浅析草原生态补偿机制

刘振虎，郑玉铜，李 捷，韩贵清，张月学

1.黑龙江省农业科学院博士后科研工作站，黑龙江 哈尔滨 150086；2.东北林业大学博士后流动站，黑龙江 哈尔滨 150086；3.新疆农业科学院，新疆 乌鲁木齐 830091；4.新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830091；5.新疆畜牧科学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

浅析草原生态补偿机制

刘振虎1，2，3，郑玉铜4，李 捷5*，韩贵清1，张月学1

1.黑龙江省农业科学院博士后科研工作站，黑龙江 哈尔滨 150086；2.东北林业大学博士后流动站，黑龙江 哈尔滨 150086；3.新疆农业科学院，新疆 乌鲁木齐 830091；4.新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830091；5.新疆畜牧科学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

随着全球变暖，草原沙漠化进程的日趋加剧，草场退化，草地生态环境的日益恶化问题已经愈来愈突显。人类对草地生态系统服务功能的重要性的认识更为深入,促进草地生态安全屏障保护与生态服务价值增值，积极改进和落实草原生态补偿机制，持续合理地补偿草地生态服务的受损方，科学有效激发草原保护的积极性尤为重要。本文在充分理解草原生态补偿概念的基础上，系统总结国内外的研究成果，指出新疆草原生态补偿的紧迫性和重要性，并借鉴国外草原生态补偿的实践经验，从而提出了新疆牧区草场生态补偿的新机制，提出相关措施与政策建议。

草原；生态补偿；机制

草原不仅是牧区经济发展和社会稳定的物质基础，更是我国重要的生态安全屏障。草原生态环境退化是目前全球面临的主要生态问题之一，由于草原退化所造成的环境恶化和贫穷问题曾经困扰或者正在困扰着许多国家[1]。近年来，我国部分地区多次出现持续大范围雾霾天气和空气污染，再次引发公众对生态环境污染问题的持续关注。加强草原生态保护，实现牧区草原畜牧业可持续利用，推进建立形成草原生态平衡发展的生态补偿机制势在必行。

1 建立草原生态补偿机制的必要性

生态补偿（Ecological compensation或Payment for Ecosystem Service）概念源于生态学理论，特指自然生态补偿的范畴[2]。自然生态补偿作为自然生态系统的一种适应性属性，是自然生态系统对于社会，经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲性补偿作用[3]。20世纪90年代以来，生态补偿更多地被理解为一种资源环境保护的经济刺激手段[4]。具体地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间关系的公共制度[5]。草地生态系统的不可逆性是它最重要的生态特性。

近年来，由于草原开发迅速，牲畜数量大幅增加，加上长期投入不足，草原保护措施落实不到位，导致草原超载、生态功能下降、自然灾害频发的情况在各大传统牧区普遍出现。草原生态环境的退化和破坏加剧的问题成为阻碍我国农村牧区全面进入小康社会的重要拦路石。由于长期不合理的开发利用，草地生态系统退化严重，反过来严重影响了现代畜牧业的发展，加强草原生态补偿，积极保护草地资源成为当前畜牧业发展战略中的一项必然选择。

2 国内外在建立生态补偿机制方面的实践

20世纪80年代以来，世界上一些发达国家开始建立一系列不同类型的环境服务付费或生态系统服务付费体系，提高自然资源管理效率。例如，在1985年美国农业经济大萧条的中期，开始实施了保护和储备计划（Conservation Reserve Program，CRP）；从1936年起，实施农业保护计划 （Agricultural Conservation Program，ACP）对梯田 、草场泄水道以及其他土壤保护设施的建设提供成本补贴；加拿大的永久性草原覆盖恢复计划（PPCRP）；爱尔兰的私人造林补贴和林业奖励；这些计划对保持土壤、降低侵蚀与沉积、防风固沙、减少农药化肥的污染，调节气候、维护景观、保护野生生物等都有很好的作用。

德国的生态补偿机制是以横向转移支付为主，通过设计多变量复杂模型计算确定转移支付的数额作为补偿标准的基础，通过富裕地区直接向贫困地区进行资金的横向转移支付[6],州与州之间的横向转移改变了地区间利益不均衡的局面。

