推进高等学校治理能力现代化的现实基础——提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力

储著斌

(江汉大学 高等教育研究所，湖北 武汉 430056)

党的十八届三中全会提出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[1](P3)。在中国特色社会主义现代化事业中，按照学界通说，一般包括器物技能的现代化、制度层面的现代化与思想行为层面的现代化[2](P131～137)，国家治理体系现代化和国家治理能力现代化是一个有机整体，国家治理体系现代化更多的体现为制度层面的现代化，国家治理能力现代化更多的体现为思想行为层面的现代化。具体到高等教育领域，国家高等教育治理体系的现代化是全面深化改革的必然要求，不仅要求实行现代国家高等教育治理，而且要求构建一个现代化的国家高等教育治理体系。这一治理体系作为一个制度化的治理架构，已经突破了现行高等教育领域推进依法治校与完善中国特色现代大学制度的要求，不仅要有完整、科学的制度设计与制度安排，而且还要建立协调有效的组织体系，形成制度保障和组织体系和谐运行的机制。同时，还必须重视人的因素，充分发挥国家治理能力，有效解决高等教育发展与改革面临的现实矛盾和突出问题。要实现高校治理能力的现代化，当务之急就是牢固树立并大力提升其运用法治思维和法治方式全面深化高等教育改革、推动教育事业发展、化解教育领域的主要矛盾、维护校园和谐稳定的能力。

一、坚持法治思维与法治方式的良性互动，实现高等教育治理方式的法治化

党的十八大报告强调指出，要坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人[3](P35)。高等学校在承担人才培养这一首要的基本的职能的过程中，要充分运用法治思维与法治方式，实现教书育人、管理育人与服务育人的结合，实现社会教育、家庭教育与学校教育的结合，实现教育培养与大学生自我教育的结合。其关键在于遵循大学生成长与发展的规律，协调大学生教育与管理中的各种促进力量，消除高校教育管理工作中存在的缺位、错位与冲突，化阻力为动力，增强教育管理的合力；其核心在于高校领导干部要将法治思维与法治方式运用到高等学校教育管理活动之中，实现人才培养、科学研究、社会服务与文化传承创新等工作的法治化。

众所周知，法治作为一种治国理政的基本方式，是与“人治”相比较而言的，具体说来，法治更为重视制度在社会管理中的作用，在制度与规则的运用中，更为重视稳定性、预期性，而不是变动性、灵活性；在正义实现过程中，更为重视程序正义，而不仅仅是实体正义。西方现代社会的法治经验以及我国改革开放以来依法治国的社会主义法治进程均表明：各级各类领导干部以及工作人员主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式，自然就会大力促进相应国家、地区乃至某个具体单位的法治实践；而该国家、地区或单位的法治实践又会成为相应国家、地区或单位的执政者和领导干部更主动、自觉运用法治思维和法治方式的内在驱动力。如果某一国家、地区或者单位形成了这种良性循环，我们就可以认为该国家、地区或单位已经进入了法治运行和科学发展的正常轨道，呈现了法治社会的常态。

首先，实现高等教育治理方式的法治化，重点在于高校领导干部。国务院早在2010年就发布了《关于加强法治政府建设的意见》，从国家行政机关工作人员树立和培养依法行政意识与能力的角度指出，行政机关工作人员特别是领导干部要“带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”[4]。《关于加强法治政府建设的意见》发布之后，中央政府的各组成部门、各级地方人民政府相继通过会议和文件向所辖行政机关领导干部、工作人员重申了这一要求，有的地区还通过党委和人大的决议形式将这一要求扩展到包括党的干部在内的全体国家工作人员，例如，湖南省委2011年8月发布的《法治湖南建设纲要》，湖南省人大常委会2011年9月通过的《关于推进法治湖南建设的决议》，等等。在总结国家各级行政机关及其工作人员特别是领导干部依法行政实践的经验基础上，党的十八大报告对此进行了系统的理论阐述，指出“法治是治国理政的基本方式”，在全面推进依法治国的进程中，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[3](P28)。这将“法治思维与法治方式”运用的对象与主体范围从国家行政机关工作人员拓展到党和国家的各级领导干部以及有关工作人员。在此背景下，高校领导干部以及广大教育工作者更要善于运用法治思维和法治方式实现高等教育管理的法治化。特别是在涉及教职工、学生等学校主要成员权益保障等事项上，必须彻底改变传统的高等教育管理方式，实现现代高等教育的有效治理。

