权力主体与权利主体的利益冲突及其规制——以强拆为例

范团团 范冲浪

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550001)

近年来不断发生的暴力强拆事件所酿成的悲剧，如河南省郑州市须水镇商户陈先碧为阻止拆迁，被挖掘机从二楼“扯下”而当场死亡，江西省宜黄县冈镇拆迁户钟如奎家因拆迁而自焚，3人重伤1人死亡等，无不反映出我国政府机关的公权力与社会利益群体合法权利之间的利益冲突。权力源于权利，政府公权力的享有，源于公民出于维护私权利的需要，通过固定的规则及活动，赋予政府以实现并保障其私权利的意愿，因此，公权力的根本价值，在于如何更好地维护和实现社会公众私权利的存续与安全。本文从权力与权利的关系角度出发，对我国暴力强拆事件的背后原因进行分析，试图从中找出缓解当前政府与社会之间利益冲突的可行性对策。

一、权力主体与权利主体的利益冲突

(一)权力主体的越权逐利

由于我国现行的土地批租制度落后，国家垄断操控着土地市场，再加上政府主导型的经济模式以GDP的增长为发展的主要指标，使得地方官员的政绩考核主要体现在实现城市GDP的增长上，因此，地方政府将开发土地资源和房地产行业视为自身发展的重要手段。《2010国家竞争力报告》蓝皮书也提到：“中国近20年的经济增长并非靠产业结构升级换代来获得，而是靠消耗资源和扩大投资，尤其是房地产业膨胀发展。”在现行的土地批租制度中，政府有权将土地批租给私人承包商，再由承包商开发、投资、转手交易，而这种通过批租土地获取开发商大量租用费用和利益回扣的财政收入方式，使地方政府能够一本万利。这种政府参与市场竞争的行为，不仅推动了房地产行业的膨胀发展，同时也造成了权力主体利用权力而发生的政治腐败行为。在政府主导型的经济发展模式下，权力与资源的复杂绑定，使得权力在运用上产生了变异。政府作为权力主体通过职务优势参与市场竞争，既当裁判又当运动员，从行政管理和市场主体两方面获取收益，在扩大自己权力的同时，也侵犯了公民的权利。

(二)政府权力的过度扩张

政府的权力来自于人民，其合法性源于社会公众对其存在的认可和支持，而社会公众对权力合法性进行评价的标准，取决于权力在具体的政治生活过程中，对公众权利的承认态度和保障程度，即如何维护公共利益和保障个体合法权利。在暴力强拆这件事上，政府不仅没有切实地保障好公众的合法权利，而且还以自身的主动行为侵犯了公众的合法权利，由此便造成了社会公众与政府权力部门之间的矛盾冲突。

政府权力本身具有的强制性，其原本的意义在于惩治危害社会的犯罪分子，维护社会的稳定，然而，其权力自身所具有的内在的扩张性，为公权力的滥用，提供了越界的潜在动力。不受监督和制约的权力主体，往往会在欲望的驱使下，或有意识或无意识地动用自身所掌握的强制力量，来贯彻自己的意识，实现自身的利益。在法理上，拆迁属于民事权利行为，拆迁中的利益双方应该是从事经济活动的社会个体，享有平等的法律地位，但在现实中，“拆迁人的法律地位明显高于被拆迁人，其享有的权利也大于被拆迁人的权利”[1]。拆迁部门及其公务人员通过土地征收的中介作用，介入民事经济活动中。由于拆迁人是以政府公务人员的身份出现的，拥有太多的行政色彩，有着强有力的暴力支撑，这使得拆迁人和土地开发商相互勾结，利用公权力侵犯经济生活中公众合法的私权利。暴力拆迁这一行为，已使公权力的运用偏离了航向，与党的根本宗旨相冲突。因此，为限制政府过度膨胀的权力，规范约束拆迁人的行为，避免其利用职权干预市场经济中的民事权利活动，政府必须实现权力之间的合理划分和彼此的相互监督与制约，以公正地保障公众的合法权利。

