我国矿业安全规制的对策——以我国矿产资源的分类为视角

王雪

（云南师范大学 商学院，云南 昆明 650106）

我国矿业安全规制的对策
——以我国矿产资源的分类为视角

王雪

（云南师范大学 商学院，云南 昆明 650106）

在1996年矿产资源法修改时遗留的问题之一就是未对庞杂繁多的矿产资源进行分类管理，导致目前的《矿产资源法》形同简单的“压缩包”.本文认为，我国矿产资源要科学立法，可以矿产资源的分类规制为突破口，即在立法时以矿产资源的功能，将其分为战略性矿产资源、重要矿产资源和普通矿产资源，明确对战略矿产资源进行重点规制.

矿产资源；分类；战略性矿产资源

每个时代的变革，都是在思考时代所需，并继承前人成果的基础上的理性思考.就我国矿业而言，近些年通过推动产业结构优化升级、加强外商直接投资的规制以及加强优势矿产资源的出口规制等方式，旨在培养矿业企业的国际竞争力，规范进出口行为.然而，终究因立法系统性、科学性的严重缺乏而显得杂乱无章.要根本改变这一现状，必须确定立法主线-产业安全，寻找立法突破口，统领整个法律体系，使之持续化、系统化.笔者认为，在1996年矿产资源法修改时遗留的问题之一就是未对庞杂繁多的矿产资源进行分类管理，导致目前的《矿产资源法》形同简单的“压缩包”.现在我们必须顺应这一发展所需，以矿产资源的分类规制为突破口，科学立法.

近几年频见诸报端的优势矿产资源、战略性矿产资源的说法，但在矿产资源法中却找不到这些名词，整部矿产资源法如同一个简单的“文件压缩包”，笼统地、宏观地将所有矿产资源堆在一起.针对价值、特征完全不同的资源，运用相同的法律制度规制，必然造成理论上的困惑和实践中的混乱.这是我国矿产资源法律制度以及政策失效的重要原因.

我国矿产资源种类繁多，目前已发现矿产171种，其中查明资源储量的有159种.国土资源部矿产资源储量司司长贾其海认为，按照重要性程度以及特点对矿产资源进行分类，才能科学规划、合理利用，面对矿产资源缺乏的现状，应该像重视粮食生产一样重视矿产资源保护，要在国际大分工中调整我国矿产资源结构.

1 现有的分类不能满足社会发展诉求

矿产资源的分类，反映出人类在一定历史时期内认矿、找矿、采矿的生产实践水平、科技发展水平和认识水平.目前主要有以下几种分类：根据矿产的成因和形成条件，分为内生矿产、外生矿产和变质矿产；根据矿产的物质组成和结构特点，分为无机矿产和有机矿产；根据矿产的产出状态，分为固体矿产、液体矿产和气体矿产；根据矿产特性及其主要用途，分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产.我国《矿产资源管理实施细则》也是这种分类.这些分类多是从自然科学的角度出发的，本无可厚非，但随着经济的发展以及近几年矿产资源的国际形势，矿产资源的合理开发、有效利用、产业安全等问题成为社会发展的诉求，这些技术上的分类存在明显的局限性，矿产资源法应当从社会科学的角度，从矿产资源对社会的影响程度上对矿产资源进行更深入的考察.

2 现实选择：寻求新分类

既然现有分类多从自然科学的角度，那么法律制度就应当按照法律的普适性要求，在现在的基础上从功能主义的角度分类,真正达到有效利用、充分保护矿产资源的目的.对此，笔者按照矿产资源的紧急程度和价值对矿产资源进行如下分类，详见图1.

图1 矿产资源分类

从图1可以看出，政府应当对战略性矿产资源加强规制,至于非战略性矿产资源,主要由市场调控.具体来说，包括以下几方面内容：

首先，战略性矿产资源的含义.

西方一些国家纷纷根据自己的国情,将对国家安全与发展起决定性作用的矿产界定为战略矿产,并为此制定了专门的保护与储备法规.美国原矿业局对战略矿产资源的定义是:“国防所必须的、战争期间全部或部分依赖国外供给并需要严格控制其储存和分配的矿产”.①

纵观我国对于战略矿产资源的研究，学者们都认为战略矿产资源属于生产所必须的矿产，这是共同点，区别在于有些学者认为战略矿产资源只是指我国优势矿产资源，还有学者认为我国战略矿产资源只是指短缺类矿产资源，但大多数学者都认为优势类和短缺类以及具有某些特定功能的矿产都属于我国战略矿产资源.比如，齐亚彬认为，战略矿产的基本特征是：国防和经济建设必需；战争期间依赖进口；国内丰富或短缺②.陈毓川认为，确定战略性矿产资源的原则及矿种目前阶段应该是：国内短缺的、为国民经济建设与发展所需的、进口超过国内30%以上的矿产；涉及国防安全的矿产资源；可影响国际市场、国内处于优势的矿产③.

其次，战略性矿产资源的范围.

