当代中国信访性质新论

2014-03-27黄灵辉

湖北文理学院学报 2014年12期

黄灵辉，聂军

(1.湖北文理学院管理学院，湖北襄阳 441053；2.湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳 441053)

2003年以来，学界和实务界引发了一场关于当代中国信访制度的争论，争论的焦点先是制度存废问题；在必须保留信访制度成为主流观点后，争论主要集中在信访对法治的影响与关系、信访制度权利救济功能的是与非、信访机构的权力与归属等方面。概括起来，就是对现行信访制度的改革走向与方案选择的问题存在重大分歧。这场争论由激烈而渐趋平缓，但是经时多年，至今仍在进一步的讨论之中，主要呈现为多学科角度向“外围”拓展的态势，或者从历史学的角度，通过对当代中国信访制度的演变过程进行细致梳理，从中揭示其发展规律和趋势，如李秋学的《中国信访史论》(2009年版)；或者以政治哲学为基础，树立“制度标杆”以期展望，如张铎的《中国信访制度研究》(2012年版)；或者从政治学或公共行政学的角度，用理论与实际相结合的方法，对制度加以全面规范，以期达到治理目的，如王浦劬等的《以治理的民主实现社会民生》(2012年版)、陈小君等的《涉农信访与社会稳定研究》(2011年版)；或者从社会学的角度，立足于深度调查，以期从大量芜杂的信访事实中，寻找解决问题的蛛丝马迹，如张炜的《公民的权利表达及其机制建构》(2009年版)、田先红的《治理基层中国》(2012年版)等。在热热闹闹讨论的同时，有学者冷静地注意到了学界“对信访问题的探讨，多是单刀直入式地集中于信访改革方案的提出，而忽略了对信访性质这一基本问题的探索”[1]的普遍性；也有学者敏锐地观察到了“信访的定性问题就如地上所不见的‘树根’”，“被深深地隐藏在信访事件和信访制度的背后”[2]，却是问题最基础、最根本的所在。极其重要却又“隐而未现”，因此留给人一个深深的疑问：信访到底是什么？如果连信访是什么这个问题还没有搞清楚，就开始讨论信访制度的改革问题，显然这样的工作是没有多大意义的。正是基于这样的认识，本文在已有成果的基础上，尝试对当代中国信访性质(以下简称信访性质)问题进行更加深入的探讨。

一、研究现状及简析

以下从已有研究成果中，对“信访性质”的一些典型界定加以陈列：

信访本质上是公民、组织的政治参与。[3]

信访作为中国民众参与民主，参政议政的一种途径，是社会主义民主的方式。将信访的性质界定为民主性，能够更好地保障宪法赋予公民的各项民主权利。[4]

信访实质上是民众与公共权力机关及其领导者交往、进行利益表达的一种方式。[5]

信访是一种政治权利和自由权利。信访制度是实现公民权利，尤其是实现公民权利救济的制度。[6]

(信访制度)是人民代表大会制度外，我们党和政府代表人民根本利益，充分保障人民群众行使民主权利的具有中国特色的制度设计。[7]

信访制度本质上是中国特有的一项民主政治制度，而非法律制度。[8]

人民信访制度是中共创建的具有中国特色的群众利益表达的一种重要制度。[9]

从本质上讲，行政信访制度是以公共权力实现、维护和救济个人权利和利益的制度安排。[10]

信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。[11]

信访的性质是一种政治意义上的执政党治理术，一种政治意义上的社会控制手段——政权合法化的手段以及实现社会有效治理的工具。[1]