Sandra UTHES等比较了中德两国草原生态补偿机制的不同，通过比较中国内蒙古的锡林郭勒草原和德国的勃兰登堡2个地区的草原生态补偿的政策内容、涉及的人员、项目的进展情况、补偿的赔付结构、实施效果等发现，上述两个地区的生态补偿实施效果都不是非常理想，原因是缺少积极参与的农民（2个地区都存在），缺乏合理的监管制度（锡林格勒）以及不当的管理对策（勃兰登堡）。

20世纪80年代初，我国启动了草原生态补偿活动。草原补偿可分为两个阶段，起始阶段是从20世纪80年代初至90年代中后期，发展阶段是在20世纪90年代末至今。我国的生态补偿实践主要体现在3个方面：一是以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方财政为主的扶持性补贴；三是国际生态补偿市场交易的参与[7]。

20世纪90年代我国开始实施的“退牧还草工程”，标志着是我国在草原生态补偿领域的巨大实践［8］中进入了一个新的历史阶段。在此期间内蒙古鄂尔多斯市落实了禁牧休牧补贴政策；西藏那曲地区安排专项资金对牲畜出栏进行补贴，并实行免收工商和税务等费用的政策；从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立的草原生态保护补助奖励机制，形成了配套的禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴等措施。一系列生态补偿措施的落实为我国实现和推进草原生态补偿奠定了良好的基础。

3 我国草原生态补偿存在的问题

经过近三十年的探索和发展，我国草原生态补偿机制的建立方面取得了一定的效果，然而，与发达国家相比，仍然处于相对初级的阶段，草原生态补偿实践中仍存在许多问题亟待完善。

3.1 生态补偿的主体与客体不明确、补偿方式单一、矛盾突出

区分出补偿的主客体，弄清楚谁应该向谁进行补偿，是生态补偿得以存在和展开的前提条件[9]。目前，我国的草原生态补偿主体主要是中央政府和上级政府；补偿的客体主要是牧区草原所归属的地方政府和牧民。这种情况导致生态补偿的资金来源和补偿方式过于单一和局限，补偿客体即受偿方不能得到足够弥补他们损失的赔偿，使得生态补偿不能良性循环。研究表明，牧民对自己的草场退化的时间、退化程度以及具体的表现都非常清楚。同时，牧民也认识到退化的原因主要是超载过牧。虽然要面对当地实施“以草定畜”政策对违规者的罚款处罚，但当政府制定的以草定畜载畜率标准可能过分强调了生态可持续性，而忽视了牧民生计以及牧民作为使用权所有者对草场利用和管理的意见时，牧民依然选择集体违规。同时，虽然国家和政府已经在当地实行了“包产到户”，但仍然在牧民承包草场上实施着若干政策干预，在草场的管理上牧民对国家形成了一定的依赖性，牧民始终认为，“草场最后退化了，国家还会管起来”[10]。

3.2 补偿标准体系还需进一步完善

草原生态补偿没有统一的生态补偿标准，存在“一刀切”的现象，直接导致有的地区“高补偿”，而有的地区“低补偿”。补偿标准偏低存在以下几个原因：补偿模式单一和资金不足；对补偿依据理解不深入、认识不一致、计算不全面；生态补偿对象的多样性以及范围的不确定性加大标准确定的难度[11]；生态系统服务价值核算方法有待提高。这样的补偿标准没有针对性，在实施过程中必然出现问题。

3.3 草原生态补偿相配套的政策法规不健全

相比于国外，我国草原生态补偿方面的政策法规还相对不完善，立法落后于草原保护和利用的进程。目前涉及草原生态保护和生态建设的法律法规只是规定了补偿的情形，补偿的具体金额与方式不够明确，缺乏科学的准确性和可操作性，加上牧民维权意识较差，法律体系难以满足现实状况。由于草原受损者补偿不到位，草原违法的情况频发[12]。

3.4 政策缺乏长效性和延续性

我国实施的草原生态补偿机制，如退牧还草、生态移民、流域治理与水土保持补助等政策，大多是针对单一要素或单一工程项目的补助政策，具有短期性和局部性，并不能从根本上让牧民取得生产资料，改善生活环境。项目执行完成后，牧民的利益未能实现全部补偿，生产力下降使生计受到影响，牧民为了经济利益会继续扩大牲畜规模，导致继发性的草地生态恶化局面。补偿政策缺乏长效性，无法从根本上解决草地生态环境改善和持续发展的问题[13]。

