社会公益审计创新模式研究

（山东行政学院 山东济南250014）

一、我国社会公益的现状及存在的问题

（一）社会公益的现状

社会公益，即是社会公众共同享有的利益。社会公益事业利国利民，社会各界都应当积极参与。近年来，在党和政府的大力倡导和支持下，我国的社会公益事业在组织机构、人员数量、救助范围和捐助款物等方面，都得到了突飞猛进的发展。据有关资料统计，截至2012年底，全国的社会公益组织数量已经超过了49.2万个，其中，社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2 961个。2013年5月31日前，国内共有基金会3 158家，其中非公募基金会1 811家，公募基金会1 347家。在收入方面，以基金会为例，2010年全国基金会的收入总额为183.97亿元，2011年达到了447.11亿元。在公益支出方面，2010年全国基金会的公益支出176亿元，2011年达到256亿元。在开展的公益项目方面，主要包括扶贫济困、社会福利、救灾、教育、医疗、环保等领域，受益对象主要是贫困户、残疾人、失学儿童、疾病患者等群体。我国的社会公益事业方兴未艾，发展前景光明。

（二）社会公益存在的问题

1.从事社会公益事业的人员数量不多，组织规模较小。从我国社会公益发展的现状来看，虽然公益组织数量不断增加，但从业人员数量相对较少，组织规模较小，与我国需救助对象的范围、数量相比还有很大差距，与发达国家相比更是相距甚远。

2.社会公益组织信息披露不透明、不充分。《2012年度中国慈善透明报告》显示，在500家公益慈善组织监测样本中，年度透明指数在60分以上的组织有102家，占比20.4%；及格线以下的有398家，占比79.6%。说明我国慈善行业整体透明度不及格，其原因是慈善组织信息披露不透明、不充分，公众对慈善组织知之甚少。

3.社会公益组织监管不到位，公信力不高。2011年“郭美美事件”的发生，使中国红十字会的信誉受到社会的广泛质疑，这从一个侧面说明，一些公益组织不到位的监督管理致使其行业公信力降低，在社会上的信誉度和形象大打折扣，值得社会公益组织深思和反省。

二、社会公益审计的现状及存在问题

（一）社会公益审计的现状

我国的公益审计起步较晚，目前尚处于初始发展阶段。在法律法规方面，1996年审计署颁布了《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》，旨在规范社会捐赠资金的审计监督；2004年实施的《基金会管理条例》中明确规定，每年要向登记管理机关报送上一年度工作报告（包括财务会计报告和注册会计师审计报告）；2006年新修订的 《审计法》规定：审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。在公益审计实务操作层面，真正比较正式、规范且具有一定影响的是2008年汶川地震后对捐助款物所进行的全过程跟踪审计。此后，社会公益审计在对象、范围以及深度和力度等方面，都逐步得到发展和扩大。

（二）社会公益审计存在的问题

1.对社会公益审计的重视程度不够。从总体上来讲，我国的公益审计工作并不十分理想，原因之一是社会各方面对公益审计的重视程度不够。一些捐助人觉得，捐出款物是为了爱心，对公益审计并不关心；一些公益机构及其从业人员认为，所得捐助款物任其支配，其他人无权干涉；一些审计人员认为，公益审计并不重要，没有必要在这方面下大力气。

2.社会公益审计的法规体系不完善。长期以来，我国只有零散的规章、制度针对公益组织的财务状况审计。虽然1996年后相继出台了一些法律、法规与规章制度，但从目前来看，我国现有的公益审计规章和制度与蓬勃发展的社会公益事业并不匹配，与国外的公益审计法规体系相比，更是有很大差距。

3.社会公益审计的内容、方法、管理方式等比较落后。从公益审计的内容上看，以往审计重点主要集中在投资额大、社会比较关注、资金较为集中的重点资金和项目上，而对资金额相对较小、使用较为分散、涉及特定地区或特殊人群的社会抚养费、扶贫资金等的关注不够；从公益审计的方法上看，以往主要采用事后审计的方法，很少采用全程跟踪审计的方法；从公益审计的管理模式上看，以往主要是以政府为主导的公益审计，社会其他各方真正能够有效参与公益监督的机会很少。因此，这几个方面都有待进一步创新。

三、社会公益审计创新模式

（一）创新公益审计理念

1.要树立以“免疫系统”理论为指导公益审计的理念。审计具有“免疫系统”的功能，包括免疫防御功能、免疫监视功能和免疫调节功能。在公益审计中，首先应发挥审计的免疫防御功能，即通过审计使社会公益组织免于被内外部环境或个人干扰、侵蚀或损害；其次应发挥审计的免疫监视功能，即通过审计对社会公益组织存在的问题进行研判和分析，为其提出纠正措施、意见或建议；最后应发挥审计的免疫调节功能，即通过审计使社会公益组织能够及时识别、清除体内的危害成分，并加以适当调节和修复，以确保公益组织各项工作能够正常、健康运转。

2.要树立“监督是手段、服务是目的”的公益审计理念。毫无疑问，审计的基本职能是监督。但监督只是手段，服务才是其根本目的。在公益审计中，一方面要充分发挥审计监督的职能，对社会公益组织各项活动及其收支状况进行审计监督，检查其履行公益责任及经济责任的情况，督促其遵纪守法，查错纠弊，改善管理；另一方面要特别注重审计的服务意识，以服务政府、服务社会、服务公益组织为目的，坚持以人为本，努力做好公益事业的守护神和坚强后盾。