性质是指事物所具有的特质，即一事物区别于环境中其他事物的根本属性。信访的性质问题，即是信访在本质上是什么的问题。根据“信访是什么”的结构，以上界定无疑有很多优点，如以定义的形式出现，简洁明了；抓住需要陈述的“根本属性”，提纲挈领；还有一些界定或者经过了详实严密的论证，因而在对信访制度改革的探索中深刻醒人[注]林华通过对宪法条文的深刻解读和对信访重要文献的历史溯源，否定了较为普遍的信访性质“民主权利说”，并得出了上文中关于信访性质的第十个界定。见林华《信访性质的溯源性追问》，中国政法大学学报，2011年第6期。，或者以务实的态度，在辩证分析的基础上，对信访性质进行高度归纳[注]王浦劬从国家和社会的双重视角，通过对民主与民生辩证关系的深度解析，提出了上文中关于信访性质的界定。见王浦劬《以治理的民主实现社会民生》，北京大学学报(哲学社会科学版)，2011年第6期。，体现了敏锐的理论直觉[注]根据迈尔斯和布里格斯母女的研究，直觉型的行为风格表现为靠洞察力和沉思来解决具有挑战性的复杂问题。。但是，“信访是什么”的问题其实是一个非常复杂的问题，远非寥寥几句话所能陈述清楚的，而且已经有学者注意到了它的复杂性。[注]如田文利认为信访的定性与定位问题是一个需要整体把握但却高度分散的课题，需要用抽象的思维方法而非具体的思维方法破解。见王浦劬等《以治理的民主实现社会民生》，北京大学出版社，2012年版，第70页、第73页。笔者认为其复杂性至少体现在以下几点：

信访是一个集合概念，它含多个概念指称，如信访行为、信访工作、信访活动、信访制度等，乃至“可以笼统地指称信访这一现象所涵盖的意义”[12]。对不同的指称进行性质界定，自然会得出不同的结论。以上十个判断中，前三个判断从信访行为的角度界定其性质，第四个判断既从信访行为本质(一种政治权利和自由权利)的角度，又从制度的角度界定其性质，第五、第六、第七、第八、第九个判断从制度的角度界定其性质，最后一个判断则把信访的性质界定为执政党的一种政治意义上的社会控制的技术装置。那么，对信访进行性质界定时，到底应该是哪一个指称？信访行为？信访活动？信访制度？还是应该综合多个指称？此其复杂性之一。

在学界和实务界对信访制度运行效率和效果普遍诟病而又不得不保留的情况下，如果仅从历史的角度去界定信访性质，如第九、第十个界定，那么必然的结论是，只能任其在制度惯性中低效运行，而无法更有效地发挥其民众权利保护的作用。显然，作为社会控制的信访，其信息传递的功能是极其有限的，其在民众与基层政府之间的制衡功能引发了相互之间的不少矛盾，其政治思维的取向也与法治社会的建设背道而驰的；而如果仅从应然的意义上去界定信访性质，如第一、第二、第三、第四、第六、第八个界定，当然给了人希望，但是可欲是否必然可得呢？毕竟信访制度设计的初衷属于一种社会控制手段，制度主体是执政党，它直接的理论基础是群众路线，而作为公民民主权利的保护机制，制度主体是社会公民，它直接的理论基础是人民主权理论。[13]此其复杂性之二。

从信访制度的最初设计看，把信访理解为密切联系群众的桥梁也好，理解为获取信息的途径也好，理解为获取政治合法性的渠道也好，理解为反官僚主义的手段也好，信访制度经过了60多年的演变，这种制度的社会控制作用还是浓墨重彩地体现在现行制度的运行之中。但是一个不能否认的客观存在是，从信访制度形成以后不久至今，关于信访的文献也一直反复强调信访是公民的一种民主权利，应该加以保护；事实上民众也确实从中得到了许多权益保护，即作为一种治理术的信访，也确实在一定程度上发挥了民众权益保护的作用，并且在不同的历史时期，其作用时强时弱。因此，作为起社会控制作用的国家治理术的信访总是在国家治理和民众权利保护之间无规则摆动。在这种复杂情况下，无论把信访性质界定为一种国家治理术还是界定为民众权益的保护机制都会有失偏颇。此其复杂性之三。

二、信访性质的逻辑起点：基于系统理论的规范分析

正是基于信访性质复杂性的思考，笔者尝试运用系统理论作为分析框架，对其进行规范研究，从而理清关于“信访”的不同指称及其之间的关系，为解读其性质打下基础。

20世纪以来，随着现代科技和社会的发展，人们发现一切事物都已变得十分复杂，传统的科学研究方法已经不再适应形势的变化。在这样的背景下，出现了以探索复杂性为己任的科学，即系统理论。系统理论研究各种系统的一般模式、结构和规律，并以此达到用一般指导个别的目的。信访也是一个系统，系统理论对信访性质研究有重要意义。