笔者认为，战略矿产资源应当包括优势矿产资源、劣势矿产资源以及具有特定功能的矿产三类.

所谓优势矿产资源，是指国防和经济建设必需的、国内丰富、资源的控制权由本国掌握的矿产.如中东地区的石油，南非的金矿、金刚石矿，澳大利亚的富铁矿，智利的铜矿及我国的钨、锡、钼、稀土矿等即优势矿产资源④.

而劣势矿产资源就是国防和经济建设必需的、国内供应无法满足需求并且国外供应脆弱、达到了急缺危险点的矿产.我国的石油对外依存度很高，是我国典型的劣势矿产资源.还有铁矿石、铜等都是我国的劣势矿产资源.并且劣势矿产资源这个概念应当是开放的，动态的，比如，对于煤，由于储量丰富，表面上是优势矿产资源，但由于我国已开始进入大量进口的阶段（2009和2010年连续年净进口超过1亿吨），当然已很难作为优势矿产对待.

具有特定功能的矿产主要指金、银.从历史上的金本位，到现实中的黄金、白银本身就是财富的象征看，国家对黄金的重视的原因并不是从优、劣角度的考虑，它对于每个国家都具有特定的功能，比如支付功能、商品功能（比如金银类手饰等）以及资产功能.具体分类详见表1.

表1 战略矿产资源分类

本文主张将战略矿产资源分为优势矿产和劣势矿产等三类，主要基于以下目的：对于劣势战略矿产资源,保障其供应的安全；对于优势战略矿产资源,要保持优势地位,增强话语权，并充分利用优势地位作为某些劣势矿产资源的谈判砝码，以保证劣势矿产资源的供应安全.可见，对战略性矿产资源的保护趋势上都是加强规制，但由于目的不同，采取的方法也应当有所区别.

3 分类具有可行性

除了事实上我国从1991年就已经重点关注优势矿产资源之外，我国矿产资源立法中，惯用的分级分权原则一直是按照矿产资源的价值以及重要性对其进行分类.比如，在《矿产资源法》关于颁发矿业许可证的规定、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令[240]号）“附件”关于国务院地质主管部门审批发证的矿种目录、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令[241]号）关于颁发采矿许可证的权限划分、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令[242]号）关于探矿权、采矿权转让审批权的划分，这些分级分权原则的共同点就是明确规定：对“保护性开采的特定矿种”以及“对国民经济具有重要价值的矿产资源”统一由国务院管理.那么哪些属于“保护性开采的特定矿种”，哪些又属于“对国民经济具有重要价值的矿产资源”，与所谓的优势矿产资源与劣势矿产资源的范围相比，几乎如出一辙.另外，我国国土资源部在《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[12]号）中，为了进一步规范矿业权出让管理，就招标、拍卖挂牌管理有关的通知，出台了《矿产勘查开采分类目录》，直接简称为第一类、第二类、第三类.尽管这个通知主要是规范矿业权出让这个市场行为的，明确规定第一类矿产可按申请在先方式出让探矿权，第二类可按招标拍卖挂牌出让探矿权，第三类可按招标拍卖挂牌出让采矿权.但可以发现，对于战略性矿产资源都属于第一类，可按申请在先方式出让探矿权，不一定经过招标拍卖等市场行为出让.这种分类为我国矿产资源分类管理奠定了基础.

对于矿产资源分类，国际上也有经验借鉴.针对不同的矿产资源，一些国家采取分类管理制度.美国将矿产资源分为陆上矿产和水域矿产两大类分别管理，印度将矿产分为两类，即次要矿产和主要矿产，印度尼西亚的分类管理制度，主要分为战略矿产、重要矿产及一般矿产.

总之，在我国，按照矿产资源的价值和重要程度进行分类管理存在坚实的基础，在坚实基础上明确分类，符合我国现实，也符合效率和成本原则.分类管理有助于对症下药，分类管理还有助于我国分级、分权原则的进一步落实.

注 释：

①齐亚彬.中国矿产资源储备问题研究[J].资源·产业，2002 (6)：53-54.

②陈毓川.建立我国战略性矿产资源储备制度和体系[J].国土资源，2002(1)：20-21.

③陈毓川.建立我国战略性矿产资源储备制度和体系[J].国土资源，2002(1)：20-21.

④贾志强.关于我国优势矿产、劣势矿产经济政策的初步认识[J].资源·产业，2001（5）：39-40.

〔1〕齐亚彬.中国矿产资源储备问题研究[J].资源·产业，2002 (6)：53-54.

〔2〕陈毓川.建立我国战略性矿产资源储备制度和体系[J].国土资源，2002(1)：20-21.

〔3〕贾志强.关于我国优势矿产、劣势矿产经济政策的初步认识[J].资源·产业，2001（5）：39-40.

〔4〕郭海强，云杉.国家管制战略矿产资源[J].瞭望，2007（6）：42-43.

F426.1

A

1673-260X（2014）02-0062-02