高校党管干部与干部工作扩大民主的实践与思考*

张开江 李 行 周宗旭

(成都大学 党委组织部，四川 成都 610106)

2014年1月，中共中央新颁布了《党政干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)，修订后的《条例》显著特点就是坚持党管干部原则，把加强党的领导与发扬民主结合起来，进一步体现党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用，同时坚持发扬民主的方向和行之有效的措施，对有关制度做了进一步改进和完善。

一 党管干部原则与干部工作中扩大民主之间的辩证关系

(一)党管干部原则的内涵

党管干部原则是我国干部人事制度最鲜明的政治特色，党管干部是指党和国家的一切有关干部队伍人事工作的路线、方针、政策等都必须由党来制定，所有干部的选拔、任用都必须以党的要求和规定为依据。党管干部的实质就是要保证党对干部人事工作的领导权和重要干部的管理权，能否坚持党管干部的原则，是能否坚持党的领导，巩固党的政权关键所在。［1］其具体内涵包括:

1.党制定基本的干部路线、方针和政策。培养什么样的干部，用什么样的干部来贯彻党的路线、方针、政策，是贯穿党的组织建设的一条主线，是坚持党的领导、巩固党的执政地位的根本保证。修订后的《条例》强调党领导干部选拔任用工作，在原则标准和程序方法等多方面，都体现了党组织的主体地位和主导作用。一是为加强党组织在干部选拔任用初始环节的领导和把关作用，新增了“动议”一章;二是为防止简单以票、以分取人，规定考察对象需集体研究确定，突出党组织对考察对象人选的把关作用;三是加强党组织对选拔任用人选的审批把关，对公开选拔、竞争上岗、交流任用、破格提拔等特殊情形作出了明确规定;四是对干部选拔任用工作实行全程监督，充实了“十不准”纪律要求，严格监督检查。［2］

2.党组织向各级国家机关推荐重要干部。根据党章规定，党必须总揽全局、协调各方，在同级各种组织中发挥领导核心作用，同时又必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。因此，通过向各级国家机关推荐重要干部这样一种方式就把坚持党的领导和保持国家机关独立行使职权很好地结合了起来，这是党管干部原则的又一重要体现。

3.党组织具体负责干部的选拔、培训、管理、教育和监督。干部管理工作涉及干部的培养、选拔、任用、考核、监督、待遇等许多方面，具有很强的政策性和专业性，需要专门组织和专业化的人员进行管理。在长期干部管理实践中，逐步形成了党委统筹干部工作，组织部门按照分级分类管理原则具体管理干部的培养、教育、任用，同级纪检监察部门负责干部监督和惩治腐败的格局。这样的管理体制能够体现党管干部原则，促进干部管理工作的科学化、制度化和规范化。

(二)干部工作中的扩大民主

扩大民主就是在干部工作中必须始终贯彻民主集中制原则，使党管干部的权力在严格的民主程序和制度的“笼子”里运行，克服干部管理中“人治”的现象。

修订后的《条例》把民主推荐作为选拔任用的必经程序。一是把民主推荐由选拔任用的初始环节调整为第二个环节，将推荐结果由选拔任用的“重要依据”改为“重要参考”，防止把推荐票等同于选举票，简单以推荐票取人，同时明确群众公认度不高的不得列为考察对象。二是进一步改进民主推荐方法，明确领导班子换届可以进行二次会议推荐。个别提拔任职时，既可以进行会议推荐和个别谈话推荐，也可以先进行个别谈话推荐，再进行会议推荐，目的在于正确集中民意，提高民主质量。三是完善了参加民主推荐的人员范围。区分领导班子换届和个别提拔任职的不同情形，分别对参加民主推荐的人员范围作出了具体规定，明确了可以适当调整的情形，保证民主推荐结果的真实性。四是强调要把民主推荐情况与人选的德才素质、一贯表现和工作需要等进行综合分析。［3］

(三)党管干部原则与扩大民主原则是辩证的统一

党管干部的原则和扩大民主都是干部工作的重要原则，都贯穿于干部工作的全过程，两者在本质上是高度统一的。党管干部是前提，对干部工作民主起着主导作用;扩大民主是改进党管干部方式方法的一条基本途径，服务于党管干部原则。只有坚持党管干部原则，才能进一步扩大干部工作民主化，只有扩大民主，改进党管干部的方式方法，才能更好地坚持党的领导，保证党管干部原则在新形势下更好地得到贯彻和落实。只有把两者有机结合起来，才能使干部向党负责、向人民负责，才能在理论上和体制上都达到真正一致。

