中国政治体制改革问题研究——以党政关系的视角

房玉霞

(中共日照市委党校哲学社科教研室，山东日照 276826)

中国政治体制改革问题研究
——以党政关系的视角

房玉霞

(中共日照市委党校哲学社科教研室，山东日照 276826)

从政治体制的概念、中国现实政治过程、建国60多年中国党政关系与政治体制改革的逻辑相关性三个方面来说明理顺党政关系对我国政治体制改革的战略意义。笔者就政治体制改革的大背景下如何处理党政关系提出了一些建议。

政治体制;政党制度

当前我国发展进入新阶段，政治体制改革已经到了攻坚阶段，政治体制改革能否成功是关系到国家生死存亡的大事。我们必须用战略的眼光找到对策和出路。

1 理顺党政关系是推进我国政治体制改革的关键

1.1 从政治体制的概念内涵来看

政治体制的概念在学术界有不同的定义。但是大部分都把它定义为具体的政治制度或者是根本政治制度和基本的政治制度的实现形式。比如政治学者王惠岩指出政治体制即是“国家机关权力的具体运作方式和具体制度。”［1］应该说他的定义代表了学界的大部分观点。这样的看法，有一定的意识形态的价值倾向。这种观点认为我们正在进行的政治体制改革只是对一些具体的政治制度或者是我国的根本和基本政治制度的实现形式的改革。而陈红太对政治体制的定义做了自己独到的分析。他认为“政治体制是国家权力所有者和国家权力载体的性质、职能、相互关系和制度彼此作用形成的政治统治和管理体系。按现行的用语表述，大致相当于国体、政体及其相互关系形成的政治统一体的抽象概括”［2］笔者很认同这个定义的界定。这个定义包括三个层次:一是国家权力所有者的关系层面，即国体层面，主要指的是党和人民之间的关系。党与人民的关系体现在组织层面上，就是党的领导机关与人民代表大会国家权力机关的关系;二是国家权力载体层面，主要指的是立法行政司法机关的关系;三是国家权力所有者与国家权力载体之间的关系，主要指的是国体和政体之间的关系。是执政党与国家机关的关系。在当代中国国家权力的所有者与国家权力载体之间的这些关系中，最核心的是中国共产党与国家政权机关之间的关系，也就是我们常说的党政关系。党政关系在政治体制改革中起着关键的作用。

1.2 从中国的现实政治过程来看

由于中国共产党的执政地位决定了研究中国的政治过程不能抛开中国共产党的组织而像西方那样单纯的研究政府过程就可以了。我国的政治运行为一般被称为一条主线多个系统，政治和政府要素在纵向上的联系构成一定的系统。当代中国政府的运行是由多个政治系统共同推进的，这包括党的系统、党的纪律检查系统、行政系统、人民法院系统、人民检察院系统、军队系统、工会系统、共青团系统、妇联系统。这就是所谓的“一条主线、多个系统”其中“一条主线”，指党的系统在这各个系统中居于领导的地位。党以外的其他系统，实际上主要是通过作为同级党委这条“主线”上的一个纽节，参与和介入政府过程。这种“一条主线”和“多个系统”的结合，就形成了当代中国的政治领导和政治管理网络。这种关系，实际上就是我们一再强调的党政关系问题。在这个角度上，我们又一次看到了党政关系在当代中国政治生活和政府过程中的特殊重要和中心地位。

2 建国60多年，中国党政关系与政治体制改革的逻辑相关性

从建国60多年以来处理党政关系的经验教训看，能否理顺处理党政关系是政治体制改革成功与否的关键。在这里参照陈红太老师对建国以来，我们党在处理党政关系方面的四种方式的总结。它们依次是，“寓党于政”“党政不分”“党政分开”“以党统政”。党政关系的变革也相应地体现了中国政治体制变革的阶段性特征，即“以政治国”“以党治国”“以党治国的转型”“依法治国”的执政方式。

