城市社区治理创新模式研究——以百步亭社区治理模式为例

郑家杰

(湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062)

所谓社区治理，指的是政府、社会组织、自治组织、辖区单位和居民等相关主体基于市场原则，为了维持社区的正常运转，满足社区不同类型居民各方面需要，在政府的指导下，对社区各项事务进行统一化、标准化的公共管理活动[1]。目前，我国在社区治理方面还存在着诸如治理主体单一、管理体制不健全、公民参与热情不高、志愿意识不强等问题，如何在社区治理上加强创新，成为我国政府亟需解决的问题。

一 社区治理创新的理论基础和实践依据

(一)治理理论

全球治理委员会对治理做出的界定认为：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

当今社会，治理理论已经成为一种社会治理创新的理论依据，这主要是因为治理不同于一般的管理，它是政府管理的有效补充。治理的持续时间较长，需要在不同主体之间形成良性互动。具体到社区治理上来说，它可以针对产生的新问题，与社会各方合作，通过协调各方关系，最终解决问题。社区治理的优势是显而易见的：一方面，它可以调动社会各界多方力量参与管理社区事务的积极性，节约管理成本，提高管理绩效；另一方面，它可以有效扫除因为制度设计的不完善而产生的管理盲区。城市社区治理在治理理论的指导下，将地方政府、社会自治组织、社区物业公司、社区内部企业、社区居民等不同主体紧密联系在一起，各方通过持续互动的过程，使社区治理产生高效、积极的效果。

(二)现实需要

现代社会，社区是分布其中的一个个细胞组织，中央倡导的和谐社会归根结底来说就是这些细胞的和谐。近年来，随着对社区治理的不断推进，社区治理逐步朝着社会化、规范化、大众化的方向前进，在此过程中，需要人与人、人与事、人与环境的和谐共存。这就对城市社区治理创新提出了更高的要求。我们不仅要在形式上有所创新，更应该在实质的创新上寻找突破口。不应该将社区治理仅仅看成是政府行政管理的又一种创新形式，而应该是多方参与配合的、自发的有序管理状态。政府要打破传统固有的管理理念，创新社区治理，这是构建和谐城市社区的现实需要。

二 百步亭社区治理创新模式简介

(一)百步亭社区简介

百步亭社区，位于武汉市城市总体规划中最大的后湖居住新区南端。由武汉安居工程发展有限公司于1995年开始开发建设，占地面积3平方公里，现有居民12万多人。百步亭社区是武汉市内最大的安居示范工程，也是荣获首届“中国人居环境范例奖”的唯一社区[3]。

(二)百步亭社区治理创新模式的主要做法

1.创新党建工作，发挥社区党委领导作用

百步亭社区党委对社区党组织建设高度重视，始终将其作为核心工作来抓。为了使社区党建走出一条富有成效的路径，社区党委从实际出发，创新性地将党组织的功能定位从全面领导社区治理的体制保证型，积极向开放式领导，放权于基层群众自治组织，并对其进行指导和协调的功能作用型转变。为此，社区党委建立了区域化的党组织网络，借鉴“支部建在连上”的做法，将支部建在居委会，党小组建在楼栋[4]。这样一个通过整合后的区域性网状组织体系有利于党组织活动的正常开展以及党中央精神的高效准确传达，确保了社区党委在社区建设和治理中的领导核心作用，真正成为社区居民值得信赖和依靠的“主心骨”。

2.创新管理体制，发挥管委会统领作用

百步亭社区在管理体制上做了大胆尝试，强化和丰富了各职能部门的主要职责。“社区管理委员会”由社区内各组织机构成员和业主代表构成，通过上级江岸区政府的授权，代为履行服务型政府的管理职能。“物业管理公司”积极参与社区治理，一方面，物业公司员工工作在社区，对社区居民情况非常了解；另一方面，物业公司专业性较强，能为社区居民提供专业化的服务。社区居民的生活矛盾通过物业帮助，直接化解在萌芽状态，既减轻了管委会的工作压力，又促进了社区物业与业主的关系，还发展繁荣了服务型产业[5]。“居民委员会”由社区业主民主选举产生，主要行使维护业主合法权益、建立居民自治制度，设计社区建设发展规划等职能。百步亭社区还创新性地将社区管理委员会、物业管理公司和居民委员会三方形成“三位一体”的体系，各方主要负责人相互间交叉任职、相互配合、紧密合作。这样不仅可以化解多元主体在社区治理时相互博弈造成的效率和成本损失，还能在第一时间处理居民面临的困难，破解“社区失灵”现象。

