我国科技体制改革向何处去——一个综述的视角

黄 涛,胡雅洵

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉 430065)

我国科技体制改革向何处去
——一个综述的视角

黄 涛,胡雅洵

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉 430065)

科技体制关系到科技能否快速发展及国家创新战略能否实现,哲学界、科技界、经济界等理论工作者及科技管理部门等对此进行了多视角全方位的研究,取得的主要成果经过文献梳理可归纳如下：界定了科技体制的概念及作用,探讨了我国传统科技体制的形成、特点及存在的深层次问题,提出了深化我国科技体制改革的方法,明确了政府在科技体制改革中应发挥的职能,分析了科技体制改革的方向和趋势,就如何建立宏观科技管理体制和具体科研项目运行机制提出了有启发性和操作性的对策建议,对科技体制改革研究中的不足及需要进一步探讨的问题进行了总结。

科技体制改革;研究综述;中国

科技体制改革研究这一领域是改革开放以来社会各界持续关注并深入研究的跨学科课题。关于这一课题研究的成果是丰硕的,但形式多样,散见于各种文献中。从研究人员看,既有一批学院派的理论工作者,也有科技管理工作者,甚至有重大影响的科学家,如从事科技哲学研究的学者如刘大椿、李醒民;从事科技管理理论研究的学者如方新、柳卸林、薛澜、穆荣平、王元、樊春良、李正风、杨启全、李侠、尚智丛等;从事经济学研究的厉以宁、吴敬琏、陈志武、林毅夫;从事一线科学研究的邹承鲁、王志珍、饶毅、施一公、蒲慕明、李国杰、郭雷等;从事一线科技管理的科技部部长徐冠华、万钢,中国科学院院长路甬祥、白春礼,中国科协主席韩启德等分别撰文探讨深化科技体制改革的对策。从研究规模看,既有个体研究人员的不懈努力,也有国家规模的有组织的大科学合作模式;从研究领域看,既研究了发达国家的科技体制以及对我国的重要启示,也对我国科技体制各方面开展深入研究;从研究绩效看,既深化了我国科技体制改革,又推动了科技与经济的初步结合。笔者对比较有影响的一些文献进行分类梳理和系统归纳,以期有利于科技管理者、研究者和决策者参考借鉴,进而推动和深化正在进行的科技体制改革事业。

一、我国科技体制存在的突出问题

概念的界定是科学研究的逻辑起点。在英文中,Science and technology institution(科技体制)一词并不常见。国外学术界少有对“科技体制”进行专门的研究,而只是在Public Policy(公共政策)和Public Management(公共管理)等学科领域中涉及到。这是一个富有中国特色的概念[1]。“体制”与“体系”既有联系又有区别,在英文中都可以用“system”来表达,但在中文中两者有着明显的区别。“体系”强调的是各个组成部分有机结合在一起而形成一个互相联系的整体;而“体制”一词除了有上述的含义以外,还有“主体”和“机制”的意思。机制是体制的重要组成部分。科技体制包括组织结构和运行机制两个部分,组织结构通常被视为“硬”的、看得见的“表层”部分,运行机制通常被视为“软”的、不太明显的“实质”部分[2]。在科技体制中具有决定意义的不是科研组织而是它的运行方式。科技体制改革的基本性质是改革科技生产关系与科技上层建筑中不适应科技生产力发展的一系列相互关联的环节和方面[3]。科技体制是一个“软”指标,它反映的是一个国家将各种科技资源融合成一个整体,将潜力转换成实力,是推动国家科技事业发展的一种能力。这种能力的强弱,对一个国家科技进步的影响是综合性和全局性的。科技体制在制定国家科技发展计划、整合科技资源的投入和配置、决定科研活动中的效率以及影响科技与经济的结合程度中发挥着重要作用[4]。