(三)权利主体的权利缺失

目前我国相关法律制度规范的缺乏与空泛，使得具体权利行使中存在着无法落实的问题，致使社会公众法定权利受到了来自政府公权力的侵蚀。

公民私有财产的被侵犯。法律对私有财产的保障，是市场经济得以存续的前提条件之一。在自由主义者看来，“个人自由必须在经济上得到保障，没有经济的自由，其他的自由权便是空洞的”[2]。生存与自由的实现，必须要具备一定的物质基础条件，如果没有足够的财产作为支撑，生命权和自由权便无法得到有效的落实。因此，保障社会公众合法财产的安全与完整，是实现社会公平与正义的重要前提，也是政府社会管理职能的重要内容。代表公权力的政府，必须通过明确公示的法规与合法的政府行为，积极保护公众的私有财产，避免其受到来自另一人或是另一群人的侵犯和剥夺。在强拆事件中，社会成员由于没有充分认识到公民的私有财产是神圣不可侵犯的，因而才会在面对自己的财产被强力剥夺时，只懂得通过暴力对抗和自焚的方式，表达自己的利益诉求，以及对政府行为的不满，这恰好又为强拆部门使用武力提供了借口。政治权力的确认和保障，是公民实现和维护政治权利的必要条件和后盾力量，然而，在强拆事件中，掌握政治权力的政府，却成了公民权利的摧毁者。其片面追求GDP发展而漠视公民私有权的行为，不仅破环了社会法制观念，而且降低了政治权力自身的合法性。

公民诉愿权的被忽视。公民依法享有的诉愿权，是社会公众能够有效地反映意见，并限制政府违法越权行为的重要的监督权利。公民如果对于政府做出的拆迁批示不同意，可以运用自己的诉愿权，向相应的上级机关申请行政复议，或是直接向人民法院提起诉讼，要求上级政府或法院做出公正的裁决。但在现实生活中，公民合法表达自己利益和意志的权利，却不得不在掌握公权力的政府的强制行为之下妥协。公民的生命权和诉愿权没有得到来自政治权力的认可和保障。在拆迁问题上，中国多数的拆迁都是在政府主导下进行的，由此形成了被拆迁方与拆迁方——政府及其开发商——之间的利益博弈，而“拆迁方，其博弈的资本不仅包括开发商雄厚的经济实力，也包括政府强大的公权力，其调动社会资源的能力以及对博弈信息的获取能力都是被拆迁方所无法达到的”[3]。政府的政策指示所具有的绝对权威性和不可违抗性，使得公民诉愿被置之不理，公民的权利无法得到合法的保障。

公民监督权的相对有限。根据我国现行宪法和相关法律的规定，公民享有的政治权利还包括监督权和罢免权，即公民享有监督一切国家机关及其机关工作人员，并按照法定程序，对不合格的人民代表做出罢免的决定，以及通过向人大和政府反映，以罢免不合格的公务人员的权利，但在强拆事件中，社会公众对于政府违法强拆行为的质疑和监督，不但没有得到相关部门和法律的保障，反而为其带来生命和财产安全隐忧，由此导致公民在拆迁中，频频运用极端方式以维护自身利益，致使暴力拆迁愈演愈烈。

二、权力主体的行为规制

权力与权利的关系，是现代法治社会的核心，两者互为依存，不可或缺，因此，如何切实处理好权力与权利之间的关系，并在拆迁事件中规范政府行为，提高政府的公正性，以保障公众合法权利的实现，对于有效缓和社会转型期的干群矛盾，调节社会利益分化，构建中国特色社会主义和谐社会，具有十分重要的战略意义。

(一)切实保障权利主体的合法财产

在自由主义者看来，自由是每个人自出生以来所具有的自然权利，而保障自由则是人们结成社会的最为根本的目的。政治体是人们为了保障自由而通过契约的方式结成的人群共同体，它以共同的力量来实现和维护每一个契约者的真正自由，而其实现与维护的方式，便是通过制定能够体现公共意志的法律，以确认公众的合法权利，保障公众的利益。因此，公共权力的运用，必须以保障社会公众的合法权利为出发点和最终依归，而财产权利作为人们实现自我发展的一项重要的基本权利，必须得到政治体的维护。

