发达国家公共文化服务绩效评估概览

代利凤

随着世界多极化和经济全球化的深入发展，各国间的思想文化交流与融合日益频繁，相互影响不断加深，发达国家公共文化服务绩效评估实践对其他国家的公共文化服务体系的形成和构建都具有重要的借鉴和参考价值。本文尝试从发达国家和地区公共文化服务绩效评估实践中梳理出一些规律，以期对寻找适合中国公共文化服务体系构建的路径和模式提供有益的借鉴和启示。

一、发达国家公共文化服务绩效评估简史

在西方，“公共文化服务”的概念是伴随着国家文化管理体制的形成和发展而出现的。第二次世界大战前，各国文化都处于自发式发展状态，没有专门的文化政策和文化管理部门。1959年，“法国文化部”的成立，标志着文化管理正式被纳入现代政府行政。它是法国历史上第一个中央文化管理机关，并发育出了西方不同的公共文化管理组织、机构、模式、制度或政策。20世纪 80年代末，为适应西方“新公共管理”“政府再造”“服务型政府建设”等管理思潮及文化在公众生活和国际竞争中地位上升的现实需求，发达国家进行了程度不同的文化管理体制调整和改革，公共文化管理逐渐向更强调服务理念的“公共文化服务”转型。

正是在各国“重塑政府”的火热运动中，绩效管理被引入了文化的公共管理领域。公共文化服务绩效评估是在公共部门绩效管理的整体框架内得以开展并发展成为考察政府施政绩效的一个重要方面。将绩效评估真正应用于公共部门始自20世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以后，“新公共管理运动”的开展使这一手段得到了广泛传播，据经济合作与发展组织统计，当时许多国家如丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国都继英美之后借鉴并实施了公共组织绩效评估。鉴于各国政府对绩效管理的迷恋，西方学者惊呼“绩效管理国”正在取代“行政国家”。到了90年代，亚洲的日本、韩国等国家和地区也先后引入了类似公共组织绩效评估的 “政策评价”“制度评估”以及公众对文化艺术服务数量与质量的意见调查等活动。

二、发达国家公共文化服务绩效评估内核

研究和比对发达国家和地区的公共文化服务绩效评估指标构架和执行实践，可以看出，虽然受到国情、区情、体制、机制等客观因素的影响，各国的评价体系和管理运作存在不少差异，但绩效评估理念却高度一致，且真正把握住了公共文化服务的实质和主旨。其共同点可以概括为：

（一）紧贴公共文化服务本质

在对“公共文化服务”内涵的理解上，笔者比较赞同一种观点，即公共文化服务的实质是建构公共性，能够发挥十分重要的社会治理功能。公共文化服务作为现代政府的一项主要职能，除了为民众提供文化性公共服务（产品）以外，更主要是通过它培育公民精神、建构文化认同，在认同、协商的基础上达成和谐治理［1］。

发达国家由于历史传统、社会习惯和现实国情的不同，出现过“政府主导”（政府从中央到地方均设有文化行政管理部门对文艺团体进行有限的资助，并提供较为完善的公共文化服务。以法国、日本为典型代表）“民间主导”（政府不设置正规文化行政管理部门，主要以政策法规营造良好文化生态环境，鼓励各类文化团体或机构参与市场竞争，自负盈亏、自我生存，依靠中介机构、民间文化团体和各种基金会等社会力量调节文化事业。以美国、加拿大、瑞士为典型代表。）“政府与民间共同主导”（政府集“集权、分权”于一体，以“一臂之距”的方式与民间组织建立伙伴关系，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。以英国、澳大利亚为典型代表）三种主要的公共文化服务管理体制与模式。不同的公共文化服务模式可能表现出不同的特点，但可以肯定的是，它们都可以被归入现代公共管理学意义上的“共同治理（governance）模式”，政府顺应时代发展要求推行 “新公共服务范式”（以社会本位和恢复公民参与热情为前提，以有机整合各种社会资源为渠道，以动员志愿团体、公益组织等第三部门、公民和私人部门共同参与治理为手段，政府与民间目标共定、利益协商、共同生产，通过公共服务来兑现公共利益），在“社会治理”的统一框架下进行公共文化服务的供给和绩效评估。例如，各国普遍采用民意调查的方式来掌握民众文化权利的实现程度和意见，大幅度增加评估指标体系中有关质量的顾客满意度指标，将提升顾客的满意度作为政府绩效考核的主要目标，且在评估主体方面也体现出明显的公民参与导向。

（二）法律先行确保制度规范

发达国家有着较为悠久的法制传统，公共服务绩效评估的整体框架和具体的公共文化服务项目也都建立在相应的法律制度基础之上。在英国，《国家审计法》（1983）授予国家审计署检查各部门使用资源的经济性、效率及效果的权力；新《地方政府法》（1997）规定地方政府必须实行最佳绩效评估制度；《公共图书馆法案》（1850）《公共图书馆和博物馆法案》（1964）《1990 年广播法令》和《地方政府最佳服务效果法案》（1999），分别对公共图书馆、博物馆、公共广播局等相关公共文化服务机构和地方政府提出了绩效方面的详实指标和要求。在美国，《政府绩效和结果法案》（1993）要求所有的联邦机构使用和发展绩效评估技术并向公民报告绩效状况；《1988年公共电讯法令》规定美国公共广播局必须每年向国会汇报各公共广播机构当年为各类观众提供服务的种类。其他国家，如加拿大、澳大利亚的《审计法》、日本的《会计检察院法》、韩国的《政府绩效评价框架法案》等，都从不同方面对政府绩效评估加以法律规定。