党管干部是原则，扩大民主是方向，彼此交融，相得益彰。党管干部的实质就是要确保党的用人权，保证党对干部人事工作的领导权和重要干部的管理权。干部人事制度改革的每一项措施，都应有利于加强党的领导，而不是削弱党的领导。能否坚持党管干部的原则，是能否坚持党的领导、巩固党的政权的关健所在。扩大民主是社会主义国家人民当家作主的本质要求，是在干部工作中贯彻党的群众路线的具体体现，更是深化干部人事制度改革的方向。只有坚定不移地扩大干部工作民主，才能进一步落实广大群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权，使党管干部的权力在严格的民主程序中运行，提高选人用人公信度，才能为党和国家事业集聚各方面的优秀人才。

二 当前坚持党管干部和干部工作扩大民主两者关系中存在的突出问题

第一，思想认识不到位。一是对党管干部原则作僵化的理解。把党管干部与扩大民主对立起来，认为扩大民主会削弱或动摇党对干部工作的领导。认为党管干部就是党组织具有任免干部的绝对权，在用人上完全是个人或组织说了算，民主推荐、测评等都是多此一举。二是对扩大干部工作中的民主作片面的认识。认为扩大民主是“还权于民”，甚至等同于西方的民主，造成民主的无序性和随意性。担心扩大干部选拔任用工作民主会动摇党的领导，削弱领导班子和个人的威信。三是片面僵化教条地在干部工作中实施所谓的“扩大民主”，实际上是规避责任、妥协平衡，失去党组织在干部选拔任用中的把关作用，完全以分取人、以票取人。

第二，干部选拔任用的程序落实不到位。修订后的《条例》对干部选拔任用工作做出了实体性和程序性规定。从“动议”到“任职”五个环节，构成了干部选拔任用工作的基本流程［4］。但在实际执行过程中每一个环节是否落实到位、每一个程序如何贯彻、如何把握好党管干部与扩大民主的关系都值得研究和思考。

第三，干部选拔任用民主推荐和考察把关不严。在民主推荐环节参加民主推荐人员存在投“利益票”、“感情票”、“跟风票”等现象，简单地以票取人，导致推荐结果失真失实;一些领导干部因怕丢票，不敢担责、当“老好人”，甚至出现拉票贿选等问题。在考察干部环节，由于社会的复杂性、人的多样性以及识人者的局限性，把干部考准、考实也是一个难题。近年来在实际工作中，考察失真失实、干部“带病提拔”、“带病上岗”的现象时有发生。［5］

第四，片面以票取人，简单以分取人。公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部的方式，在拓宽选人视野，打破论资排辈和地域、体制的限制，在促进优秀人才脱颖而出等方面发挥了积极的作用。但也存在着一些突出问题，比如“凡提必竞”、简单以分取人、动辄面向全国选拔、“干得好不如考得好”，甚至出现“考试专业户”、“高分低能”等现象。［6］

第五，干部选拔任用主体责任不清，监督不到位。突出表现在:破格提拔缺少制度规范;资格条件把关不严，“破格”变“出格”;破格人选把关不严，破格提拔工作不透明，存在暗箱操作，对选人用人的公信度造成负面影响。［7］在严格选拔条件、严密选拔程序、强化监督检查和责任追究方面责任不清，监督不到位。

三坚持党管干部原则与扩大干部工作民主的实践与思考

(一)坚持党管干部原则与扩大干部工作民主的实践

《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定:高等学校实行党委领导下的校长负责制，按照“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”的要求构建现代大学制度。高等学校肩负立德树人、培养社会主义合格的建设者和可靠接班人的使命，承担人才培养、科学研究、地方服务和文化传承与创新的任务，有其自身的社会属性。成都大学在干部选拔任用工作中，认真做好“三个结合”、突出“五个环节”，在落实师生员工“四个权利”方面进行了积极探索和有益实践。

1.充分结合高校特点，认真做好“三个结合”

一是认真贯彻执行《条例》与高校实际情况相结合。高校知识分子集中，民主氛围浓厚，有其自身的社会属性。学校在干部选拔任用工作中，充分尊重高等教育发展的规律，结合学校特点，着力选拔懂得大学教育规律、科学研究规律、人才教育管理规律的具有良好管理能力和水平的优秀人才担任领导职务，实现对学校的科学管理。

