务体系，建立与所在城镇户籍居民统一、平等竞争的劳动力市场，共享公共就业创业服务。

（四）进一步提高城镇经济社会承载能力，增强对人口集聚的支撑能力。中国社科院公布的测算结果显示，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。照此标准，转移一亿农民需要至少13万亿元的公共资金投入，不包括生活质量提高和物价变动等的累积性因素。推进新型城镇化，需要城镇有可持续的产业支撑和强有力的财政支持。但也要清醒地认识到，提高城镇的产业持续发展力和财政支撑力，要有一个过程，这就要求各级政府既要着眼当前，又要谋划长远；既要突出重点，又要统筹兼顾。一是调整优化城镇产业布局和结构，促进城镇经济加快转型升级，努力改善营商环境，增强经济发展活力，提高社会经济总量，增强城镇财政支撑能力。二是抓好产业发展，强化产业就业支撑。一方面大力发展生态工业，加快提高工业水平，提高就业保障能力；另一方面整合提升服务业，做大做强旅游、物流、文化等产业，不断扩大城镇就业容量。三是加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。尤其要根据人口增长趋势和空间分布，统筹建设学校、医疗卫生、文化设施、体育场所等公共服务设施，完善基本公共服务体系，提升基本公共服务水平。四是全面落实进城农民市民化后的各项社会保障措施。尽快建立健全覆盖进城农民的社会保障体系，努力实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务全覆盖，使他们真正享有“属地福利”待遇，尽快融入城镇生活。五是建立县（市）、乡（镇）政府财权和事权相统一的保障机制。改革财政管理体制，加大国家财政转移力度，保障基层政府能够履行基本的行政管理职能，特别是要在建立基本公共服务体系方面能够有足够的财力保障。六是创新城镇生态环境制度。基于提高资源环境承载能力，加快产业转型升级，提高资源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放强度，减少主要污染物排放总量，不断扩大森林、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，积极建设完整的生态基础设施，增强抵御和防范自然灾害的能力。

（五）建立完善城乡土地征用保障机制，最大限度地保护农民土地权益。土地是我国城镇化发展的核心，也是推进新型城镇化的关键。必须高度重视新型城镇化发展中的土地问题，积极探索土地改革的新思路、新办法，同步推进征地、节约集约用地和农村土地产权制度改革，努力建立新型城镇化土地、人口、产业协同机制，切实保障农民土地权益。一是提高建设用地集约化程度。要按照“严守底线、调整结构、深化改革”的思路，在控制建设用地增量、盘活存量、把握流量上狠下功夫，将新增建设用地与存量用地的开发利用水平相挂钩，强化城镇土地投资强度和用地进度“双约束”，积极探索闲置低效用地开发与再配置的新途径，实现在存量土地挖潜中求增量，在提升土地效率中优结构的战略目标。严格土地用途管制制度。探索建立以用途管制、权益管理为基础、覆盖地上地下空间的国土空间规划体系，划定基本农田边界线、城乡建设用地边界线和生态红线，建立土地用途转用许可的规划管理新模式。优化城镇用地结构。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。严格控制新建各类新城新区，严格制止大广场、大马路等土地浪费现象。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地等农业空间。盘活城镇存量用地。通过立体开发、复合利用、循环利用等方式，鼓励开发利用城镇地上地下空间，加快推进城中村、旧厂房等的改造，积极支持和推动城镇低效用地再开发，盘活城镇存量建设用地。充分发挥市场配置土地资源的决定性作用。在土地权属明确的基础上，进一步赋予农村集体建设用地出让、租赁、入股的土地使用权能，通过与国有土地使用权取得、流转、使用相一致的方式，推动农村集体土地无障碍地进入城乡统一土地市场流转，实现农村集体土地与国有土地同权同价。以整治“空心村”、根治“乡村病”倒逼土地制度改革，破解农村人地分离、村庄空废与污染难题。积极探索“城中村”土地转换用途以后的增值收益分配模式，建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式。二是严格界定公益用地范围。抓紧完善相关法律法规，满足城镇化进程中保障农民土地权益的法律需求。亟需用法律的形式界定哪些为公共利益，哪些项目属于公益性用地范围，哪些属于非公共利益范围。制定“公共利益征地负面清单”，通过列举并公开不属于公共利益用地的清单，使之成为各级政府加强土地管理的依据。在土地征收时严格“公共利益用途”审核，从法律层面对各种土地征收行为进行限制，减少非公益性用地划拨，清理以公共利益为名划拨而实际上用于营利性目的的土地。三是加快推进征地制度改革。加快推进农村土地确权登记，给农民发放土地使用证书，明确农民土地产权，防止因产权不明晰而致使农民土地权益受损。建立土地征收听证制度，为利益相关方搭建表达利益诉求的平台，赋予农民充分的知情权、参与权、谈判权。大幅度提高对农村土地转为商业用途的补偿标准，不管是公益性用途还是非公益性用途，只要是将农村土地转为建设用地，相关补偿都应与该土地的商业价值相符。建立多区域、多用途征地价值补偿评估体系，健全被征地农民土地发展权益转换保障机制、土地征用增值收益分配机制，保障土地民生、保护农民权益，国家、集体、个人利益协调同步增长。四是最大限度保护农民土地权益。推进新型城镇化，决不能以牺牲农民利益为代价，更不能以公共利益之名低价征收农民土地。在尊重农民意愿、保护农民利益的基础上，积极推进农村土地流转，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化。延长农村土地使用权的期限，使自动续期合法化，并明确禁止任何一级政府和集体组织在承包期内对农民承包地进行重新分配和调整。在法律赋予农民宅基地用益物权的同时，应考虑赋予农民宅基地“收益权”。建立健全失地农民保障制度，创新农村土地“功能性替代”机制，将完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇最低生活保障体系，确保农民失去土地而不失去其生存和发展能力，真正让失地农民当期有保障、未来可持续、预期稳定，让失地农民共享工业化与城镇化发展成果。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[N].人民日报，2013,11,16.

[2]刘庆斌.推进新型城镇化应该解决的几个问题[J].中共银川市委党校学报,2013(3):17-20.

[3]中共中央,国务院.国家新型城镇化规划(2014－2020年)[N].人民日报,，2014,3,17.

[4]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[N].人民日报,2014,7,31.

[5]刘庆斌.推进农业转移人口市民化的着力点[N].学习时报,2014,4,28.