我国传统科技举国体制的形成基于特定历史背景。马来平探讨了新中国科技体制的发展历程:科技体制初创时期,科技体制的曲折发展,六十年代初的科技体制调整,“文革”期间的科技体制畸变,七八十年代之交的科技体制重建[5]。张培富等认为,通过156项工程的建设,苏联工业技术以国际技术史上前所未有的规模被转移至中国,提高了中国的科学技术综合水平,并促进了中国规划科技体制的建设[6]。钱斌探讨了新中国科技体制的建立及其特点:科技管理机构权限高度集中,科技研究机构的重心脱离企业,科技管理制度的行政化,科技体制的条块分割的现象[7]。王素莉[8]、钟书华[9]、樊春良[10]、杜宝贵[11]等就科技举国体制的利弊进行探析,认为科技举国体制的形成基于特定的历史背景、中国共产党的战略管理风格、社会主义理论对“计划”的高度关注、建国初期中国面临的形势、以及体现爱国主义与集体主义于一体的民族精神等。

我国科技体制改革存在着迫切必要性。目前,我国经济实力与科技竞争力不对称,科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求还不相适应,影响科技投入的产出效益。施一公认为,科技体制问题已经成为中国当前科技发展最大的问题。科技体制不仅阻碍了拔尖创新人才的培养和年轻优秀科学家的成长,也使许多海外高端人才不愿或不敢全职回来[12]。经济学家吴敬琏指出:中国在科学和技术上与发达国家的差距的原因是“没有建立起一套有利于学术繁荣和技术创新的体制机制”[13]。人力资本积累的过程必须与政府创造良好创新环境和有利于技术进步的制度相结合,否则就会出现“苏联现象”,即苏联拥有世界上规模最为宏大的官办教育体系和科研体系,但其全要素生产率仍然很低,经济增长方式粗放。卢锐、杨忠从激励制度、协调制度、企业家制度、专利制度和学习制度等方面研究制度对技术创新政策的影响[14]。经济学家厉以宁认为,对于创新来说,合适的制度条件是关键所在,中国目前创新所需要的制度条件[15]:要有一个公平竞争的环境,要有一套政府在税收、信贷、奖励方面帮助创新者的优惠政策,要有一套严格的知识产权保护制度,要有一套激励创新者的机制,包括企业内部的产权分享制度等。

科技供给方面存在着严重的供给不足的问题,几乎所有主要的产业部门第一线生产所使用的主导技术和技术装备的供给都要依靠引进。胡鞍钢等根据改革开放以来我国科技方面取得的巨大成就,将中国定义为“科技崛起国家”[16]。在科技创新领域我国总体上还是一个“追赶者”,在全球产业分工价值链中仍旧是一个“爬坡者”,在新兴产业领域有望成为“并行者”甚至“领跑者”[17]。有专家指出,中国已从二十世纪中叶的“自造之国”(自我封闭搞建设),经历了二十一世纪初的“制造之国”(made in China在世界流行),现在亟需向“智造之国”(自主创新)进行转变。尽管中国的经济发展令全世界瞩目,与发达国家的差距在缩小,但许多学者认为这一经济追赶奇迹不是创新的驱动而是外资、国外技术的推动[18]。路甬祥认为,现在中国科技发展的主要矛盾表现为:创新人才队伍和整体能力与国家经济社会发展的需求不适应;学科布局与世界科学发展趋势不适应;创新的成果与国家和人民的期待不适应[19]。饶毅指出,我国目前的水平不仅低于世界的先进水平,也低于中国的历史记录,低于国家科研经费的增长,低于人民对科学的需求[20]。

