行政审批制度改革现状及反思

陈玲玲

随着我国社会主义市场经济体制的逐渐确立和完善，长期僵化的行政审批制度中存在的问题日益显露。过去各级政府处处“以审代管”的传统管理方式逐渐变得不适应经济社会的发展。我国的行政审批制度改革最先由深圳等地方政府试点开展，2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组。截止到目前，国务院已先后进行了七轮行政审批制度改革。各地方政府也在国务院的统一领导下，稳步推进行政审批改革，改革实践初见成效。如今改革正进入攻坚期和瓶颈期，我们有理由冷静思考改革过程的得与失，总结经验吸取教训，努力探索攻坚克难、深化改革的路径。

一、我国行政审批制度改革的现状与困境

党和国家向来高度重视行政审批制度的改革和深化工作。近十多年来，中央和地方各级各届政府都将减少和规范行政审批事项作为切实转变政府职能、不断深化行政体制改革的重要举措。行政审批改革工作已取得可喜成就，行政审批的法制化、规范化和服务化水平不断提升。但由于行政审批制度改革不仅意味着政府管理手段和方式的转变，也涉及到权力结构的再调整和利益格局的再分配。因此，改革过程遭遇诸多阻力，改革工作亦面临诸多困境。

（一）行政审批制度改革取得的成效

1.调整和撤销了大批审批项目

自2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组以来，取消和调整的行政审批项目约2630项，占原有审批项目总数的70%左右，各地区取消和调整的行政审批项目也占原有总数的一半以上［1］。这种精简审批项目的趋势，还会随着市场机制的完善和社会中介组织的成熟一直持续下去。

2.裁减和取消了一批收费性审批项目

我国行政审批项目中有许多都是收费性的，随着审批事项的大幅度精简和取消，一批收费性审批项目也被全面清理了。这大大减轻了审批相对人的经济负担。以四川省为例，“四川省政府取消了122项行政许可收费项目。其中卫生部门就取消了66项，仅卫生部门对保健食品进行初审的收费每种就是300元。”［2］

3.清理和整顿了审批项目的法律法规

为适应WTO的要求，国家对涉及经济和社会管理的各项法律法规进行了全面清理。在行政审批改革过程中，国家也出台了一系列配套法规和政策，以保证行政审批制度改革工作稳定有序地推进。尤其是2004年《行政许可法》的出台，使我国行政审批制度改革进入了有法可依的阶段。

4.建立行政审批服务中心以创新审批制度改革

在行政审批制度改革的过程中，多地政府积极创新审批改革，建立了多样化的行政审批服务中心等集中式办事大厅。审批服务中心改变了过去部门分散、条块分割的传统且低效的审批方式，由分散审批走向集中审批，由串联审批走向并联审批，将涉及多个审批部门的审批事项集中在一个办事大厅，实行“一站式审批”、“一条龙服务”，大大简化了审批流程，方便了前来办事的群众。同时，这种开放透明的审批方式也有效遏制了审批中的腐败行为。

（二）行政审批制度改革面临的困境

1.行政审批人员观念滞后，服务理念缺乏

传统官本位思想在我国行政人员脑海中根深蒂固，造成行政审批人员观念滞后，普遍缺乏服务于民的理念。政府公务员对行政审批权和政府角色的认识存在误区，为了自身或部门利益，千方百计阻挠行政审批改革。长期以来，政府各部门几乎都将行政审批看作是一种实实在在的权力甚至是部门的专属特权，而非为民服务的手段。行政审批权能为部门或个人谋利，改革审批制度即意味着权力结构的重新调整，无疑会影响其部门或个人的特殊利益。因此，政府部门和人员大多不愿意减少或放弃手中的行政审批权，尤其是那些含金量高的审批事项决定权。

2.行政审批改革过程过于表面，流于形式

目前我国多数政府进行的行政审批制度改革工作存在过于简单化、表面化、治标不治本等问题。一方面在改革目标上，各级政府仅把大量削减行政审批事项作为改革的终极目标，认为审批事项削减的数量越多，改革成效就越大。各地审批改革似乎一味强调具体审批项目数量的减少，缺乏实质性的内容突破。另一方面在改革标准上，各地步调不一，缺乏统一全局的规划。此外，政府对审批事项缺乏科学专业的评估，仅将设定行政审批事项的法律文件的级别高低作为主要判断依据，而不是从行政审批对经济社会发展的作用方面去评价。