二是坚持党管干部与充分发扬民主相结合。学校的干部选拔任用工作，在坚持学校党委的正确领导下，既注重发挥党委的领导作用，坚持党管干部的原则，尊重校长的意见，实行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议讨论决定的原则;在干部选拔任用工作中的动议、民主推荐、考察、会议讨论决定、任职等各环节，充分发挥党委的领导和把关作用，汇集民意、提高民主质量，切实发扬民主作风，保障教职员工参与的积极性和主动性，落实教职工对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权。

三是坚持行政管理权与学术权的有机结合。在高校中，学术权力与行政权力是两种不同性质的权力。学校坚持以“行政管理应服务于学术管理”的思想，充分尊重教授委员会、学术委员会对于大学学术管理事务的意见，使学术人员能够广泛参与大学学术管理事务，提高行政决策的科学性和民主性。

2.把握“五个关键环节”，扩大干部选拔任用工作民主

(1)扩大干部推荐环节民主，拓宽选人渠道和视野

学校在干部民主推荐中，参加民主测评人员选取范围广泛，充分考虑各层次、各类别人员。在实际工作中，民主推荐主要做到“三个坚持”:

一是坚持空缺职位公示制度，提高民主推荐工作透明度。干部选用实行空缺职位公示制度，公告空缺职位名称、数额、任职条件、推荐方式等信息。

二是坚持多主体推荐提名，拓宽选人用人视野。采取个人自荐、组织推荐、领导干部及教职工署名推荐等多形式推荐，意在扩大推荐提名主体范围，打破由少数人提名、在少数人中提名的局限性。推荐提名过程中注重提名人选的专业背景、相关岗位经历、任职时间、发展潜力、不同的拟任职务等具体情况，合理确定提名主体和范围。

三是坚持立体化分析，科学评判个人优势。根据需求职位的性质、岗位种类、专业要求等方面，充分考虑推荐提名人选的能岗相适性，采取立体化分析，科学评判个人优势。

(2)扩大干部考察环节民主，提高用人识人水平

干部考察工作是扩大干部工作民主的关键环节。主要有五点做法:

一是考察机制上体现扩大民主。实行考察预告制，提高考察透明度。向干部群众公开考察对象、内容程序、时间安排、考察组成员、监督举报电话等信息，提高考察工作的透明度;实行日常考察和任前考察相结合的考察机制，关注日常考察，着重任前考察，实现干部考察工作的常态化、制度化。

二是考察程序上体现扩大民主。通过民主测评、个别谈话、同考察对象面谈、征求相关领导意见等多种方式，多角度、多层面、多方位地了解被考察干部的真实情况。

三是考察方法上体现扩大民主。实行公开考察与隐性考察相结合的机制。公开考察就是按照干部考察任用工作的程序，通过民主测评、同周围群众座谈、实地调查、查阅档案资料等形式“面对面”地考察;隐性考察即把由于碍于情面等造成群众不便反映、不敢反映的情况通过明察暗访等方式真实地掌握，全面了解领导干部的真实情况。

四是考察方式上体现扩大民主。干部考察根据实际工作需要，实行征求全委会成员、教授委员会成员、学术委员会成员意见的制度，进一步扩大了干部考察工作的民主。

五是考察结论上体现民主。干部考察材料是对干部考察情况的综合反映，考察材料严格以党的路线、方针、政策为依据，客观真实地反映民主测评结果以及被考察者的现实工作表现，为党委任用决策提供科学依据，为选人用人打下坚实基础。

(3)扩大干部任用决策环节民主，增强了选人用人准确性

一是充分尊重民意。对领导干部职位的拟任人选在学校的党政班子成员中进行充分酝酿，其酝酿的方式既坚持党管干部的原则，又体现党委领导下的校长负责制的要求，充分考虑校长对所分管部门的干部选拔任用意见;党委讨论决定领导干部决议时，严把“准入”环节，凡是大多数群众不推荐、不赞成的，不提交会议讨论。