在科技体制的深层次问题方面,方新、柳卸林认为,科技体制改革仍然有许多深层次的问题需要解决,包括与市场经济体制相符的科技体制所需要的基本法律框架,政府与市场的关系,科研院所的治理结构[21]。饶毅等认为,我国科技管理仍然停留在“人治”阶段[22]。王志珍集中讨论了影响我国科技当前和长远发展的三个深层次体制与政策问题,即科技管理过度行政化问题、科技体制改革逆市场化倾向问题及科技活动过度利益化问题[23]。施一公、饶毅在《科学》杂志上发表文章说:“必须打破研究资金管理中各种潜规则,建立健康的科研文化,研究资金必须以学术能力的优劣为基础进行分配,而不再依靠私人关系。”[24]曹聪等在《科学》杂志上撰文,认为中国科技体制存在的问题可以归纳为宏观上体制关系没有理顺,缺乏执行力;中观上科研经费的分配不公平;在微观上则表现在对科学家的评价体系不合理[25]。李正风认为,我国科技创新系统存在着明显的“系统失效”[26]。大学、研究机构和公司之间的联系匮乏,知识生产者和潜在使用者之间有人为隔离,彼此只有有限的协同[27]。张德昭认为,资本原则在学术领域的扩展,导致学术不端的产生[28]。王元分析了三个不对称现象制约科技与经济结合:高等院校和科研院所追求最先进知识的本能职业冲动与我国仍处于中国工业化中后期阶段之间的不对称,国家需求和国家导向的科技项目部署与产业发展所需要构建的产业创新链之间不对称性,对大学和企业的研发、成果转化要求与其本身能力之间的不对称[29]。

科技管理运行体制存在诸多弊端。科技宏观管理体制方面,科研机构的设置繁复重叠[30],科技资源配置的条块分割。科研评价体制方面,重数量轻质量、重形式轻实质、重统一轻分类、重行政轻学术、重人情轻法治[31]。量化评价的重要原因在于实证管理观[32],实行的是一种以成果和项目为中心或以成果和项目为本的科研管理,而不是以人为本的科研管理。科研项目管理体制方面,研究目标分散,科研队伍小型化,科研项目运转的封闭循环。科研经费管理体制方面,经费来源缺乏整体统筹,科技投入总量偏低,科技投入效益偏低[33]。科技人才管理体制方面,存在研而优则仕现象,人才流动存在障碍,人才评价标准不完善,人才流失现象相当严重[34]。科技法律体制方面,立法体系不完整,知识产权保护制度不完善。科技经济结合机制方面,经济发展依靠科技不够,科技与经济脱节等。

二、深化科技体制改革的对策

深化我国科技体制改革应注重系统方法。作为科技系统表现形式的科技体制呈现出系统的一般特征或特性,即整体性、结构功能性、层次性、相对稳定性、以及动态开放性等。科技体制改革的深化从局部向整体,从微观向宏观,从以院所为主要对象的研发体系改革转变为国家创新体系的整体性改革,改革的内涵从单纯的技术问题转变为科技与社会体制的综合创新。科技管理要从科研系统小循环走向经济社会发展大循环。科技体制改革要与其它各项改革配套[35]。1995年,加拿大国际发展研究中心在受到国家科委委托对中国科技体制改革问题进行评估后所提交的评估报告《十年改革:中国科技政策》中,首次运用国家创新体系理论对科技体制改革进行研究,提出“中国应该注意国家科技创新体系这种分析方式,以此作为辨认未来科技改革需要、确定科技系统与国家的整个经济和社会活动关系的手段。”[36]李正风认为,科技体制改革的深化应转向宏观尺度,不仅把科研院所,而且把政府、企业、大学作为科技体制的基本要素,把全面整合社会科技力量,建立国家创新体系作为科技体制改革的重心[37]。