人在本质上是各种社会关系的总和，其中利益关系处于核心地位。在复杂的社会关系中，利益矛盾一直是一种最常见现象。利益矛盾产生之后，可能会处于潜伏状态，也可能显性化。显性化的利益矛盾一旦诉求于信访，并被信访机构受理，“信访”就进入了程序，抽象的信访由此被赋予了现实的意义，因此信访行为是信访系统建构的起点。从组织行为学的角度分析，信访行为经历这样一个过程：现实利益矛盾触动人的需求，需求促使心理紧张，心理紧张可能使人产生信访动机，信访动机可能引起信访行为，信访行为如果满足了利益需求，信访停止，如果不能满足其利益需求，信访行为可能变为重复信访，也可能在各种内外因素的影响下停止。这样一个或多个过程构成了信访行为过程系统(如图1)。信访行为过程首先是一个利益表达的过程，或许还是一个政治参与的过程。信访行为过程系统构成了信访系统的元系统。

图1 信访行为过程系统示意图

信访进入程序以后，信访矛盾呈现为信访事项。围绕问题的解决，在信访部门的主导下展开了信访活动，信访矛盾也由信访问题的引发主体和信访权利主体之间的矛盾，转化为三对矛盾，即信访问题主体——信访权利主体、信访权利主体——信访权力部门、信访权力部门——信访问题主体。三对矛盾中，第二对矛盾是主要矛盾，这一对矛盾决定信访问题的解决方向。而第一对矛盾的解决需要第二对矛盾主体和第三对矛盾主体的互动。在第一对矛盾中，信访问题主体是矛盾的主要方面，因为信访问题主体大多为社会强势力量或者拥有公共权力的个体与组织；在第二对矛盾中，信访权利主体是矛盾的主要方面，因为现代民主国家无不承认人民主权原则，公共权力部门只起代行主权的作用；在第三对矛盾中，信访权力部门是矛盾的主要方面，因为在信访问题中，信访问题主体需要承担信访问题的引发责任，属于信访活动管理的对象。在少数情况下，信访权利主体和信访权力部门都有可能转化为信访问题主体，于是信访矛盾就呈现出葡萄串结构。在信访活动中，三对矛盾围绕信访问题展开互动，形成了信访活动系统(如图2)。信访活动系统构成了信访系统的第二个层面。

信访活动由信访权力部门为主导，主要表现为它是在信访权力部门系列工作基础上的一种社会管理活动。作为一项社会管理活动，需要制定相关制度，设定制度目标、组织机构、制度运行机制、实施程序等制度规范，以便发挥制度功能。由此构成了信访系统的第三个层面——信访制度系统(如图3)。

以上关于信访的系统分析清晰地展示了“信访”的三个基本指称，即信访行为、信访活动、信访制度，由此信访性质的界定工作得以继续。

三、信访性质的历史起点：基于制度演变的经验分析

对信访性质的研究不能只局限于规范研究，解决“它应该是什么”的问题，还必须进行经验研究，解决“它曾经是什么”和“它实际是什么”的问题。

民主革命时期，中共就有信访活动的政治传统。中共在建党初期就鼓励人们用来信、来访等方式表达各种意见。由于是一个革命党，其中心工作是凝聚社会力量夺取政权，信访工作为中心工作服务的特点非常明显。具体表现为两个方面：一是对权力部门的严厉监督，以加强核心队伍建设。在江西苏区时期，制定了《工农检察部组织条例》，规定检察部之下必须设立控告局，以接受工农对机关和公有企业的缺点和错误的控告事件。《工农检察部控告局组织纲要》第六条规定，控告局日常的工作，是接受工农劳苦群众对苏维埃机关或国家经济机关的控告，及调查控告的事实。第九条规定，苏维埃的政府机关和经济机关，有违反苏维埃政纲政策及目前任务，离开工农利益，发生贪污浪费、官僚腐化或消极怠工现象，苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告。[14]二是在统一战线内部取得政治认同或者扩大统一战线，以提高凝聚力或扩大阵线。如延安时期群众和领袖之间通过信访持续互动，体现了相互之间情深意厚的信任与关爱。[15]