(1)“寓党于政”与“以政治国”这个时间段是1949年到1957年反右斗争扩大化。

这个阶段的党政关系基本精神是，党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关设立党的组织来实现的。当时治国主体主要依靠的是中央与地方各级政府，呈现在公民面前的是各级政府机关，治国形态明显体现为“依政治国”的特征。这种党政关系的优点是容易维护党在人民心目中的合法性。公民不会把行政机关的绩效性和党的领导联系在一起。在这段时间里我国总体上政治是稳定的，有力地促进了建国初期国民经济的恢复和发展，为我们现在的社会发展提供了根本的政治前提和制度基础。

(2)“党政不分”与“以党治国”是从1957年反右斗争一直延续到1978年年底中共十一届三中的召开。

这段时期中国党政关系发生实质性的变化是在1957年，在当时全国省市委书记会议上印发了毛泽东的一篇文章《一九五七年夏季的形势》。毛泽东指出:“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”［3］在这个时期党委和政府的关系是直接的领导和被领导的关系。党委直接对国家实行行政领导，党从台后直接站在台前代替中央和地方各级政府行使行政职能，在全国实际就形成了党政不分，以党代政的政治局面。这种处理党政关系的模式的缺点是显而易见的，那就是把制度、当政者与国家的共同体三者的合法性联系在一起。如果当政者的绩效低就直接导致了制度和国家共同体合法性的丧失，党直接走在公民的对立面，容易激发矛盾，影响党的合法性基础。实践证明在这种执政模式下，中国的党政关系没有了宪法的规范，一切事情都是党委说了算，特别是各级党委的一把手说了算，整个政治体制实际上陷入了十分混乱的状态。这段历史为我们现在和以后进行制度设计提供了宝贵的经验教训，可以避免将来不会再走类似的弯路。

(3)“党政分开”与“以党治国的转型”是从1978年年底到1989年6月中共十三届四中全会。

在这个阶段，我国的党政关系改革，核心主要是解决“党政不分，以党代政”，探索党如何领导和善于领导的问题。其目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，一方面提高党自身能力建设，一方面使国家政权机关的工作更有效率。因此，党政分开从一定程度上解决了文革时期的党政不分，国家机关陷入瘫痪的混乱局面。

(4)“以党统政”与“依法治国”是从1989年6月至今。

经过1989年的“6.4”风波，新一届党的中央领导集体开始深刻反思当时的中国政治体制改革理论与实践，对政治体制改革的方向作了重大的调整，果断停止实行“党政分开”，把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来，主要特点是从加强党自身的建设做起，从发挥我国已有的政治制度优势做起。总之就是把有中国特色的政党制度，人民民主制度，依法治国统一起来。当前的政治体制改革的特点即是党主立宪。学者高全喜在总结当前中国的五种民主模式中指出，现在占据主流的是中国特色社会主义民主模式，这种模式的内容包括共产党的先锋队理论、西方的人民民主理论、中国传统的民本思想。我们可以从近几届党代会的报告和党中央领导人的一系列言论中可窥一斑.比如十六届三中全会的以人为本的科学发展观，十六届四中全会上的加强党的执政能力建设，十七大上对民生的关注和对和谐社会的倡导。十八大对于法治思维模式的重视，习近平在2012年底82宪法30周年纪念日上有关宪法言论的表述“宪法的生命贵在实施:实践证明这种新的执政模式是得到广大人民群众的拥护的。

从建国60多年来中国党政关系的模式变迁看出，每个阶段的党政关系直接折射出这个阶段的政治体制和治国方略，体现了中国党政关系与政治体制改革的正相关。

3 理顺党政关系是我国政治体制改革的战略选择

党政关系在政治体制改革中的核心地位决定了理顺党政关系是政治体制改革成功与否的战略选择。

(1)对西方政党制度进行扬弃的同时注重对我国特色的政党制度的探讨。政党制度是现代民主制度的三大组成之一，当今世界大部分国家无论资本主义国家还是我们社会主义国家都采用政党制度。政党制度既有普适性的共同价值追求，也有适合本民族的个性要求。我们既不能以特殊性来否定政党制度的普适性价值，也不能以普适性来否定特殊性。在十一届三中全会召开30年纪念大会上，胡锦涛指出:“我们需要借鉴人类政治文明有益成果但绝不照搬西方政治制度模式。我们要始终坚定不移地发展社会主义政治文明，深化政治体制改革。”［4］