政府在科技体制改革中应发挥应有的职能。国家创新系统的制度安排和网络结构是一个国家科技创新活动的重要因素,国家可以通过体制调整和政策制定,调整和优化国家创新体系及其外部环境,使创新活动通过“国家”进行综合集成,形成大于单个主体创新能力简单相加的整体协同创新能力。迈克尔·波特(Michael E.Porter)认为,国家的竞争优势是建立在成功地进行了技术创新的企业的基础之上的,政府应该为国内的企业创造一个适宜的、鼓励创新的环境。政府与市场具有不同的运行规律和逻辑规则,各有适用的范围和界限。如果政府与市场之间的职能出现错位现象,会导致一些科研领域不应行政主导而行政化过重、不应市场驱动而市场化过度的问题[38]。政府的职能由直接推动变为宏观布局和引导,应致力于维护科学技术活动的正常秩序,引导科技发展方向,优化社会资源配置,鼓励创造、创新、创业,营造有利于科技发展的社会环境。张扬、易显飞分析了文化对科技创新的导向、规范、调控、凝聚和驱动作用,探讨如何构建有利于我国科技创新的文化环境[39]。刘大椿等分析了科技成果的公共物品特性,依据科技领域提供科技产品或服务的非排他性和非竞争性程度,可以将科技领域分为纯公共科技领域、准公共科技领域和私人科技领域[40]。毕娟提出公共科技领域的界定是政府科技管理的理论依据[41]。王焕祥等提出科技活动由“全能政府”向“有限政府”乃至“服务政府”的理性回归[42]。颜振军认为,政府职能具有两重性——政治统治职能和社会管理职能。政府可以进行职能让渡的部分只能是社会管理职能部分[43]。方新认为,政府作为公共物品提供者,可以主要有两种提供方式:直接提供与间接提供。直接提供是由政府建立科研机构,生产满足国家需求的公共物品;间接提供是国家从各类科研机构手中购买科研成果再提供给社会,购买多采用委托课题的方式,通过课题费的投向和验收科研成果调控科研活动[44]。

科技体制改革应注重企业为创新主体的方向。穆荣平认为,创新是一个价值创造的复杂的社会过程,它应该包括科学价值、技术价值、文化价值、经济价值和社会价值的创造,涉及科学发现、技术发明和产业化等过程,应实现由科技管理到创新管理的转变[45]。科技活动不仅要遵循研发活动的规律,也要遵循技术创新活动的规律。杨起全认为我国科技体制正从政府型科技体制向企业主体型科技体制变迁,从高度集中型科技体制向集中协调型科技体制的变迁,由政府主导型向企业主导型转变[46]。各政府部门不应以科研专家为主确定重点科技项目和计划,而是以企业(强调国有和民营企业的同等地位)为主体在国家确定的重点领域范围内,结合企业的发展,提出技术创新需求项目自主确定。

在建立宏观科技管理体制的研究方面,刘尚希等建议成立国家科学技术咨询委员会,形成超脱于部门的独立科技咨询系统[47]。建立部际联席会议制度和省部会商制度,实现相关要素的协同,消除体制机制性障碍,加强部门之间、地方之间、部门与地方之间、军民之间的统筹协调,提高整合科技资源、组织重大科技活动的能力,科技部门统管体制转化为科技部门协调体制。科学与治理议题成为一个前沿课题。一些重要科学技术领域的发展和应用涉及不同的利益群体,例如,转基因作物和食品涉及政府有关部门、公司、消费者、科学家。由此,带来了社会与科学之间新的问题,需要科学共同体、政府、社会其他角色(企业、社会团体等)及公众的共同治理[48]。使科研管理既符合行政逻辑,遵循政府行政管理的运行规律,又尊重科研活动的特点和规律,实现科学活动自主性与社会建构性的有机统一,科学研究的自由探索与政府规划引导的完美结合。加强政府官员与专家学者的互动沟通,形成政治家、科学家间良性互动的协商治理模式,实现政府决策执行力与科学性的高度统一;使科技管理既符合科技本身运行规律,又符合市场经济运行规律和政府运行规律[49]。李正风等认为具有自主意识、自律精神和自治能力的科学共同体有利于抵御学术行政化和科研功利化[50]。

在科技体制改革新探索的研究方面,对于新近产生的新型研发组织及其运行特点,相关学者的研究和总结富有启发和借鉴意义。北京生命科学研究所等新兴现代科研创新机构的特点是以市场为导向、以创新为根本、以创业为目标、以创富为动力、以企业化运作为模式,集科技创新与产业化于一体,多元化所有制形式的新兴创新机构[51]。北京生命科学研究所的能力本位的选人用人机制、科学高效的资源配置机制、科研至上的行政管理机制、权威内行的学术评价机制,在“出机制、出成果、出人才”等方面都取得了不俗成绩[52]。华大基因之所以在短短几年内取得了迅速发展,甚至超过国内许多有几十年历史的研究院所,在很大程度上得益于采取了新的体制机制,探索出了一种主要依靠市场生存发展的新模式[53]。其主要做法是:瞄准国际一流发展目标;院长具有充分的科研自主权,能自主调配科技资源;不拘一格使用人才;创新科研组织方式,大型仪器设备集中购买、共享共用;开展的科研项目要么瞄准科研前沿,要么解决实际问题。