3.创新开发建设理念，发挥企业主导作用

在开发建设理念上，百步亭集团将企业优秀高效的管理理念融入到百步亭社区治理中。一方面坚持为业主提供高品质、低成本的优质住房，另一方面加大公共设施投资，强调文化设施建设，为业主创造良好的生活环境和文化环境。百步亭模式最重要的创新在于“以企业为主导的社区治理”模式，民营企业百步亭集团从单一的经济组织转变成经济组织和社会组织相结合的身份。在中国，由于社会治理需要高投入，却很难带来高产出，加之政府部门在这方面不愿意放权于社会，所以就造成企业尤其是民营企业不积极、甚至是不愿意参与到社会治理中来的现象。百步亭集团全权负责百步亭社区的各项管理工作，这就打破了社区治理一直以来以行政化管理为主的局面，而转向以创新型市场化经营为主[6]。百步亭社区治理模式的优点在于吸收了社会上有实力的企业参与进社会治理中来，运用市场的力量来配置社会资源，和传统的行政化管理相比，不仅提高了管理效率，还将治理成本转嫁到了企业成本中，减少了政府的行政开支。

4.创新“志愿者”概念，发挥居民协同治理作用

百步亭社区创新“志愿者”概念，将社区党委、社区管理委员会、物业公司、居委会、自治组织等部门的全部工作人员以及社区居民全部定义为志愿者，这样就出现了社区内人人都是志愿者，人人都主动提供志愿服务的良好局面。自治组织和社区居民是提供志愿服务的主力军，承担了大量社区治理志愿服务的职能，却不在社区拿工资，大大节约了政府的人力成本[7]。通过“志愿者”概念的创新，百步亭社区发挥由政府、企业、居民、社会组织等多元协同治理作用。在志愿服务的需求上，由于志愿者来自各行各业，掌握着不同的工作技能，可以满足居民个性化的需求。在志愿者的激励上，社区对优秀志愿者采取了诸如免费体检、免费旅游等一系列激励措施，旨在激发志愿者的服务热情和不断提高服务水平的动力。在志愿者的培训上，定期组织各种讲座，旨在不断提高志愿者的服务技能。通过对各个环节的创新，促使百步亭社区志愿服务健康、长效、可持续发展，志愿服务成为推进社区治理能力不可或缺的重要力量。

三 百步亭社区治理创新模式的经验借鉴

通过上述分析发现，百步亭社区治理模式是在社会主义民主政治和市场经济相结合的大环境、大背景下诞生的创新产物，该社区治理创新模式既满足了政府对企业合理放权和政治稳定的需要，又满足了居民要求基层社区民主自治的合理愿望。百步亭模式为研究新时期城市社区治理提供了诸多可借鉴的思路和经验。

(一)社区治理的第一要务是加强执政党领导

无论社区治理模式如何创新，无论更多强调的是管理还是自治，都不能脱离共产党的领导，社区治理的第一要务是加强执政党领导，在基层社会自治中发挥党的核心领导作用。百步亭经验告诉我们，社区党委发挥核心领导作用，并不是说要取代自治组织的作用，成为发号施令的中心，而是意味着社区党委在建构社区公共利益、完善居民各种利益表达、寻求多重利益实现的渠道上，成为动员、协调社区各方力量的核心。百步亭社区治理创新模式的重要贡献，就在于真正搞清楚了社区党委到底应该发挥什么作用，如何层层渗透进基层居民的日常生活中，如何在领导者和协调者的角色中灵活自如地转换，从而达到巩固共产党执政基础的作用。

(二)社区治理对政府职能转变提出新要求

不论是哪种模式的社区治理创新，归根结底都是要解决同样一个问题：如何在城市基层政权建设和社区民主自治的关系上找到最佳的平衡点。按照“小政府、大社区”的总体思路，使政府在建立基层政权上转变职能，由原先的管理控制型政府转向治理服务型政府[8]。百步亭模式的经验说明，政府职能的转变不代表政府简单意义上的简政放权，完全不插手社区内一切公共事务，而是向下完全放开直接管理、微观管理的职能，改在宏观层面上间接管理公共事务。在积极引导社区居民参与自治的同时，通过立法、提供各种政策支持来不断完善、鼓励社区居民自治，最终将其纳入到法制化、规范化的道路。

