主办检察官制度与案件管理制度探析

杨祥兴 梁晨

(1.武汉市江汉区人民检察院 检察委员会，湖北 武汉 430024； 2.武汉市江汉区人民检察院 案件管理办公室，湖北 武汉 430024)

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革作了全面部署。完善司法人员分类管理，完善司法责任制，健全司法人员职业保障，推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有“牵一发动全身”的作用。其中最核心的司法人员办案责任制改革，细化到检察系统中来，表现为主办检察官制度建设。湖北省作为司法体制改革先行试点省份之一，制定了《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》，积极开展部署行动。

随着司法体制改革的深入开展，主办检察官制度逐步形成，检察机关内部关系将发生重大改变，检察工作势必会遇到新的挑战。在这一背景下，完善案件管理制度，对完善主办检察官接受监督制度、保障主办检察官制度构建、树立司法公信力、创新检察工作机制具有深刻意义。

一、主办检察官制度的内涵及其与案件管理现有职能的契合

主办检察官制度是指经检察长授权的检察官，依照法律规定独立办理案件，并对其办理案件中的决定负责的一种办案制度。一改当前我国检察机关“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”办案模式，主办检察官制度的核心是放权和担责。主办检察官制度这种权责明晰的司法权力运行机制，是公正司法、高效司法、廉洁司法的必要保障，也是遵循司法规律，理顺司法权与司法行政事务权、司法权与监督权之间关系的必然要求。

根据最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》的精神，主办检察官制度应当是在检察长的统一领导下，由主办检察官所属的各办案组平行地进行案件办理，部门负责人与主办检察官之间的关系也由原来纵向的领导与被领导的关系变为横向的行政管理与司法办案的平行关系。这种人员管理和办案模式上的扁平化与案件管理的扁平化改革趋同。

随着案件管理部门的成立和渐入正轨，其管理、监督、参谋和服务的职能在检察工作中日益凸显出来，在多方面与主办检察官办案责任制的改革相契合。湖北省检察机关《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》规定，主办检察官制度的核心要素包括：主办检察官的选配与考核、工作职责与职权设定、责任划分、监督制约和履职保障等方面。在这些核心要素中，案件管理有利于实现科学管理的效果，通过案件全程监控，加强对主办检察官的监督，案件考评质量可作为主办检察官的选配与考核的参考标准之一，加强服务职能也可以减少主办检察官的事务性工作。

二、主办检察官制度与案件管理的共同价值

(一)维护司法公正

以往的“三级审批制”符合检察工作一体化的规律，凸显“上命下从、检令统一”的特点，[1]但其中“审而不定，定而不审”的办案方式却并不符合司法规律。根据司法直接主义原则，应当由直接审查证据的承办人来对案件事实做出判断，并决定审查结果。这一方面可以保证承办人办案的公正性和独立性，另一方面又有助于案件事实的准确、客观认定。主办检察官制度正是顺应了这一规律，旨在维护司法公正。

科学、完善的案件管理制度同样旨在保障司法公正。通过有效管理在形式上确保公平、正义，加强监督，保证权力制约，遏制司法腐败，提供数据支撑，促进决策科学，加大服务力度，保障执法公信力，这些都是实现司法公正的有效途径。

就维护司法公正而言，主办检察官侧重于检察官独立行使职权，将个人作用发挥至最大限度，使司法公正得以实现；案件管理则侧重于监督、约束个人，防止个人权力的滥用，确保司法公正不因个人违法违规行为而受到损害。只有两项制度结合起来，才能有效维护司法公正。

(二)提高司法效率

以主办检察官为中心的办案小组模式省去了过多的审批环节，有效避免了超期办案、案件积压的现象。[2]同时，由于检察去行政化与检察人员分类管理制度的配套设计，增加一线办案力量，也可以缓解基层检察机关“案多人少”所带来的巨大办案压力，合理配置司法资源，提高司法效率。

案件管理则是围绕“六个统一”展开，即统一受理案件、统一分派案件、统一送达案件、统一赃证款物管理、统一案件数据出入口、统一对案件程序流转进行跟踪监督。[3]通过一个窗口对外，不仅可以提高案件流转效率，也满足了公众对于检务公开的要求，从而提高了司法效率。

从案件管理部门受理案件开始，到分配至主办检察官，再到主办检察官独立完成案件，到最后案件管理部门进行审核送案，案件管理部门与主办检察官相互配合，省去中间业务部门负责人的转手，整个案件办理过程高效畅通，不会存在拖沓延滞的阻碍，极大地提高了司法效率。

三、主办检察官制度对案件管理工作的新要求

(一)提供服务

主办检察官办案模式是由一名主办检察官加上其他检察官或检察辅助人员、书记员组成的办案小组形式，去掉中间层级，由主办检察官直接获得检察长授权并对其负责。这样一来，案件管理部门不再是面向业务部门，而是直接面向各主办检察官，由此其保障主办检察官有序办案的责任也更大，“大内勤”的职能色彩更显浓重。

首先，在案件受理环节，严格把关，仔细审核，确保管辖的合理性以及犯罪嫌疑人能够到案。按照要求受理案件之后，详细、准确地录入案件的信息，保证数据采集的完整性。这些都是主办检察官顺利办理案件的基础性前提。另外，对于犯罪嫌疑人诉讼权利的告知程序，也可逐渐纳入案件管理受案环节，这样既可以保证告知程序的及时性，又可以减轻主办检察官的负担。