(2)要注意党政分开不是简单的实体分开而是党政关系的科学化、民主化、规范化。大选举制度、议会制度和政党制度构成了现代民主政治制度的三大支柱。政党制度是选举和议会制度发展的必然产物。西方国家不管是议会制还是总统制其行政首长或者国家元首都是选举获胜的执政党党魁。“党政分开”，是在特定历史条件下提出的一个重要概念，事实上，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”。在“政党政治”中“党”和“政”是无法截然分开的。党政关系各模式的差别，都是在肯定党政联系的前提下形成的。中国的“党”与“政”，更是不可能“分开”，而是在寻求如何建立一种更为合理的关系。所以，党政分开不是简单的实体分开而是党政关系的科学化、民主化、规范化。

(3)要注意如何处理好执政党与人大的关系。由于我国的根本政治制度是人民代表大会制度，一府两院产生于人大并向人大负责，所以党和政府的关系，最关键的就是党与人民代表大会的关系。①对我国政治体制的展望。我们党从建国初就很关注党与人大的关系，但是党与人大的关系依然是困扰我国政治改革的一个关键问题。现在我们实行的是双元统治轨道，一方面人民选举产生代表组成人大，人大产生“一府两院”一府两院向人大负责，这类似于西方的责任内阁制。但是另一方面，我们是共产党领导的多党合作制度。一府两院和人大都要接受党的领导。这样就像美国的总统制。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员时指出:大陆“即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”如果本世纪中叶我们可以实现普选的话，人大的人事任命权的使命就已经完成，只有财政权监督权和重大事务决定权等。笔者的想法是那时我们将实行的是人民通过人大的间接管理与人民直接选举国家领导人相结合的政治制度，从政体上我们倾向于实行总统制。这是笔者的一点想法。②在把行政权力转移到人大的同时，要继续完善人大制度。比如党委书记兼任人大主任的同时要多元化人大代表的组织结构、完善人大的财政权、监督权、重大事务决策权。以防提高了人大地位的同时而忽视了人大作为人民当家作主的主渠道的功能。十一届三中全会以来，人大代表精英化，去草根化的趋势是值得我们关注的。最后真正实现全国人大的最高国家权力机关的地位。人大制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要体现，但是现实中人大还没有改变其橡皮图章的地位，只有实现了其最高国家权力机关的地位才能真正保证人民当家作主。

(4)以善治的治理理念来实现党领导和支持人民当家作主。十八届三中全会提出了要推进国家治理体系和治理能力的现代化。良好的治理就是善治，是使公共利益最大化的社会管理。善治的本质特征就在于它是政府与公民对社会的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。而在中国研究善治不单纯是政府与公民社会的互动，而是执政党、政府、公民社会的三者统一，是党领导和支持人民当家作主。成熟的公民社会是一个国家民主的重要标志。我们要积极培育和壮大公民社会，在公共政策取向上要做到经济上藏富于民，政治上积极扩大公民的有序参与。相信一个中等发达的、成熟的民主和法治的中国，在本世纪中叶一定会实现。

［1］王惠岩.政治学原理［M］.北京:高等教育出版社，2006:108.

［2］陈红太.中国政府体系与政治:概念、总结与探索［M］.郑州:河南人民出版社，2005:120.

［3］毛泽东选集:第五卷［M］.北京:人民出版社，1977:459.

［4］胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话［EB/OL］.［2008-12-18］.http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-12/18/content-10524481-3.htm

责任编辑:沈宏梅

Research on Political System Reform in China—From the Perspective of Party-Government Relation

FANG Yuxia

(Department of Philosophy and Social Science，Party School of Rizhao Municipal Committee of CPC，Rizhao 276826，China)

From the concept of political system，Chinese practical political process and the logical correlation between more than sixty years of party-government relation and political system reform，this paper discusses the strategic significance of party-government relation to political system reform in China.The author puts forward some suggestions on how to deal with the relation between the Party and the government in the background of political system reform.

political system;system of political party

D0

A

1009-3907(2014)09-1249-03

2014-03-19

房玉霞(1977-)，女，山东聊城人，讲师，硕士，主要从事政治学研究。