(三)社区治理需要最大限度调动企业积极性

百步亭模式的经验说明，在城市社区治理上，政府可以调动社会上有实力的企业参与进来，通过企业的经济实力更加合理地配置社会资源，达到建设城市、治理社区、服务人民的目的。这样可以解决诸如规划难制定、审批难落实、资金难到位、公共设施难完善等现实困难，实现政府、企业、居民三方“共赢”的良好局面。企业通过参与社区治理，不仅自身得到了丰厚的利润，还得到了社会的高度关注以及政府各项政策的扶持，反过来促使企业承担更多服务居民、回报社会的义务。

(四)社区治理需要在治理中彰显服务的理念

社区治理的本质就是服务，评判社区治理水平高低的主要指标是服务的效能。百步亭模式为我们展现了在治理中彰显服务的理念，寓治理于服务中，在服务中提升治理品质。百步亭社区将政府部门的职能服务、物业公司的生活服务和广大志愿者的关爱服务整合在一起，共同构筑了“全方位、全天候、全过程”的社区服务体系。社区人人都是志愿者，实现了“人人为我，我为人人”的互帮互助式家庭关爱。社区积极开拓多种服务机制，实现政府行政性服务、企业市场服务、自治组织自我服务和居民志愿服务有机衔接和良性互动，共同作用于社区良好运行秩序的达成[9]。

四 百步亭社区治理创新模式的深度思考

(一)干部企业化问题

虽然百步亭模式是社会主义市场经济条件下社区治理创新模式的一种成功探索，但百步亭集团的干部企业化问题仍然饱受外界质疑。在这个已入住12万居民、按常规应设立政府派出机构的超大社区，俨然成为了民营企业老板们的天下。建设者与管理者完全合二为一、浑为一体，那种城市基层社区组织所惯常蕴含的基层政权色彩正在被淡化和改写。

(二)企业在社区治理中易出现错位、缺位现象

虽然百步亭社区是以企业为主导的管理模式，但由于社区管理部门没有制定行之有效的制约机制，加上百步亭集团作为建设企业在社区的威望，使企业很难正确定位自己在社区治理中应有的角色，很容易出现像政府管理中一样的错位、缺位的现象[10]。

(三)百步亭模式的推广还缺乏现实条件

百步亭模式毕竟是以企业为主导的市场化模式，由于主体的特殊性，在更多地方进行推广还缺乏现实条件。首先，由于当前中国国情的特殊性，行政体制仍未得到根本扭转，绝大多数的社区依旧采用的是政府主导型模式。其次，像百步亭集团这种开发商开发住宅区，同一套班子又组建社区委员会，物业服务也是集团旗下公司的独特社区体系，在全国实属罕见。最后，像百步亭集团这样有实力也有责任心的大开发商以及像茅永红、王波这样有企业家精神的企业家在中国十分缺乏，即使有少数，他们也缺乏参与社会治理的热情与经验。

(四)开发商对社区的付出能否长久有待观察

百步亭的开发任务还很大，目前楼盘的销售状况也很好，开发商对社区的付出不存在什么问题。但是，开发商建设社区的目的还是为了更好地进行开发楼盘的事业，仅仅靠责任感的支撑，作为一个企业，对社区的付出能否长久？在它开发任务还没有完成、在它经营状况良好的时候，没有问题，反之呢？所以说，开发商对社区的付出能否长久有待观察。

百步亭社区治理创新模式用一句话总结，那就是：“建社区，企业盈利；出社区，政府轻松；住社区，居民舒适。”通过创新社区治理，重构一种政府与社区双向互动的社区治理模式，架构政府管理优化与社区自治培育双赢的模式，最终建立与和谐社区相适应的新型社区治理模式[11]。虽然该模式依旧存在着诸如干部企业化问题、企业的错位缺位问题、推广缺乏现实条件以及开发商对社区的付出不一定能长久等问题，但从整体的高度考虑依然是瑕不掩瑜，百步亭模式显示出巨大的生机与活力，为我们带来了社区治理新的思考。

[1] 康之国.构建城市和谐社区与社区治理创新研究[M].北京：知识产权出版社，2008.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

[3][4] 张绍泰，左吉祥，高波.武汉市百步亭社区管理创新模式研究[J].长江论坛，2009，(6).

[5] 陈淑云.城市居住区物业管理与社区治理有效整合机制[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2009，(5).

[6] 王栋.社会组织参与社区治理的机制：结构、效应及构建路径[J].广东行政学院学报，2012，(8).

[7][9] 汪文革.城市社区治理中的公民自治与服务创新——以武汉市江岸区百步亭社区志愿服务为例[J].上海城市管理，2012，(6).

[8] 王瑞华.政府在社区自组织能力建设中的作用[J].中国行政管理，2008，(1).

[10][11] 郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维[J].东岳论丛，2012，(1).