其次，高校治理方式法治化要求领导干部确立法治思维与法治方式，实现法治思维与法治方式的良性互动。法治思维是指在社会主义法治理念的指导下，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对高等教育办学实践中遇到的各类问题进行分析、综合、判断、推理并形成结论，做出科学决策的思想认识活动。按照学者的理解，法治思维要求领导干部在整个决策、执行和纠纷解决过程中遵守五项要求，实现目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法[5]。所谓法治方式(之前也称之为“法治手段”，但不科学、不合理，因为“手段”更多的只是突出了法治本身的工具价值，尚未彰显法治的本体价值)，是指高等学校领导干部通过执行国家各类法律、法规、规章，领导或参与制定并实施单位内部的以大学章程为龙头的各项规章制度，运用这些具有法律意义的制度、机制、设施与程序来处理高等学校在人才培养、科学研究、社会服务与文化传承创新中的各种问题，解决高等教育领域以及办学过程中存在的各种社会矛盾、争议，促进高等教育实现“良治”与“善治”，实现高等学校内涵发展的措施、方式与方法的总称。将“法治思维”与“法治方式”写进十八大报告是我国依法治国基本方略的具体体现，是社会主义法治理念的生动实践，正在成为从基层到中央上下一体遵循的基本规则。这不仅意味着执政党要依法执政，政府要依法行政，领导干部要遵奉宪法，做到法律至上，还意味着在高等教育领域，高校领导干部在教育管理实践活动中要示范和引领法治思维与法治方式的运用。

再次，运用法治思维和法治方式保障师生员工的合法权益，是高等教育治理方式法治化的最佳切入点。高等教育要以提高人才培养质量为首要任务，教师与学生是高校的主要成员，近年来，师生合法权益保障及其引发的法律问题处置已经成为高校教育管理过程中的一项重要工作，涉及政府、高校、教师、学生及其家庭、司法机关、舆论、社会等各种力量与主体，与其说这是一个理论问题，不如说是一个需要通过理论概括进行阐述的重大现实问题。这既是一个需要以马克思主义唯物史观和人的全面发展为指导进行探索的基础理论课题，也是面对当代中国社会经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻挑战以及思想观念深刻变化提出的具有挑战性和应用性的重大而紧迫的社会实践课题，同时也是在全球化、信息化、民主化、法治化背景下加强和改进高校教育管理的一个热点和难点问题。基于此，高等教育要实现治理方式的法治化，就要坚持运用法治思维与法治方式，并以此为抓手，推广贯彻到高等学校教育管理的各个领域之中。

二、落实高等教育行政法治的现实要求，推进高校行政权力运行的规范化

实现依法治国、建设社会主义法治国家的目标，要求各个行业、领域与具体单位都能实现依法治理。高等学校特别是公立高校作为具有公共管理职能的社会组织，按照法律至上、保障权利、制约权力的原则实现治理，是行政法治原则的必然要求。在高校教育管理活动中，既要努力维护学校、教职员工的合法权益，更要充分保障学生的合法利益，确立法治思维与法治方式，实现高校行政权力运行的规范化、法治化、公开化与效率化。

其一，运用法治思维与法治方式厘清政府、高校、教师与学生各主体之间的法律关系。近年来，随着依法治国方略的提出与实施，全社会法治意识显著增强，由于高校、政府、教师与学生之间的法律地位不明确，四者之间特别是前三者与学生之间的法律纠纷不断。现实中，行政机关和司法机关对于涉及高校的各类纠纷(如宪法意义上的教育权与受教育权，行政法意义上的学位授予权，以及最为普遍的师生民事权利保障等问题)的解决也在不断探索之中，缺乏理论的指引和制度的规范。这些纠纷不仅使作为高等教育办学者的高校无所适从，而且使得作为高等教育管理对象、服务接受者、权利享有者的学生饱受伤害，还使作为裁判者的教育行政机关和司法机关在部分纠纷处理中难以入手。在此情形之下，需要作为举办者与管理者的政府及其部门、作为办学者的高校运用法治思维与法治方式，从法律层面探讨学生与政府、高校、教师之间的法律关系，明确各主体在教育管理中的法律地位，这对于涉及高校及其各类成员的法律纠纷的顺利解决，对于和谐社会的构建都大有裨益。