其次，在案件分配环节，保证案件的及时流转、及时送达、科学合理分配，也是在为主办检察官提供便利。在案件管理中，案件管理部门可以尝试采用“按科就诊”的方式进行案件分配，根据案件办理情况，了解各主办检察官的办案特点和擅长领域，合理分配不同类型案件，促进主办检察官对某一领域的精深钻研。

最后，在案件办理环节，制作某些程序性文书并及时送达，对案件办理期限提前进行预警提示，为主办检察官办案解除后顾之忧。

(二)加强监督

主办检察官制度的内核为放权和担责。最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上就推进检察官办案责任制提出，要严格执行执法过错责任追究，确保对办案质量终身负责。主办检察官办案责任重大，但相应地，其权力也扩大了。权力越大，越应该接受监督，而且由于去行政化管理，主办检察官只对检察长负责，案件管理部门更应当加强内部监督，防止主办检察官的权力被滥用。

案前监督。在案件分配之前，加强审核，确保主办检察官与案件无利害关系，做好案件回避工作。

案中监督。加大流程监控力度，强化案件的节点控制，规范案件质量管理，充分利用统一业务应用系统这一便利条件，确保主办检察官办理案件的所有程序合法，保障案件当事人和辩护人的各项诉讼权利。严格把握主办检察官办理案件的期限控制，期限预警既是一种服务，更是一种监督，防止案件超期，确保案件在法定期限内办结。在案件办理过程中，一旦发现主办检察官存在违规行为，案件管理部门应及时向检察长报告，从而使违规行为得以纠正。

案后监督。案件办结之后，案件管理部门应当做好案件评查和反馈信息收集工作，探索建立更加多元化的案件评查体系。在一定范围内，主办检察官对案件拥有决定权，应当树立主办检察官在案件事实认定方面的权威。案件管理部门的案件评查应当集中在案件办理的程序合法性以及法律适用方面。另外，还应考虑案件办理完结后的社会效果，综合进行案件评查。

在业务考评中，案件管理部门的作用将日益凸显。主办检察官制度推行后，由于部门负责人的职能减弱，案件管理部门所掌握的主办检察官案件办理情况最为全面和直接，在业务考评中对主办检察官做出客观、合理的评价，也是对主办检察官的监督。

(三)促进协调

内部协调，作为检察长授权、领导、监督和指导主办检察官工作的抓手。主办检察官是由检察长授权，并且接受检察长的直接领导，这种一对多的扁平化管理方式可能会加重检察长的负担，造成管理的混乱；而案件管理部门由于流程监控的完整性和实时性，可以为检察长领导主办检察官提供抓手。实行主办检察官制度后，案件管理部门可以全面了解各主办检察官办理案件的情况并展开案件评查，对主办检察官办理案件的效率、质量等有全面的掌握，这些信息对于检察长的授权必不可少。案件运作的整个流程涉及多个部门、岗位和环节，但不管案件流转到哪一步，都要通过案件管理部门，案件管理部门应当树立精细管理的理念，对案件运行的整个流程进行整理、分解，利用统一业务应用系统对流程的各个环节进行控制、监督。案件管理部门可以随时了解权限内的案件办理情况，发现异常，应及时发送流程监控通知书，并向检察长汇报，便于检察长指导和监督主办检察官办案。案件管理部门还应加强流程监控、重点案件监控、统计分析等基础性工作，一旦在监控时发现主办检察官在案件办理中存在一些带有普遍性和倾向性的问题，应及时向检察长提出建议，确保检察长对主办检察官的指导工作有的放矢。

外部协调，作为沟通主办检察官与律师和社会群众的桥梁。根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的精神，案件管理部门肩负着沟通承办人和律师的责任。在推行主办检察官制度之后，案件管理部门更应做好对外协调工作，提供平台，成为联结主办检察官与律师和社会群众的桥梁。为了防止主办检察官与案件诉讼参与人过多地接触，接待工作应当由案件管理部门统一进行。案件管理部门也应当做到信息互通，对外告知和保护诉讼参与人的权利，对内传递诉讼参与人的材料，将其意见知会主办检察官，并及时反馈结果。

(四)引领导向

案件管理部门通过数据录入和统计，掌握了大量的案件办理情况和案件数据、基础信息，对案件类型、涉案人员等有宏观的了解，检察统计也可以为检察机关开展执法办案、专项整治行动，参与社会管理创新及时提供合理的意见和建议。案件管理部门应加大分析研判力度，合理的分析研判能够为检察长指导检察工作起到一定的导向作用，这也要求案件管理部门在数据录入和统计时更加细致负责，提升对案件数据的敏感度。主办检察官制度尚在探索阶段，案件管理制度也刚刚建立，检察机关统一业务应用系统今年刚开始在全国运行，要做好这两项制度的构建和完善工作，依然任重而道远。

参考文献：

[1]徐汉明，金鑫，匡茂华，谢振中，林必恒.主办检察官负责制的框架设计与核心要素——关于湖北省检察机关试行检察长领导下主办检察官负责制的考察[J].人民检察，2013(19).

[2]郑青.对主办检察官办案责任制的几点思考——以湖北省检察机关的改革实践为范本[J].人民检察，2013(23).

[3]何雄伟，张毅.检察改革与案件科学管理[J].人民检察，2012(17).