（二）创新公益审计制度

1.建立健全公益组织管理的规章制度。近年来，社会公益组织之所以出现许多问题，很重要的原因就是没有健全的规章制度来约束。原有（《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的部分条款，已不能适应新形势下公益发展的需要，应及时修订和完善。各级地方政府也应结合本地情况，积极制定和出台具有地方特色的公益政策和规定。

2.建立健全公益审计方面的规章制度。2011年12月26日，财政部、民政部联合发布了《关于进一步加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》，为注册会计师开展公益审计提供了法律依据。2012年11月30日，中注协印发了《基金会财务报表审计指引》，指导注册会计师开展公益审计工作。但是，随着社会公益事业不断发展，出现了许多新形式、新情况、新问题，如微公益审计、网络公益审计、跨国公益审计等，为此，公益审计规章制度也应与时俱进。

（三）创新公益审计内容

1.审查公益组织内部各项制度的健全性、合理性和有效性。制度是规范行为、约束行为的保证。要注重审查公益组织内部各项管理制度及内部控制制度的健全性、合理性和有效性，找出其管理盲点和薄弱环节，提出改进措施和建议，做到有章可循，有据可依。

2.审查公益资助计划的可行性以及项目预算的执行和决算情况。各项公益活动项目都应该是在有计划、有方案、有预算的前提下开展的。因此，要注重审查公益项目计划的可行性，项目预算的合理性，要将预算和决算相对照，检查预算的执行情况是否与决算相符，并评价项目的实施效果。

3.审查捐助款物收支的真实性和合法性。公益组织的主要活动是对捐助款物进行收支及管理。要注重审查捐助款物的来源是否合法，收到的款物是否及时登记并妥善保管，款物的发放是否及时到位，账务处理是否合法、合规，捐助款物有无贪污、截留、挪用、冒领等现象。

4.审查公益资金的经济效益性和社会效益性。社会公益的目的是扶危济困、造福社会，公益活动注重的不是过程而是效果。因此，不仅要审查公益组织在资金分配、使用上的效益性，更要注重审查公益项目在社会上取得哪些影响和成效，为人民群众生活质量的提高和社会的和谐稳定所做的贡献。

5.审查公益组织信息披露的公开性和透明度。信息披露是公益组织提高行业公信力的重要举措。因此，要注重审查公益组织是否按规定及时披露有关资料和信息，是否做到资料完整，信息可靠。

（四）创新公益审计方法

1.采用事后审计与全程跟踪审计相结合的方法。正常情况下，审计部门对公益组织一个会计年度后或某项公益活动后进行审计，以审查各项捐助款物的收支是否合法、合规等。对于一些特殊的公益活动，审计部门应当进行全程跟踪审计，即从接收捐助款物开始至公益项目结束，审计人员都要全程参与，同步监督。

2.采用全面审计与抽查审计相结合的方法。为对公益组织进行监督，审计部门应定期对其进行全面审计，以审查公益组织能否始终做到财务收支和公益活动的真实性、合法性。但是，由于公益组织事务繁杂，审计力量有限，因此，审计部门可视情况，采取抽查审计的方法，测试、评价公益组织的运作情况。

3.采用日常财务收支审计与公益效益审计相结合的方法。《审计法》第24条规定：审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。在此基础上，审计人员还应开展公益效益审计，即重点审查社会公益组织是否在追求经济效益的同时，最大限度地确保社会效益，是否真正实现了社会公益的根本宗旨和最终目的。

4.采用公益活动审计与经济责任审计相结合的方法。审计人员在开展公益活动审计的同时，还应加强对政府相关部门及公益组织负责人的经济责任审计，要把对相关领导干部的监督纳入公益审计的范畴，一旦发现领导干部借公益之名搞违法违纪行为，应及时提请有关部门进行问责和查处。

5.采用审计监督与社会监督相结合的方法。在当今社会，社会公众对公益的选择权、知情权和监督权的关注日益彰显。除审计监督外，行政监督（如民政部门、财政部门、税务部门）、公众监督、舆论媒体监督也广泛参与，形成了公益事业的全方位监督网络。审计部门要会同各方面、各部门相互配合，形成合力，充分利用各方信息来提高和增强公益审计的水平和质量。

（五）创新公益审计管理方式

1.调整和完善公益组织的年报披露制度。每年第一季度，各审计机构和组织忙于主营业务审计，没有更多时间和精力用于公益年报审计。为进一步强化对公益组织的审计监督，可适当调整现有的年报披露时间。

2.强化公益审计公告制度。发布审计公告是审计机关和审计机构法定的义务。审计公告必须做到全面、透彻、详实、准确，除涉及国家安全和商业机密内容外，都应当如实地向社会公布。公益审计公告除定期向社会公布外，遇重大问题或社会公众普遍关注的热点问题，应随时公告。

3.整合社会资源，实现社会公益“官民共治”。社会公益的特点是社会性、公共性和志愿性。长期以来，我国的公益事业一直是政府主导、民间组织自治。随着社会进步和人们公益意识的提高，社会公益应逐步“去行政化”，逐步放松对公益组织的控制与管束，增强公益组织的自治能力，广泛调动全社会参与公益、支持公益的积极性和主动性，依靠审计监督、社会监督、公民监督来实现社会公益“官民共治”。