中国红十字会未来走向评估及发展路径选择

杨 珂

一、中国红十字会组织发展现状

目前，在我国政府的大力协助下，中国红十字会的发展规模越来越大［1］。清华大学NGO研究所对中国红十字会组织发展状况进行了评估。结果显示：评估的六个维度的平均分都较高，按高低排序依次是：项目活动（7.49）、价值（7.38）、 环境（7.19）、 结构（6.75）、资源（6.71）、影响（6.69）。它体现出中国红十字会组织的项目活动得到了广泛开展，但在社会发展中产生的影响仍不够大，尤其是对政策制定过程和企业的影响偏低［2］。

目前，我国政府对社会组织采取的是“双重管理体制”，即：由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。然而，红十字会由于身份的特殊与重要，享受组织免登记待遇，国家对其进行的监管不同于一般意义上的 “双重管理体制”。但红十字会组织仍然存在自身难以跨越的 “官民二重性”，由此带来诸多发展障碍。例如，功能膨胀与效率低下、专业化人才队伍建设滞后、公信力不高、对外交流不顺畅等。面对以上问题，中国红十字会组织亟待对未来发展走向进行厘清和评估，并找出一条适应我国国情及社会需要的发展路径。

二、“民间化”和“官方化”发展走向评估

（一）完全“民间化”在中国现阶段不可行

公民社会理论认为，社会、经济、国家三者是相互联系而又各自独立的三个体系。“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是介于国家和企业之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”［3］375-390一般来说，公民社会 “表示国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”，“是指当代社会秩序中的非政治领域”［4］126。在葛兰西和哈贝马斯的理论中，公民社会具有重要的文化功能和统治功能；在柯亨等现代公民社会理论家看来，公民社会则是国家与经济控制之外的社会领域［5］5。

但现代社会组织或公民社会，应建立在国家、市场、社会三元社会结构模式的基础上。它至少应具有三个方面的制度内涵：一是基于“分权”的有限政府理念；二是市场经济体制的成熟；三是以个人权利为出发点的权力制衡结构［6］37-38。由于我国国情的特殊性，国家一直以“大政府、小社会”的管理方式对社会进行全面控制；市场经济体制处在特殊的转型期，尚未成熟；传统的“伦理本位”文化，使得公民社会基础有别于西方社会，发展不够充分、公共空间狭窄，公众尚缺乏民主政治意识与参与行动。另外，与西方在权利分立基础上建立的社会结构相比，中国的伦理秩序格局还有两个重要特点：一是个体与共同体（社会）之间具有相互对立性、取此舍彼性质的“私”和“公”的关系；二是政治统治体系与社会之间是具有高下、统治与被统治属性的“官”、“民”关系［6］39-43。在这样的背景下，“民间化”的社会组织缺乏生存与发展的土壤，必须借助于政府的大力支持。周秋光教授说：“我国慈善事业一度断层40年，突然要恢复发展，没有最有权威的官方重视和扶持怎么能行？故这个时候由官方来办，我认为是合理的、适宜的。但由官方办理多久才是恰当的？5年？10年？15年？这个问题不好说，关键要看民间办的条件是否成熟。”［7］5这足以说明，包括中国红十字会在内的社会组织现阶段不具备“民间化”的独立、自治条件，仍需要政府的扶持与推动。由于路径依赖效应的存在，在近期内建立一种具有高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。”［5］195只有随着经济体制改革的进一步完善、公民社会的逐步健全和社会组织自身的不断壮大，政府的全面控制程度才会呈现出逐渐下降的趋势，从而为社会组织的自治创造条件。

（二）“官方化”不符合社会发展趋势

公民社会理论告诉我们，社会、国家与市场三者相互独立的发展趋势是任何理由都无法阻挡的历史潮流。虽然现阶段碍于国情，我国现有社会组织的独立还名不副实，但从长远来看，组织发展的目标仍然是为不断追求独立、自治而努力。“官民二重性”的存在是出于特殊国情和时期下难以回避的理性选择。由于我国政府一直以来的“大政府、小社会”格局、社会组织自身发展不足导致的独立性缺失以及我国目前尚缺乏良好的社会公益慈善大环境等各方面条件的限制，国内社会组织唯有借助政府的培育与支持。在这个大前提下，社会组织才有可能获得自身成长与壮大的合法性空间，进而为今后的独立、自治逐步创造条件。与此同时，我们也应该看到政府行为的内在局限性。政府失灵的现象包括：公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、寻租与腐败。这些政府失灵的现象与市场失灵相比，将给社会带来更大的灾难，造成的更大的资源浪费［8］207-214。所以，在社会组织发展的问题上，不能一味地迷恋于政府，指望政府的各种支持与协助，社会组织应该通过自身能力的不断提高实现更长远的发展。