（三）绩效评估主体多方共同参与

由政府机关内部评估发展到由外部绩效机构评估，由官方评价到民间评价，评估主体的多元化已成为发达国家和地区绩效评估中的一大趋势。除立法机构和审计部门外，这些国家和地区积极支持包括学者专家、文化服务消费者、普通民众、大众媒体以及第三方调查力量在内的多方评估主体参与。如，专家学者相对自由的身份地位和严谨的学院派风格不仅有助于进行更为客观、准确的绩效评估，也能提出科学、全面的建议性意见和建议。在美国民间，学术机构对公共服务的评价有着重要的标杆意义，康涅狄格州立中央大学连续数年成功主持的 “全美最有文化城市”排名便是其中的典型代表；澳大利亚公共图书馆绩效评估的方式也分为由图书馆进行的自我评估、由主管部门委托相关学术协会进行的评估和委托商业咨询公司进行的评估。此外，普通民众和文化服务消费者对文化机构的业绩评价最有发言权，各地广泛采用问卷调查、设定顾客满意度指标等方式来了解文化机构实际所提供服务的质量。如，美国国家艺术基金会不定期对美国文化状况进行的调查，新西兰文化与遗产部对公民的文化参与、文化公平等进行调查等。

三、启示与借鉴

“他山之石，可以攻玉。”发达国家在多年实践中形成的“法律护航、制度保驾、标准掌舵”的公共文化服务绩效评估模式和相关创新探索，充分调动了各方参与主体的积极性，有效保障了公共文化服务供给的数量、质量和效率，大大提升了公共服务的回应性和均等化水平，其积累的丰富经验对我国开展相关实践具有重要的启示和现实借鉴意义。

（一）法制化：增强规范意识

发达国家和地区公共文化服务管理体制的主要特点是“立法主导、民间参与和政府服务”，其拥有的成熟法律框架体系是政府绩效评估成功的前提和保证。在中国，各级政府绩效评估大多停留在自愿、自发状态和抽象层面，没有具体的、可操作性的政策性指导以及缺乏绩效评估的法律框架作支撑，已深为社会所诟病，公共文化服务也不例外。因此，探讨公共文化服务绩效评估的立法原则、立法框架，使公共文化服务绩效评估做到有法可依是解决绩效评估困境的当务之急和根本方法之一。

（二）标准化：彰显科学精神

公共文化服务绩效评估的顺利开展与推进，需要科学、合理、可操作的绩效评估指标体系。在总体原则上，建立能反映机构、项目、程序和如何运作的指标体系，量化具有重要意义的不确定因素、活动与结果，既要有经济性指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要评估已经表现出来的成绩，也要评估潜力水平的绩效；既要考虑当前的情况，也要考虑未来的发展［2］。纵观历史演变，发达国家公共部门绩效评价内涵经历了从“成本”到“效率”和“效益”，再到“公平”和“质量”的不断演进过程，其评估指标设计思路和基本框架也经历了以“效率为中心”和以“公共利益为中心”两个阶段，评估指标体系与公共文化服务绩效评估内涵和服务主体职能定位密切相关。当前，我们应充分借鉴发达国家和地区设定公共文化服务整体指标和不同文化行业评估的具体指标的经验，重点剖析支撑指标体系生成的相关理论本质及理念内涵，综合探讨文化指标与经济指标、政治指标、社会环境指标等相互间的内在关系，把握规律，因地制宜，尝试建构“中国特色社会主义公共文化服务指标设置应用理论”［3］的基本框架，并努力进行中国化实践。

（三）多元化：践行和谐理念

依据发达国家的公共治理经验，政府或公共部门绩效评价主体多元化已是大势所趋，我国在关于公共文化服务体系建设主体的“众多争论”［4］后，也清楚地看到，政府、企业、非营利组织或第三部门、个人都应该是不可或缺的组成部分。因而，在公共文化服务绩效评估环节，更需要积极鼓励非政府组织、社会公众、专业评估机构等社会资源的共同参与，把公共部门的内部评估（也称自我评估）与民间机构的外部评估结合起来，这样做，不仅能够建立起有效的约束制衡机制，提高绩效评估的公正性和准确性，而且可以优势互补、避短扬长，真正兼顾各阶层民众的利益，化解社会矛盾，减少社会冲突，践行和谐社会理念。在这里，如何科学合理地划定各参与主体在公共文化服务绩效评估体系中的作用边界极为关键，尤其是公民个体的地位。受惯有认识的影响，中国公民一直被作为文化权益的被动享受者，其公共文化或文化建设主体的自主性价值往往受到忽略。公共文化服务体系最根本的核心目标之一在于社会大众文化需求的满足和文化权益的获取，公共文化服务体系的建设也并不仅仅是政府单纯给予或提供什么，更主要的是社会大众需求什么及作为需求主体如何参与公共文化的创造，“大众参与”“公众满意”等理念一定要在绩效评估过程中体现出来。

[1]吴理财.公共文化服务若干界说辨识[N].北京日报，2012-10-08.

[2]蒋名未.中国公共文化服务绩效评估研究：以博物馆文化服务为例[D].北京：中国社会科学院研究生院，2010.

[3]徐清泉.公共文化服务评估研究：现状、需求及要素[J].毛泽东邓小平理论研究，2012（8）.

[4]夏国锋，吴理财.公共文化服务体系研究述评[J].理论与改革，2011（1）.