中华人民共和国成立之后，中共继续保持了信访这一政治传统。1951年6月7日，政务院颁发了中华人民共和国成立后的第一个信访行政法规，即《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置等作出了规定，标志着信访制度的初步形成。林华认为，信访制度初步形成之后，发挥着“一种政治意义上的执政党治理术，一种政治意义上的社会控制手段”[1]的作用。李秋学也作过类似的界定，“信访制度的产生、存在和发展首先是公共权力意志的体现：建立和巩固统治秩序；树立其道德正当权威性；获取有效政治信息以加强中央对地方、上级对下级的控制；实现政治社会化；保护和增进公共财产。”[15]276关于信访性质的这一界定，林华和李秋学均有深刻详尽的论证，此处不再重复。

时至今日，信访作为一种社会控制手段的特点仍然非常鲜明：

从机构设置看，全国各地的行政信访机构大多实行党政合设，或者政府主管或者党委主管；以行政信访机构为主导，横向上还在中共纪检部门、人大、司法部门、群众组织、大型企事业单位、军队和政协也设置了信访机构，纵向上各级党政部门都设有信访局或专职工作人员，直至自治组织村委会和居委会大都设有信访信息员，其信息“打捞”和维稳功能特征明显。

从领导体制机制看，县级以上党政部门实施统一领导，领导批示制度、领导接待日制度、领导下访制度、领导包案制度、信访联席会议制度等以“以党带政”的方式运作，解决了一些疑难复杂信访案件，化解了一些重大的社会矛盾，同时通过这种方式树立的“青天”形象无疑也是获取政治认同的有效方式。

从信访功能看，作为一种起社会控制作用的治理术，信访一直发挥反官僚主义的作用，在新的社会环境下，信访继续发挥对权力部门的监督作用，举报贪腐和提供相关线索的功能凸显。而且信访制度在新时期的主要服务对象是经济建设和安定团结的大局，因此被称为“安定团结型信访”[16]，化解矛盾和维稳的目标非常清晰。

从信访工作看，为了加快推进经济建设和社会发展，在稳定压倒一切的意识形态下，信访作为维稳的重要手段，着重强调从源头上控制信访，从基层堵住上访苗头，严格限制集体上访和越级上访等，呈现鲜明的强力控制特点，因而成为中国社会“刚性稳定”[17]的重要组成部分。

从对信访活动和信访制度历史的简要回顾中看到，信访是一项政治传统，在民主革命时期，是中共加强统一战线凝聚力和扩大战斗阵线的方法；信访制度确立后，中共保持了这一传统，并发展成为实施社会控制的治理术，信访制度经过60多年的历史演变，作为一项政治传统的特征仍然鲜明。

四、信访性质界定中的几对辩证关系

通过以系统理论对信访性质的规范解读和对制度演变的经验分析，笔者认为，对信访性质的研究需要处理好三对关系，抓住三个“相结合”。

1.系统整体性与层次性相结合

信访是一个系统，这个系统可以分为三个层面，第一个层面叫信访行为过程系统，“信访的本义源于对信访行为的指称”[12]，“信访行为的性质是讨论信访问题的逻辑起点”[18]，因此信访性质的内涵之一即为信访行为的性质。从应然的角度看，在现代民主国家，公民信访行为本质上是一种民主政治权利。第二个层面叫信访活动系统，在信访活动系统中，通过三对矛盾互动解决信访问题，是信访部门主导的多方行为，因此其本质上是一种社会管理活动。第三个层面叫信访制度系统，是对信访活动的总体的制度性规定。根据系统理论，系统的首要特性是整体性，子系统受系统整体的约束和限制，其性质被屏蔽，独立性丧失，因此从一定意义上讲，信访的性质就是信访制度的性质。但是由于任何系统要素本身也是一个相对独立的系统，因此，在具体的语境中，信访性质理所当然可以指称信访行为的性质或信访活动的性质。总体来看，对信访性质的界定主要是对信访系统整体性质即信访制度性质的界定，同时，还应该兼顾到系统的层次性，不能抛开系统的层次性。系统整体性与层次性结合的意义不只是为了明确“信访”的指称，更重要的是要认识到，既要从公共权力的视角，也要从社会公民的视角，还要“从国家与社会关系的视角”[2]79解读信访制度的性质。上文的十个界定中，第五、第七、第八个界定既突出了信访系统的整体性，也兼顾了信访系统的层次性，是信访系统整体性和层次性相结合的良好体现。