4 对策建议

4.1 逐步探索和完善生态补偿标准，推动生态补偿实现

虽然生态系统服务价值是确定生态补偿标准的重要参考依据，然而在生态补偿项目评估中，全面、准确地计算损失者的直接成本、机会成本和发展成本比生态服务价值评估则显得更为实际。因此，建立有效的沟通机制，动员各利益相关者参与，推动生态补偿项目落实，更准确地制定生态补偿标准，才能切实保护提供生态服务者或遭受外部性损失的基层农民的利益[14]。

4.2 探索建立完善、科学的监管体系

在当前草原监理部门内部明确专门的监测任务，对生态补偿的实施效果进行实时监测，评估生态补偿机制的有效性和合理性，以利于改善和改进。对生态补偿的资金进行严格的监管，以保障资金能够及时地补偿给广大的农牧民，使生态补偿机制真正地发挥作用。

4.3 建立健全草原生态补偿法律法规，并加大实施力度

加快完善我国草原生态补偿制度对于保护草原牧区生态环境有着至关重要的作用，所以建立和完善草原生态补偿机制以遏制草场退化、减少环境污染、保护草原、维护牧民的切身利益，建立健全草原法，提高补偿标准的同时加强实施违规现象的严厉惩罚是非常必要和紧迫的。

4.4 建立多元化和可持续的融资渠道，以应对补偿资金不足

建立草原生态补偿基金，完善有关环境保护的税收政策，积极探索市场机制，建立受益者付费制度，实现政府干预与市场机制的耦合。在此过程中，各级政府及其部门应统筹协作，加强综合协作管理，提高草原生态补偿资金的使用效率。

总之，鉴于我国各大牧区经济社会发展不均衡，省、自治区、直辖市之间、城市群之间、城市之间以及局部城乡之间的经济社会发展水平不平衡，自然生态环境条件及生态地位重要性相差很大，决定了我国必须实施有差异的区域生态补偿政策，根据我国国力和区域实际情况，分区规划生态补偿政策类型区，探索相应的分类补偿政策是未来将要着力探索重点内容。同时应构建科学的草原生态补偿政策绩效评估指标体系和评价方法，从经济、社会和生态环境效益的等方面综合评价，完善考核机制，健全草原生态补偿机制。而政府应发挥其主导作用，并为会市场作用的发挥创造条件，从而提高草原生态补偿效率。

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[14]谭秋成.关于生态补偿标准和机制[J].中国人口·资源与环境，2009，19（6）：1-6.

A Brief Analysis of Grassland Eco-compensation Mechanism

LUI Zhen-hu1,2,3,ZHENG Yu-tong4,LI Jie5*,HAN Gui-qing1,ZHANG Yue-xue1
(1.Heilongjiang Provincial Academy of Agricultural Sciences,Post Doctoral Research Station，Harbin 150086,China; 2.Northeast Forestry University Post Doctoral Research Station，Harbin 150086,China; 3.Xinjiang Academy of Agricultural Science，Urumqi 830091,China; 4.Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830091,China; 5.Xinjiang Academy of Animal Science，Urumqi 830000,China)

With the development of the global warming,grassland desertification increasingly worse,the worsening problem of grassland degradation grassland ecological environment has become increasingly valued for human.Human's acutance of the importance of grassland ecosystem services goes more in depth.Promote the grassland ecological security barrier protection and ecological service value appreciation.To speed up the implementation of ecological compensation mechanism make the impaired of grassland ecosystem services compensated.It can effectively improve the enthusiasm of grassland protection.Based on summarizing the study of grassland ecological compensation at home and abroad,systematically summary the necessity of grassland ecological compensation and the practice of grassland ecological compensation at home and abroad, analyze the main problem of the implement of grassland ecological compensation mechanism at present,then put forward relevant measures and suggestion.

grassland eco-compensation；mechanism

S812.29

A

1003－6377（2014）05－0072-04

黑龙江省博士后科研启动资金项目；新疆维吾尔自治区科技支撑项目(201242152)；中国农业科学院援疆援藏专项。

刘振虎，（1975-），男，副研究员，博士，研究方向为草业科学。

李 捷，（1962-），女，副研究员，研究方向为畜牧经济与信息。

2014-04-28，

2014-06-05