三、科技体制改革的总体评价

科技体制改革的绩效可以简化为“创新导向,基本成功”。“创新导向”指科技体制改革既有总体目标又有阶段性目标,自觉或不自觉地以完善国家创新体系为导向,先后采取了推动技术商品化、鼓励民营科技企业发展、兴办高新技术开发区、推动开发类院所进入市场、促进企业成为技术创新主体等一系列重大改革措施,促使科技与经济的结合。“基本成功”指科技体制改革推动了科技与经济的初步结合,体现了科技的支撑引领作用。通过改革,实现了科技实力的跃升,优化了科技力量的结构,促进了科技与经济的结合,健全了科技管理和运行机制,完善了国家创新体系,催生了科技服务业。方新从四个方面来看科技体制改革的不断地深化:以往的改革主要任务是突破旧的体制,当前改革的主要任务是建设国家创新体系;以往的改革实际上是单项推进,当前的改革是全面的推进,建设国家创新体系;以往的改革更多侧重于微观运行机制,而当前的改革在宏观管理体制和机制上有所变革;过去更多关注政策指导,现在则争取逐步建立起基本的制度和规则[54]。科技体制改革的基本经验是:首先在于政府的大力推动[55],如党中央国务院对科技体制改革工作十分重视,先后于1985年、1995年、1999年、2006年和2012年发布了5个关于科技体制改革的决定,在不同阶段都对改革方针、重点任务和政策措施做出具体部署。其次,还有科技全球化驱动,遵循市场经济运行规律,科技创新主体由国有科研机构转向企业,遵循科学发展的规律,尊重科研人员的主体地位,坚持试点先行,积极稳妥地推进改革,等等。

由于科技体制改革研究涉及哲学、政治学、经济学、管理学等诸多学科领域,需要从多维视野如历史回顾和现实考量、理论反思和实践重构、国内环境和国际背景来考察科技体制改革;需进一步对我国科技体制改革的理论基础、现实依据、国际背景、国际借鉴、发展历程进行全景式描述,并揭示科技体制改革的深层机理,需注重研究内容的综合性和方法的交叉性,增强研究的系统性和问题针对性,注重科技体制改革与国家创新体系建设的协同性,研究对策的可操作性,关注科技协同治理问题的前瞻性,进一步科学界定政府在科技体制改革中的职能等。深入研究科技体制改革的顶层设计,科技决策的形成机制,以及科技运行中政府与市场的关系等。

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Where Chinese Reform of Science and Technology System Will Go——From the View of Study Review

HUANG Tao,HU Ya-xun
(School of Law and Economy,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430065,China)

Science and technology system determines whether science and technology develop rapidly and national innovational strategy can be achieved or not.As the experts from science and technology management department,philosophers,scientists,economists and other researchers have studied from different angles of view,the main achievements can be summarized as follows:defining the concept and the role of science and technology system,discussing the formation,characteristics and the deep-rooted problems of Chinese traditional science and technology system,putting forward the method to deepen the reform of science and technology system of China,clarifying the government's role in the reform of the system,analysing the direction and trend of reform.In addition,inspiring and practical countermeasures and suggestions on how to establish the macro management system of science and technology and the specific research projects running mechanism have also been put forward with a summary of the defects in the researches of the reform of science and technology system and the existing issues for further studies.

Reform of science and technology system;Review;China

N031

A

1672-934X(2014)06-0005-06

2014-09-27

国家社会科学基金项目(08CZX008),湖北省教育厅重点项目(D20101103)

黄 涛(1971-),男,河南南阳人,武汉科技大学文法与经济学院教授,博士,主要从事科技管理、科技哲学研究;胡雅洵(1991-),女,湖北公安人,武汉科技大学文法与经济学院研究生,主要从事科技管理、科技哲学研究。