2.实然信访与应然信访相结合

实然信访是指其经验意义上的社会控制手段，应然信访是指其民众权益的保护机制。作为社会控制手段的信访和作为民众权益保护机制的信访不是截然对立的，实现社会控制的同时也能够保护民众权益。但是毕竟两者的设计目的是不一样的，制度属性也不一样，制度功能自然会有较大差别。作为社会控制手段的信访，自20世纪90年代以来，制度困境丛生，颇受诟病[注]2004年于建嵘对信访制度进行调查，其结论虽然局限明显，但还是被许多学者认同，有一定的权威性。他认为：信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失；信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础；信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。。此种状况的出现既有制度环境的原因，如行政监督虚位和依法行政打折扣、司法制度低效等，也有制度本身的因素。近年来制度规范不断推进，颓势有所缓和，但是2013年的冀中星首都机场爆炸案和上海法官集体嫖娼的揭发再次提醒我们：在不断规范和创新的制度环境下，访民为什么还要以极其异化的方式争取问题的解决？信访是否仍在制度的迷宫中徘徊？如果只对制度进行小修小补，最终能不能走出“信访困境”？中华人民共和国的一切权力属于人民，人民享有管理国家事务和社会事务的权利；中国共产党代表最广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益；共产党员以全心全意为人民服务为根本宗旨。显然，以上政治优势告诉我们，应然信访是值得期待的。既有对信访现状的深刻认识，又有对应然信访的美好期望，在信访制度面临重重困难而又必须保留的情况下，对未来的美好展望是不是能够给民主社会的进步和法治国家的建设注入更多的坚毅与活力？

3.静态信访与动态信访相结合

静态信访是指20世纪50年代形成的作为社会控制手段的信访性质的相对稳定形态，动态信访是指信访作为完全意义上民众权益保护机制的逐步形成的过程。任何事物的性质都是相对稳定的，同时，任何制度都会处在不断的变迁之中。作为一种社会控制手段的信访制度形成后不久，信访属于群众的一种民主权利的话语就反复出现在一些重要文献中。时至今日，信访作为民众权益的保护机制已经越来越在实践中发挥重要作用，而且世界广为流行的行政监察制度和请愿制度也为中国信访制度的发展提供了可资借鉴的思路。静态信访与动态信访相结合告诉我们，对信访性质的界定要以时间、地点和外部社会条件为转移，要以发展的眼光看待信访，而不是机械地从某一个固定的时间点上看待它。

五、信访性质界定“三结合”方法的启示

信访性质问题是信访研究中最基础、最根本的问题，也是一个复杂的问题。对其复杂性，可以做一个简单的比喻：信访就像是一个单摆，在社会控制和民众权益保护之间不停地“摆动”，当其摆向“此端”时，由于“势能”和“惯性”，必然蕴涵摆向彼端的“趋势”，这是有规律的；但是由于“外力”的作用，如制度的设计取向、制度运行中人的主动性干预等，信访“单摆”并非“匀速”“摆动”的，在不同的时期、不同的事件处理上，其“摆幅”也不会相同，在实现社会控制的同时并不必然实现对民众权益的保护。但是如果实现了对民众正当权益的保护，则此中的治理必然呈现“良序”。信访的“单摆”就是这样在一种“规律性”中又没有规律地“摆动”。鉴于此，对信访性质的界定既要实事求是，又要有利于信访问题的解决和制度的发展。运用三个“相结合”的方法界定信访性质，是对信访性质复杂性认识的必然结果，是对信访性质全面把握的必然要求。面对重重困难，既要有紧迫感，而不能仅仅停留于化解“信访洪峰”的实用主义底线；面对美好期待，又要作出不懈的努力，为信访从社会控制手段向民众权益的保护机制之转型创造条件。

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[11] 赵凌.中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口[N].南方周末，2004-11-4.