三、必然选择——“官民二重性”体制内的路径创新

（一）理论依据

中国自秦朝建立起高度中央集权的大一统制度，民间结社的小共同体发展空间非常有限［9］32-33。我国正在由“大政府、小社会，强政府、弱社会”向“小政府、大社会，弱政府、强社会”转型。值得一提的是，我国长期以来的“大政府、小社会”、“全能国家”观念，在路径依赖持续存在的前提下，短时间内想实现体制、观念各个层面的转型，难度很大。一方面，初始体制会不断强化现有体制继续沿用之前体制的惯性，使得后面的体制改革要受到原有体制的制约。另一方面，一种新的体制出现以后，会形成该种体制下有既得利益的压力集团，即使新的改革有利于组织整体效率的改进，这些压力集团也会阻挠改革或者促使改革向着有利于他们既得利益的方向发展。路径依赖理论的运用，很好地证明了“官民二重性”持续存在的必然性，以至于短时间内很难彻底消除，实现体制的转换。从另一方面来说，也很好地回应了我国现阶段红十字会组织“民间化”的不可行。

（二）现实需要

红十字会组织的独立、自治很大程度上取决于自身的发展状况。组织建设完善、自养能力强，就能为独立提供支持；相反，如果组织缺乏自给自足的能力，就必然要依赖于政府的支持与推动，从而形成“官民二重性”。当然，对组织发展产生影响的因素还包括社会慈善公益大环境。若是公民社会发达、公众志愿精神富足、慈善捐赠环境宽松，尚能为组织的独立、自治推波助澜。反之亦然。

首先，目前的中国红十字会组织缺乏独立、自治的综合能力。一是筹资能力不足。调研发现，管理经费乃至部分活动经费的主要来源是政府财政拨款，通过营利性手段获得的收入微乎其微。经济上对政府的依赖，就决定了红十字会仍不具备独立的条件。二是缺乏核心竞争力。社会组织的发展离不开核心品牌项目的打造，宣传、筹资、美誉度及公信力的提升等等。目前，红十字会的功能、活动项目多而杂，缺少经典品牌。三是自身专业化水平建设不足。专业化水平不高主要体现在缺乏专业的人才队伍建设上，这取决于红十字会缺乏用人的自主权。同时，人才队伍建设也缺乏相应地绩效考核、激励机制。四是红十字文化缺乏影响力和渗透力。一方面，由于红十字文化缺乏核心价值理念，太过于宽泛；另一方面，也体现出文化宣传的不到位。传播不够广泛、不够深入，尚未形成影响全社会的精神力量，文化魅力没有得到充分展示，影响了社会认知度。

其次，良好的社会慈善公益环境尚未形成。由于我国传统伦理秩序逻辑的路径依赖效应，使得“伦理本位”文化和“行政吸纳”政治文化长期存在，一定程度上影响了我国慈善公益大环境的形成。一是我国传统的“伦理本位”文化，引致公众缺乏“公共意识”及对社会的信任度。传统中国社会中的“伦理本位”文化，使处于其中的个人除亲域之外，对社会的信任和参与程度很低，缺乏作为公民本该具有的公共意识。二是“行政吸纳”的政治文化影响中国红十字会的独立发展。中国红十字会组织尚未形成一支独立的政治力量参与政治，并且与政府并未形成政治分歧，相反更加愿意通过被政府政治吸纳从而获得自身需要的既得利益。这样不但没有加强自身作为一支独立政治力量的实力，相反成为了国家加强社会控制的助推器。社会组织的发展条件和环境都取决于政府的支持而未能完全按照社会组织本该具有的独立性、自治性良性发展，“官民二重性”的存在就成了必然。

最后，对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高低不平以及语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的国家来说，高度竞争性的国家与社会关系以及高度竞争性的多元主义模式，也许不会发挥有效的利益集中作用，相反，可能因无法达成政治共识而导致社会分裂［5］195。因而，在现阶段，以国家对社会组织的主导为取向的管理体制，也未尝不是一种适合我国国情的管理体制。

（三）体制内创新的几种途径

我国红十字会组织“官民二重性”的形成不在一朝一夕，摆脱官方束缚也不是短时间内能够实现的。但是，红十字会组织的最终发展目标终究是要向“民间化”靠拢。虽然现阶段“民间化”的条件尚不成熟，由于路径依赖，“官民二重性”还将持续存在，但可以通过体制内的路径创新，加大组织的自由度、自主性，使之朝着更高效、更开放的方向发展。