3.行政审批服务中心建设不完善

目前我国行政审批服务中心建设还很不完善，实际运行中出现了许多问题。一方面，现实中的许多行政审批服务中心徒有形式，审批内容和程序仍不合理，审批改革并无实质效果。另一方面，审批服务中心采取的许多新型审批措施实施并不到位。如“并联审批”由于多个审批部门之间协调困难而并未真正起作用；“网上审批”也只是作为发布审批信息的网络平台，没有利用互联网等科技手段真正实现快捷审批。

4.行政审批制度改革配套机制不健全

行政审批制度改革涉及方方面面，是一个复杂系统的过程。当前我国审批制度改革相关配套机制不健全，导致改革瓶颈难以跨越。首先，配套制度建设跟不上，改革遭遇阻力。如行政机关机构改革不配套；行政审批程序和审批责任机制、监督机制不完善；公共财政体制不健全，收费制度不规范等。其次，国务院行政审批改革进程慢于各地方政府，不利于审批改革的整体深入推进。国务院各部委和省级政府各部门具有设定行政审批的权力，但由于利益驱使，他们只改革无关痛痒的审批项目，致使下级部门改革也缺乏实效。最后，与行政审批制度改革相配套的法律法规不完善。其中《行政许可法》到2004年7月才生效，落后于审批改革实践，并且至今仍有一些审批事项游离于《行政许可法》之外，造成部分行政审批事项无法可依。

二、我国行政审批制度改革困境的原因分析

由于脱胎于传统的计划经济，我国的行政审批制度架构表现出先天不足，在实际运行中也出现了一系列问题。造成这些问题的原因是多样的，概括起来主要有以下几个层面。

（一）政府职能转变的不彻底

这是影响我国行政审批制度改革深入推进的体制性因素。我国的市场机制还很不完善，政府这只有形的手仍广泛干预经济社会运行，行政审批就是政府干预的重要手段之一。当前我国政府职能转变还不彻底，政府职能的内涵缺乏科学界定，行政管理体制内部许多深层次矛盾尚未解决，政府管理方式仍过多凭借行政审批。

（二）政府部门和个人利益的制约

受利益驱动，任何一个部门都不想丧失那些能为自己部门或个人带来巨大利益的审批项目。政府在增设新审批项目时也更多从部门利益甚至个人利益出发，而不考虑公共利益。政府部门和个人对私利的追逐，导致其变相采取各种手段来应付上级任务和考核，使行政审批改革阻力重重，改革渐渐偏离了公共利益价值取向。

（三）行政审批制度改革的整体性和系统性缺乏

现阶段我国的行政审批制度改革，主要由各级地方政府根据本地区实际发展情况作出总体部署并具体落实。国务院并未宏观把握，专门设立一个权威、独立、统一的行政审批制度改革委员会。各级政府只是通过成立临时性的行政审批改革工作领导小组来开展行政审批改革，并没有专门的审批改革管理机构，改革无法作出全面系统的部署。各地零散的、碎片式的改革无法将行政审批改革推向更深层次。

三、深化我国行政审批制度改革的对策

当下我国正面临国际国内新形势，各项改革工作进入深水区。进一步深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，努力构建服务型政府，关键是要把行政审批制度改革作为突破口，不断将改革推向更深层次。我国行政审批制度改革几乎涉及所有政府部门，覆盖领域广，影响范围大，改革必须慎重。可以从以下几方面展开。

（一）优化公务员队伍建设，强化审批人员服务意识

制度的最终实施靠人的执行。行政审批的主体是政府机关，但最终落实审批行为的是政府机关公务员。因此，作为审批人员的公务员能力和素质的高低直接关乎行政审批工作的质量和效率，关系行政审批制度改革的成败。深化行政审批制度改革要优化公务员人才队伍建设，强化审批人员的服务意识。为此，一方面要通过各种教育手段强化审批人员的服务理念和责任意识，使其牢固树立以民为本、为民服务、公共利益至上等民本观念，正确认识政府的角色和地位，合理运用审批裁量权，规范审批行为，保证审批工作顺利开展。另一方面，建立健全公务员录用、考核、升迁、培训和监督等各项制度，不断完善国家公务员制度建设，从制度层面保障公务员具备良好业务素质和能力，适应服务型政府建设对政府职能转变的新要求。