其二，运用法治思维与法治方式实现高校行政权力运行的规范化。高校要成为独立运行的法人实体，关键就是要重构政府与高校的关系，即由“命令——服从型”的行政关系向“授权——经营型”的法律关系转变。[6](P2)在市场化运行模式下，政府与高校之间的关系必须从传统的、简单的行政隶属关系转变为现代的产权明晰、职能明确的举办者(投资者、管理者)和经营者(办学者)的关系，从以计划为约束的直接管理方式转变为以市场为导向的间接管理方式。也就是说，要进一步转变政府教育管理职能，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预[7](P48)。政府与高校的这种新型关系延伸到高校内部，需要高校行政权力运行以法治思维与法治方式的确立为前提。针对高校行政权力行使不规范和低效率的现状，有必要改革行政权力的运行模式，即由传统的权力导向模式(主要是党委领导确立的政治权力、校长负责制下高校内部各种行政权力)向现代的权利导向模式(主要是包括师生在内的学校成员权利、高校内部各类精英民主与协商民主中体现的权利、教代会与学代会等具有代议民主特色的组织中体现的权利)转变，从人治型模式向法治型模式转变，实现高校内部行政管理的公开化和效率化。为积极应对这种挑战，推动高校面向社会真正做到自主办学，高校需要确立一种与市场经济相适应的法治型行政权力来实现其教育管理职能，这种法治型行政权力的有效运行也只能建立在领导干部法治思维与法治方式的确立与运用的基础之上。这样，从制度设计上避免或减少师生合法权利受高校行政权力侵害的可能性，为保障其成员的合法权益提供了制度基础。

其三，运用法治思维与法治方式促进高校权力结构的适当分散和弹性控制。伴随着我国高等教育管理体制改革的深入发展，高校权力结构和运行都将面临着适应市场要求的进一步调整，其中一个重要内容就是改革高校现行权力的控制与监督机制。目前，我国高校内部管理基本上都是以行政权力为中心的模式，教师与学生在管理过程中的合法、合理诉求缺乏表达机制与主张渠道，不具备参与高校治理的有效途径与现实载体。针对我国大学权力顶部聚集和等级森严的症结，改革的核心应该放在协调权力的内部分配和完善权力的自律控制上。简单地说，以党内民主为基础配置政治权力，以首长负责制为核心配置行政权力，以学术(精英)民主为主导配置学术权力，以教职员工和学生的代议民主配置代议权力(现实中的教代会与各类学代会目前在法律层面只是民主监督机构)，以举办者和管理者(两者并不总是同一，公办高校的举办者主要是中央人民政府与省级人民政府，副省级、地市级、县级市等城市人民政府；管理者一般均为各省级以上人民政府的教育行政主管部门)的有效制约配置监督权力，这些权力依照宪法和法律至上、党章约束的原则与精神，贯彻法治思维与法治方式，确立各自权力运行的合理边界。为此，高校行政权力结构应适当分散并具有弹性。例如，在涉及学生合法权益保护与学生教育管理事项等方面，应该听取学生的意见，吸收学生参与民主管理，学生事务尽可能地交由学代会等具有学生自治与代议特色的组织协商处置，涉及学生权益的事项要实现程序正义，这不仅有利于克服权力运行的负效率和低效率，同时也与民主平等、公平正义的社会主义法治理念相吻合。

其四，运用法治思维与法治方式切实维护学校、教师和学生各自的合法权益。在高校教育与管理两类不同性质的活动中，对各种法律关系主体的法律地位要明确界定，对各主体在教育与管理活动中的权利义务关系要合法设定，对各主体的日常行为规范要清晰具体。通过运用法治思维与法治方式，对高校作为民事主体和作为行政主体所承担的不同法律责任进行深入分析，为高校、教师与学生之间的法律纠纷的解决提供可行路径。各级教育管理者必须增强法律意识，善于运用法治思维和法治方式，规范行使权力，本着致力于推进学术共同体繁荣发展的最高目标、促进学生全面发展的价值追求，综合运用宪法、民法、行政法、刑法、教育法等法律手段，切实维护学校、教师和学生的合法权益。在促进三者之间法律关系运行规范化和良性化的同时，彰显学生作为宪法上的公民、民法上的自然人、行政法上的被管理者、教育法上的受教育者、社会法上的服务接受者等不同角色所应该享有的合法权益，并使之得到切实维护和现实保障。

三、贯彻高等学校依法治校的基本方式，彰显现代大学制度建设的特色

坚持以人为本、全面实施素质教育是教育改革发展的战略主题，是贯彻党的教育方针的时代要求，其核心是解决培养什么人、怎样培养人的重大问题，重点是面向全体学生，促进学生的全面发展，着力提高学生服务国家、服务人民的社会责任感，勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力[8](P12)。在此过程中，高校要不断完善中国特色现代大学制度，以法治思维与法治方式实现依法治校。

第一，运用法治思维与法治方式完善中国特色现代大学制度。中国特色现代大学制度建设要求德治与法治两种治理方式达致平衡，也就是依法治校与以德治校的观念统一与制度协调[9]。政府与学校之间、学校与社会之间、学校与学生之间以及学校内部都能充分实现依法治理，使高校真正成为独立办学的市场实体，彻底实现依法自主发展和自我监督。为此，高校必须通过依法治校，以法治思维和法治方式为思想指导，切实转变办学观念以及教育和管理的理念、思路、方式和手段，发挥师生等学校成员在大学制度建设中的主体作用，通过各种权力的分离与制约的制度设计实现学校治理，为建设中国特色现代大学制度奠定坚实的民主基础。