1.管理机制创新

被“官民二重性”笼罩的各级红十字会一直存在着一种以“横向管理”为主，“纵向指导”为辅的“双重管理”局面。各级各地组织横向要听命于主管政府部门的“红头文件”，纵向又要服从于上级红十字会组织的工作指导和任务指派。由此，各级红十字会，尤其是基层红十字会组织就一直生存在横纵交织的缝隙之中。以我国现在的国情，实现红十字会系统内部完全的“纵向管理”，即从总会、省红十字会、市红十字会到县、区级红十字会乃至基层红十字会的自主管理权，也不符合实际情况。因为，现阶段离开了政府的支持，红十字会将面临巨大的生存压力。鉴于以上情况，只能在现有体制内进行机制创新。可以先行实现市级以下红十字会系统的“纵向管理”，即市级红十字会掌握县、区级红十字会及基层红十字会组织的自主管理权。一方面，由于县、区级红十字会大多数体制尚未独立以及缺乏从业人员、经费、办公设施等工作开展的条件，本该由县、区级红会落实的细节工作，很大程度上就落在了地市级红十字会的肩上。地市级红十字会在完成本级工作的基础上，还要代替下级红十字会落实具体工作。因此，政府应给地市级红十字会放权，让其拥有对下级红十字会的自主管理权，实现与下级红十字会资源调配的畅通无阻与良好的功能衔接。同时，又将县、区级红十字会的理顺体制工作与实现“纵向管理”合二为一。这既减少了组织体制转换的成本，又实现了尽早的独立。另一方面，可以把市级以下红十字会系统的“纵向管理”当作红十字会体制更新的先行试点，待优越性凸显以后，再保质保量地逐级向上推行。

另外，各级红十字会之间应该保持一种良性的业务指导关系，而非行政领导关系。应逐步淡化浓厚的行政色彩，回归社会组织本该具有的灵活、弹性的上下级管理机制。

2.用人机制创新

中国红十字会组织自建立以来，就与政府保持着千丝万缕的联系，其中一种最为常见的表现就是，缺乏人事决策权。领导要么由党政部门直接任命，要么由主管部门领导兼任，红十字会本身对人事决策没有决定权。除领导之外的红十字会从业人员也都是参照公务员管理，招考、选拔、编制、工资福利标准、任期等方面都由政府决定。从业人员除来自公开招考之外，还有来自政府安置的人员、部队转业的人员以及其他人员。他们无论专业技能，还是志愿服务理念与精神，都与红十字会所需人才不相符。这种被动接受政府人事决策的僵化用人机制无法与红十字会自身发展所需的自主、灵活、动态的人才引进及退出机制相适应，从而使得红十字会的人才队伍专业化建设严重滞后。

因此，红十字会这种僵化的用人机制亟待创新，急需掌握用人机制的自主权，并按照组织发展所需的人才结构适时配置与之相适应的人才队伍，使组织的人才供需符合组织动态发展的需要。在掌握了自主权的基础上，组织需建立一套全新的面向全社会的人才引入机制，改变以往人员参公管理的局面，广泛网罗社会优秀人才和公益精英，为树立核心品牌及实现长远发展而进行自上而下的大换血，领导人的任职更应来源于面向全社会的选拔和监督。另外，可以增加各种不同的用工方式，丰富用人机制，包括：合同聘用制、劳务派遣制、兼职制等多种用工方式，严把红十字会从业人员的“进口”关，灵活“出口”管理，搞活各类从业人员的进出机制，使之与组织的人才动态需求相匹配。为增强可行性，中国红十字会组织可以在全国范围内选择几个民间动力大且自主性较强的样本，如苏州红十字会等先行试点，再逐步推广。

3.工作机制创新

社会组织建立与发展的宗旨就在于贴近社会、贴近民众，社会化办会。当前由于我国红十字会组织“官民二重性”的存在，使得社会化办会机制短时间内难以落实到位，但是努力构建体制内的社会化工作机制依然是努力的方向。中国红十字会会长华建敏强调：“要建立社会化、开放式的工作机制，广泛动员社会各界力量投身红十字事业。红十字事业的发展是为了人民，发展红十字事业也要依靠人民。要用真诚的服务和良好的公信力赢得全社会的信赖和支持，最大限度动员起巨大的人道力量，推动红十字事业发展。”红十字文化本身就是开放性、国际化的文化，加之独立自主、充满活力的社会化工作机制，更能实现红十字会与民众、红十字会与社会、我国红十字会与国际红十字会的互动交流与沟通。

社会化工作机制的建立既是组织长远发展的内在需要，又是转变“二重性”束缚的外在压力。它的建立有利于引导各类社会主体积极参与红十字事业，扩大红十字会社会影响、提高公众的社会认知度，从而形成良好的组织公益环境和公众氛围，为红十字会的独立、自治创造条件。当然，社会化工作机制的形成还需要诸多环节的配合，如：可持续的社会化筹资机制的建立、各项基金的透明化运作管理、完善的红十字会文化宣传网络以及积极、广泛的社会参与与合作。

[1]中国红十字总会.中国红十字会组织发展概况[EB/OL].[2008-05-07].http：//www.redcross.org.cn/hszsy/zzjs/zzfz/200806/t20 080622_18553.html.

[2]王名，纪颖，王晓静.中国红十字会组织发展状况评估报告[R/OL].[2008-05-07].http：//www.redcross.org.cn/hszsy/zzjs/zzfz/200806/t20080622_18552.html.

[3]Gordon White.Civil Society：Democratization and Development[J].Democratization， 1994（3）.

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