二是严格决策程序。召开党委常委会讨论决定干部任免问题时，确保党政主要领导到会;确保有三分之二以上的成员到会;确保有足够时间对任免对象进行充分讨论。

三是实行常委会票决制度。党委常委会讨论决定干部任免时，须投票表决，常委必须达到应到会人数的三分之二以上，赞成票超过应到会人数的二分之一方可通过。

(4)扩大干部考核评价民主，充分发挥考核导向作用

增强干部考核的全面性，完善配套、优化方法，是学校干部考核评价民主的重要做法。实行试用考核、届中考核、届满考核、年度目标考核制度，突出导向激励，发挥干部考核的导向作用。干部考核严格做到“三结合”，即考核与本单位职工满意度测评相结合;单位业绩与个人岗位履职尽责情况相结合;群众测评、中干互评与校领导评议相结合。就年度目标考核而言，考核目标合理设计权重，对教学单位、机关、业务直属部门采取分类别考核的模式，参加测评人员科学民主选取。如机关及直属业务单位的考核组成员全部由来自学院的代表组成，人员从各学院产生;与学生关系密切的部门，由学校组织学生对其进行满意度测评，最大限度尊重民意，确保考核民主。

(5)扩大干部监督工作民主，充分保障师生员工的各项权利

一是畅通渠道。纪委全程参与干部考察，注意信息公开，确保及时、准确、全面地了解、反映群众意见。二是任前公示。公示内容包含拟任职务、对象基本情况等，接受干部和群众的监督，提高干部选拔工作的透明度。三是群众监督，充分发挥群众监督的作用。

(二)坚持党管干部原则与扩大干部工作民主的思考

习近平总书记在全国组织工作会议上强调，要着力培养选拔党和人民需要的好干部，并明确提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准，进一步丰富和发展了“德才兼备、以德为先”干部标准的时代内涵，既为广大干部明确了个人努力方向，也为高校干部选拔任用工作提供了重要原则。

1.深入结合高校特点，准确把握《条例》精神

修订后的《条例》要求进一步坚持党管干部原则，强调党领导干部选拔任用工作，在原则标准和程序方法等多方面，都要体现党组织的主体地位和主导作用，并且要进一步发扬干部工作民主。

高校领导干部的选拔任用涉及到高校推进现代大学制度建设和民主政治建设，涉及到高校进一步加强和完善党委领导下的校长负责制的贯彻和落实问题。在新形势下，它要求我们要准确把握《条例》精神，充分结合高校的自身发展特点，尊重高等教育的发展规律，在干部选拔、考察、任用的时候，在坚持党管干部原则的条件下，切实发扬干部工作民主，要更加尊重大学教授委员会、学术委员会的意见，协调处理好党的权力、行政权力、民主权力、学术权力之间的关系，将懂得大学教育规律、人才成长规律、科学研究规律，具有管理能力和水平的优秀人才选拔到大学领导岗位上来，实现对学校的科学管理，为构建现代大学制度奠定良好基础，实现立德树人的目标。

2.加大干部选拔任用制度改革力度，提高干部选拔任用工作民主

高校管理是教育与管理规律结合的产物，有自己独特的研究对象、内容和方法。高校领导干部的选拔任用工作，既要防止单纯强调学术能力的倾向，也要防止单纯强调管理能力的倾向。一个高校领导干部如果没有一定的学术能力以及教学管理研究的经验，就难以把握高校学科发展规律和高校工作特点，就难以在学术气氛浓厚的高校里服众。但是，高校领导干部又不能仅仅是一个学者，而应当是具有教育家、科学家、学者素质的领导者和管理者［8］。所以，单一地采用竞争性干部选拔方式有时候难以选拔出比较合适的人选。因此，要加大干部选拔任用制度改革力度，并在干部人事制度的改革过程中，充分根据高校的特点加以总结和完善，并与其他选拔任用方法有机结合，着力构建“民主、公开、竞争、择优”的高校领导干部选拔任用机制。

3.改进干部考察工作，完善民主推荐程序和方法

高校民主氛围浓厚，教师和学生崇尚真理，善于接受新事物，追求人格独立、精神自由，具有强烈的自我意识、民主意识、社会责任感和历史使命感。［9］因此，参与干部选拔任用工作的积极性高。民主测评应按照代表性、知情度和相关性原则，合理确定参加民主测评、民主推荐人员范围，保证教职工的广泛参与，尽可能地提高群众的参与程度，提高干部选拔任用的有效性，为学校的教学、科研和改革、建设等各项工作的开展创造良好的条件。正确分析运用民主测评、民主推荐结果，既充分尊重民意，又不简单地以票取人。改进任职考察工作，完善干部德才考察办法，全面考察干部的政治素质和道德品行，注重从岗位职责履行、关键时刻表现、个人发展潜力等方面考察干部。