政府作为公权力的主体和公共利益的保护者，一定要明确自己的权力边界和公民的权利范围，正确审视权利要求的合理性，摒弃权力至上思想和权力崇拜信仰，以切实保障公众权利。在暴力强拆事件中，公民的基本利益受到了威胁，因此，政府必须从保护私有财产的角度去完善法律体系，使公民私有权不被任何人或组织以任何理由强制占有和破坏，除非具有密切利益关系的当事双方达成某种意愿或者约定。

(二)强化权利意识，制约权力行为

要监督制衡公权力的行使，仅凭政府内部的自省式监督是不够的，还需要来自公权力以外的社会第三方力量的监督。为此，政府应加快向服务型政府的转变，在“以人为本”理念指导下，构建整个社会民主秩序的框架，通过法律程序，强化政府为人民服务的责任意识，同时减少对市场经济的直接干预。在拆迁事件中，政府要认清自己所扮演的角色，明确自己的主要任务。政府只能提供公共服务设施，而不能主动介入拆迁方与被拆迁方之间补偿问题的具体解决过程中。政府必须设立代表否决制度，采用听证制度，使公权力与私权力之间达到一定的平衡，防止政府行为过多介入私权。同时，应加大对政府内部系统的监督，提高政务尤其是财政的透明度，严防腐败。人大作为行政和司法权力的来源，对公权使用的监督，负有不可推卸的责任。人大代表要时刻代表人民的利益，发挥其应有的作用。要将惩治和预防结合起来，实现政务信息公开化，使公众能够有效地监督政府及其工作人员的失职、渎职行为。培养政府及其工作人员的社会责任感，使其能切实有效地为人民群众服务，以不断提高政府的公信力。

(三)完善制度法规，防止权力滥用

首先，要完善制度设计。制度是关于权力运行程序和范围的合理设置，制度性是保障权力运行规范性的关键所在。当前政治体制改革的一个重要目标就是，改变原有的不适应现代社会生活的政治职能和权力范围，从约束政治权力的角度出发，规范政府的行为，协调并实现好社会不同利益主体之间的利益关系，以便维护并实现社会成员的合法权利，实现自我发展。为此，必须加强政府内部权力部门的彼此牵制，规范行政执法和独立司法程序，完善行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼的法律制度和司法审判流程制度。

其次，要进一步完善我国社会主义法律体系，确保公民在拆迁过程中的合法权利得到有效的保护。法律是调整人们社会行为的权威性规范，为了保障公众的合法政治权利，不仅需要制度上的硬性规范，同时也需要法律条文上的明确保障。制度是保护权利的必要基础，而法律则是制度得以存在和运作的具体体现。要加强全国人大及其常委、国务院等相关机构的立法能力，制定出科学的、可行性的法律条文，为公众维权提供有利依据；与此同时，还要加强执法者的素质建设，为拆迁方公正有效地履行自己的职责奠定基础。

总之，目前发生的一系列暴力抗拆事件都足以说明，在拆迁事件中，公权力的滥用与公众自身权利的维护之间存在着很大的利益冲突，而其核心点则是权力与权利之间的相互关系及相互制约所引发的社会矛盾，因此，我国在政治体制改革过程中，必须进一步完善各种法律法规，使国家机关内部、社会公众及个人能够通过有效的内部制衡、外部检举和监督等方式，限制公权力运用的必要的界限，防止其因被用于维护权力主体的个人利益，而导致肆意越界并侵犯社会公众的权利，引发社会矛盾。唯有如此，才能够在现实的拆迁事件中，更好地维护被拆迁方的合法权益，实现社会的和谐与稳定，推动社会的平稳转型与健康、可持续发展。

参考文献：

[1]邱乐安.拆迁引发群体性事件的原因及其防范[J].江苏警官学院学报，2006(1).

[2]顾肃.《自由主义基本理念》导言[J].开放时代，2003(6).

[3]郭玉亮.城市拆迁现象透析：利益冲突下的多方博弈[J].现代经济探讨，2011(2).