第二，运用法治思维与法治方式提高教育管理水平，办好人民满意教育。当前，高校教育管理活动的自主性与复杂性大为增加，权利义务关系多样性纷纷呈现，学生法律意识显著增强，高校办学中的法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐凸显，师生在自身权益保护以及社会公益维护过程中运用申诉、信访、诉讼、仲裁的途径不断丰富，借助传统媒体、新媒体的意识不断增强，能力不断提高，再加上学生家庭以及其他各类主体力量的参与，给高校教育管理以及相关纠纷的行政或司法处置带来了现实挑战。高校领导干部必须通过依法治校实现教育管理的制度化、法治化和规范化，重视教育管理活动中对学校以及领导干部自身义务的合法设定和切实遵守，依法实现与学生、家庭、公民、媒体、社会其他组织的协调、对话与合作，以期获得人民群众的认可与支持，维护不同主体各自的合法权益。

第三，运用法治思维和法治方式促进教育管理与办学活动有法可依、有章可循。这是突出法治作为学校治理方式与治理手段的基本要求。高校要坚持社会主义办学方向，领导干部应率先垂范，全面树立法律至上、尊重学校章程、依法依章办事的思想观念，实现法律与规章制度面前人人平等，实现教育管理与办学活动的法治化。为此，要以增强高校各级领导者运用法治思维和法治方式治理学校的思想意识和水平能力，提高学校章程及内部各类规章制度的合法性与合理性，规范和制约学校各种管理权力的有序运行，保证国家法律法规的贯彻实施，建立健全师生权利救济渠道等作为切入点，体现社会主义法治原则对高校办学全局、管理过程的全面统领，对教育过程与管理行为实现系统规范。在高校的日常教育与管理工作中，各级领导干部要准确把握并全面实现权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的和谐平衡，实现人才培养目标与教育管理手段的有机统一，以合法合理的日常管理制度、深入细致的思想政治工作和高超美妙的教育方法艺术代替苛刻繁杂的各类师生行为准则[10]。

第四，运用法治思维与法治方式推进人才培养模式改革，实施素质教育。高校教育管理活动在人才培养中要坚持以能力为主的指导思想，优化学生的知识结构，丰富社会实践，强化能力培养，着力提高学习能力、实践能力、创新能力，引导学生在法治课堂中培养法治思维，在法治实践中维护权益，在法治环境中树立法治方式，在法治社会中确立法治手段。高校应紧紧围绕“提高人才培养质量”这一根本任务，体现各自特色，关注各类成员的不同需求，从制度层面贯彻以人为本的原则要求，切实尊重和保护师生员工的合法权益，提高管理水平和服务意识，重视师生参与民主管理的制度建设，依法落实师生及其家庭、媒体、社会等各类主体的知情权、表达权、参与权和监督权。加强现代公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，把培养具有现代法治理念和现代民主观念的社会主义合格公民作为大学德育的重要目标，作为高校人才培养的基本任务，作为实施素质教育的现实追求。高校要切合社会主义法治理念的育人环境，高校各级领导干部以及广大教职员工要运用法治思维与法治方式，引导学生学法、尊法、守法、用法，树立现代公民意识。

总之，高校领导干部运用法治思维和法治手段实现高等教育的“良治”是一项系统工程，必须确立高等教育法治化与依法治校的科学理念。重新审视教书育人、管理育人与服务育人三者的关系，树立以全面素质培养为目标的高校教育理念，提升教书育人的价值；转变高校教育管理方式，突出管理育人的地位；开展以后勤社会化为主要内容的高校社会化改革，强化服务育人的功能，要提升三者在育人中的互动价值，使教书育人真正立足于智育与德育功能的结合，使管理育人真正立足于体现法治原则的要求，使服务育人真正立足于服务质量的提高。无论教书育人、管理育人、服务育人，还是社会教育、家庭教育、学校教育，都要着力提高运用法治思维和法治方式解决学生涉法问题的能力，维护大学生的合法权益。

参考文献：

[1]本书编写组．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2013.

[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999．

[3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012．

[4]关于加强法治政府建设的意见(国发[2010]33号)[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/legal/2010-11/08/c_12751134,htm.

[5]姜明安.政府官员应具备法治思维[N].人民日报,2012-03-21(17)．

[6]湛中乐.公立高等学校法律问题研究[M].北京：法律出版社，2009．

[7]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[M].北京：人民出版社，2010．

[8]胡锦涛.在全国教育工作会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2010．

[9]储著斌.教育现代化视阈下的依法治校与以德治校[J].武汉公安干部学院学报，2012(4)．

[10]教育部.关于全面推进依法治校实施纲要(教政法[2012]9号)[R].2012-11-22．