4.健全干部考核体系，提高干部选拔任用民主程度

干部考核是干部选拔任用工作的重要环节，也是知人用人的重要途径，健全干部考核体系，是克服干部选拔任用的主观臆断、防止用人上的不正之风的有效办法。在高校领导干部考核评价体系中，虽然群众考评意见也占有相当比重，但与真正体现“行政管理服务于学术管理”的目标仍然存在较大差距。因此，进行领导干部考核就要进一步增大教学院系、广大教师和学生对教学管理、科研管理等职能管理部门、后勤服务保障部门考核评价的权限，把院系、教师、学生等人员的满意度作为行政管理部门工作合格与否的前提和标准;对行政管理干部的考评，应主要以教师、教授、行政工作人员、学生等人员作为考核测评的主要群体;对于包括校长在内学校领导的考核评价，要充分尊重和听取教授委员会的意见。［10］

5.健全分层分类干部培养机制，提高干部选拔任用民主水平

高校的干部大致可以分为两类:业务型干部、党政型干部。不同类型的干部的素质要求、能力背景不一，成长路径也不一样。高校专业型干部要求熟悉高等教育规律，有较高的专业素质、良好的科研能力、一定的教学管理素质，因此入门门槛高、成才慢。高校党政型干部要求党政素质比较高，还要熟悉高等教育规律，有较强的管理能力。因此，高校干部的选拔与培养，需要根据高校干部岗位的特点和高校干部成长的过程，健全分层分类干部培养机制，有针对性地培养、选拔。对于高校领导干部选拔可适当提高学历要求，细化任职时间、岗位经历，使不同学历、不同技术职务和不同业务工作经历的干部在资格条件上有所区别，使高校领导干部选拔任用工作更具针对性，从而保证更高素质，不同经历的干部能够被选拔任用，走上学校的各级管理岗位。［11］

当前高校最紧缺的人才不是某一领域的专家，而是既懂专业又懂管理、政治、教育的专家型人才。这样的人才大多来自高校本身，有其特殊的成长过程，学术和管理的适应期和培养期一般比较长。因此，还需要加强后备干部的培养，建立后备干部人才库，完善后备干部分层分类的人才培养机制。

分层分类培养还可以在干部交流方面加大力度。对于高校而言，有效地进行干部交流一直是高校干部选拔任用工作的难点，也是高校干部选拔任用工作的薄弱环节。虽然高校的管理带有很强的专业性，但大部分岗位之间的干部还是可以交流的。不过，交流的时候要注意区分专业性特别强和专业性不太强，以及专业性不强的不同要求，充分考虑各岗位的特点和要求，使干部交流能够促进事业发展，促进干部的锻炼和成长。

6.完善干部退出机制，提高干部选拔任用民主意识

长期以来，干部能上不能下，或是下的渠道不畅等问题，一直是干部工作中坚持党管干部原则和扩大干部工作民主的重点和难点。针对高校民主意识较强的特征，可结合事业单位改革、实行聘用制干部的模式，建立干部能上也能下、能进也能出的用人机制，推进干部人事制度的改革。实行聘任制，可以引入优胜劣汰的竞争机制，容易使少数不称职的干部从管理岗位上退出，减少了干部职务调整工作中的矛盾，能比较充分地体现依民意选人的公平、公开和公正的原则。［12］

针对聘用制干部的管理，可以详细制定合理的聘期工作目标，完善对聘期干部进行跟踪考核的制度，对具有较高理论素养、专业好、能力强的聘用制干部打通“绿色通道”，使干得好的干部能“上”去，对不胜任现职的领导干部要让他们及时“下”来，以达到人尽其才、人尽其用、能上能下、优胜劣汰的效果，从而营造出干事创业的良好氛围。

［1］ 罗树林.必须把党管干部与扩大民主有机结合起来——学习“五加一”文件的一点体会［EB/OL］..湖南领导人才网:http://www.hnleader.gov.cn/Index/ViewNews/?NewsID=20041261040.

［2］ ［3］［4］［5］［6］［7］盛若蔚.构建科学管用的选人用人机制——中组部负责人就修订颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》答记者问［N］.人民日报，2014-01-17.

［8］ 庆承松，张福珍，霍明杰.结合高校特点，认真贯彻实施《党政领导干部选拔任用工作条例》［J］.合肥工业大学学报(社会科学版)，2004(1):1-6.

［9］ ［11］罗中枢.论高校领导干部选拔任用机制的改革和创新［J］.理论与改革，2008(5):71-74.

［10］ 乔德福.改进干部考察方法 全方位地透析干部［J］.组织人事学研究，2002(2):27-30.

［12］ 李江.健全完善高校干部退出机制的思考［J］.商场现代化，2010(31):218.