（二）加强政府职能转变，深化行政审批制度改革

市场经济体制的确立和完善，对传统政府管理方式提出了挑战。“全能政府”已失去存在土壤，“小政府、大社会”是时代发展的必然趋势。深化行政管理体制改革必然要求改革现行审批制度，实现政府机构的自身革命。当前我国政府职能转变并不彻底，政府管理常常出现越位、错位、缺位和不到位。推进审批制度改革要加快政府职能转变，改进工作方式，降低行政成本，提高政府管理质量和效率。首先，要对政府职能作出科学定位，即明确政府该管什么、不该管什么。市场和社会能够自行解决的问题，政府不应设置过多审批，要把有限的人财物力集中在那些市场和社会无力解决而又关系社会全局利益的重大事项上。其次，进一步理顺政府与市场、企业和社会的关系，减少政府在微观领域的过多管制，充分发挥市场机制的作用，让企业自主管理和经营，为市场经济发展注入活力。最后，切实发挥政府宏观调控功能，着重强化政府在社会管理和公共服务领域的职能。服务型政府建设要求政府树立以人为本的理念，审批项目的增设应以公共利益为重。

（三）强化配套措施建设，推进行政审批制度改革

行政审批制度改革涉及多个领域，不仅要注重审批制度自身变革，还要强化与改革有关的一系列配套措施建设，实现审批改革的整体推进。

1.培育社会中介组织，强化社会自我管理

政府职能转变要求政府将部分职能转交给社会中介组织，实现社会自我管理和自我发展。但当前我国社会中介组织的发展还不成熟，缺乏独立性和规范性。大力培育和规范社会中介组织，强化其自我管理并保障其有效运行是亟需解决的问题。为此，有关部门必须全面梳理目前存在的各类中介组织，根据需要作出必要取消、调整或合并。同时，国家对社会中介组织的发展应积极给予法律保障、政策引导和资金扶持并加强对其监管。

2.创新行政审批程序，实现阳光审批

各级政府要加快建立和完善以信息透明、社会听证等为内容的行政审批程序制度，使行政审批由暗箱操作到公开透明，减少政府审批中的“寻租”等腐败行为。实行信息公开和社会听证制度，保证行政审批决策中的公众参与，积极听取多方决策建议，合理均衡各方利益，不断提高审批决策的民主化和科学化水平。

3.建立健全公共财政体制，加强审批监管

建立完善的公共财政体制，将各部门收支统一纳入国家财政预算，防止审批利益化，建立健全公共财政体制，严格实行“收支两条线”。同时要改革相应的收费制度，审查收费事项的合法性并严管收费资金的去向，收费统一上缴国库，严禁部门私藏。对于合理的审批收费项目也只收取成本费。

4.推动行政审批信息化建设，创新审批平台

行政审批改革过程中要加强信息化建设，积极探索和尝试“联合审批”、“网络审批”等各种新型快捷的审批平台和方式。要进一步强化各地行政审批服务中心建设，充分利用互联网等先进技术和手段，打破过去审批部门之间条块分割的状态，实现超越部门、地域和时空的一站式集中连锁审批，大幅度提高行政审批工作效率。

四、结语

十八大提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变”。我国行政审批改革的道路依旧十分漫长，党和国家必须高度重视这一改革，抓紧成立专门的审批改革管理机构，对改革工作作出系统全局的部署和规划。同时审批改革管理机构要及时追踪改革进程，积极评估改革成效，强化改革监督管理，保证具体改革措施得到有效贯彻落实，不断将审批改革引向深入，促进我国经济社会良性运行和健康发展。

[1]王海燕.行政审批制度改革是转变政府职能的突破口[J].中国党政干部论坛，2013（6）.

[2]杨三军.四川省政府紧急通知取消122项行政许可收费[EB/OL].[2004-07-05].http：//news.sohu.com/2004/07/05/83/news220858306.shtml.