民族优惠政策的法理依据探析

2014-03-25陈蒙

长安大学学报（社会科学版） 2014年2期

陈蒙

(中南民族大学南方少数民族研究中心，湖北武汉 430074)

民族优惠政策，是国家基于少数民族和民族地区经济社会发展相对滞后的现状，在政治、经济、文化、社会等方面所给予其较汉族和非民族地区优惠的发展政策，集中体现了国家对少数民族和民族地区的帮助与扶持。新中国成立60多年来，民族优惠政策的实践取得了巨大成就，在保障民族平等、加强民族团结、促进民族地区经济社会发展、维护少数民族权益等方面发挥了巨大作用。然而，随着民族区域自治制度的巩固和国家工作重心向现代化建设的转移，特别是社会主义市场经济体制确立以后，学术界和社会上出现了诸多针对民族优惠政策的质疑和误解之声。对此，我们有必要从法理上对民族优惠政策进行剖析，厘清政策制定实施的正当性和合理性，理性回应质疑和否定民族优惠政策的观点。

一、马克思主义民族平等理论

各民族一律平等是马克思主义民族观的核心思想，是马克思主义观察和处理民族问题的基本原则之一。该理论主要包括以下内容：第一，各民族不论大小、强弱、发展上的先进抑或后进，都一律平等，享有同等的权利，履行同等的义务，拥有同等的地位，并无优等和劣等的区分，反对一切形式的民族特权、民族压迫和民族歧视；第二，民族平等不应该仅仅表现在法律上，还应体现在政治、经济、文化、社会、宗教等社会关系和社会生活的各个方面；第三，实现各民族真正平等的基础和前提在于消灭私有制、消灭阶级，铲除导致民族不平等的社会根源；第四，努力实现各民族事实上的平等，在坚持各民族一律平等的同时，对少数民族的权利施以特别保护，在发展方面给予特殊帮助，克服少数民族在现实生活中由于其经济文化社会发展水平落后而造成的享受某些权利的制约，使法定平等变成现实的民族平等[1]。

既要求形式、法律上的民族平等，更要求在事实上、在现实生活之中真正实现民族平等，是马克思主义民族平等观对资产阶级平等观的根本突破。资产阶级思想家提出“人人生而具有平等权利”、“法律面前人人平等”，资产阶级革命胜利后各国通过立宪(立法)确立了人人平等的原则，赋予每个人同等的权利，这具有历史的进步性。但是事实证明，仅有这种形式上、法律条文上的平等是远远不够的。不分族别在法律面前一律平等，只是消极地保障了起点的平等，很可能导致“在一般个人平等的名义下抹煞了民族之间事实上存在的不平等”[2]。由于各民族的经济社会发展水平并不相同，“如果只讲简单、抽象和绝对的平等，只能是导致结果的不平等”，势必使民族间原本存在的差距越来越大，并产生诸多新的问题与矛盾。在民族问题上使用同等的尺度，带来的后果只能是“少数民族被同化、压迫和边缘化”[3]。

恩格斯曾就资产阶级平等观指出：“资产阶级在反对封建制度的斗争中和在发展资本主义生产的过程中不得不废除一切等级的即个人的特权，而且起初在私法方面、后来逐渐在公法方面实施了个人在法律上的平等权利……平等权利在口头上是被承认了。但是，追求幸福的欲望……绝大部分却要靠物质的手段来实现……资本主义对多数人追求幸福的平等权利所给予的尊重，即使有，也未必比奴隶制或农奴制所给予的多一些”[4]，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”[5]。列宁认为“资产阶级民主由它的本性决定的一个特点就是抽象地或形式上提出平等问题，包括民族平等问题”[6]，然而“法律上的平等还不是实际生活中的平等”[7]。为了实现民族间事实上的平等，就要“要求国内各民族绝对平等，并要求无条件地保护一切少数民族的权利”[8]，“对少数民族多让步一些”，“不仅在于遵守形式上的民族平等，而且在于压迫民族即大民族要以对待自己的不平等来抵偿生活上实际形成的不平等”[9]。

“权利永远不可能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[5]虽然中国宪法赋予了各少数民族与主体民族平等的权利，但少数民族与主体民族在社会、经济、文化、发展方面存在较大差距，各少数民族发展水平也是参差不齐。诸多少数民族由于发展程度较低而受到很大的限制，并不能与主体民族实际地同样享有法律赋予的各项权利，存在着事实上的不平等现象，阻碍民族平等的真正实现。因而，只有实现了经济、文化和社会生活各方面的地位平等，才能保障权利实现的真正平等。“要避免所有这些弊病，权利就不应当是平等的，而应当是不平等的。”[5]中国共产党创造性地继承和发展了马克思主义民族平等理论，结合中国实际国情实行民族区域自治制度，并在政治、经济、文化、社会等诸多领域制定和实施一系列民族优惠政策，帮助少数民族和民族地区加快发展，逐步改变其落后状态，以缩小民族间实际存在的差距，消除享受权利的“可行能力”的不平等，进而实现民族间事实上的平等。

当然，有学者对于国内主流的把“事实上的平等”直接解读为“结果平等”的理论解释提出质疑，认为实施优惠政策的根本意义在于提供平等发展的条件，实现实质上的平等，而绝非实现结果意义上的平等，因为结果平等还要受到主体的价值意向、努力程度等因素的制约[10]。笔者赞同这种观点，事实上的平等不同于结果分配上的绝对平均主义，它是在一定的“度”内的平衡。平等都是相对的，一味强调结果平等很可能导致部分少数民族公民产生“等、靠、要”意识。唯有在政策扶持的同时激发少数民族和民族地区自我发展的潜力和努力，才能有效避免形成“懒汉思维”，防止优惠政策异化为少数民族超越宪法和法律的“特权”。

二、民族区域自治理论

民族区域自治理论是马克思主义民族理论和国家建构理论的重要组成部分，亦是中国特色社会主义理论的重要组成部分。在民族区域自治理论的指导下，国家确立民族区域自治制度作为解决民族问题的根本道路。民族区域自治制度是中国基本政治制度，是马克思主义民族理论和国家建构理论与少数民族和民族地区具体的政治、经济、文化、社会条件相结合的产物。建国前后，中国共产党之所以没有照搬马列主义经典著作中独立意义上的“民族自决”和苏联实行的“多民族共和国联邦制”来解决中国民族问题，是有其复杂现实原因和深刻历史原因的。中国汉族人口众多，少数民族人口较少，并且呈现大杂居、小聚居、交错杂居的特点。同时，民族自治地方面积占中国国土面积的64%，全国2.2万多千米陆地边界线中的1.9万千米在民族地区。如果采取民族自决和联邦制的办法，无疑在各民族间增加隔阂，很容易给帝国主义及其怂恿的边疆分裂分子以分裂的借口，不利于国家的边疆安全和政治稳定。中国自秦汉以来就是统一的多民族国家，虽然几经分裂，但统一占据了绝大多数时候；在保证国家统一的前提下，历代统治者都对边疆少数民族采取了“因俗而治”的统治策略，联邦制与各民族共同创立统一的多民族国家的历史不符，与中国特有的多元一体、顺俗而治的政治文化传统不符。

通过对中国国情和国际局势的分析和研判，中国共产党最终选择民族区域自治制度来实现人民共和的政治建构。民族区域自治是在维护国家统一与尊重民族自决权之间中和的结果，是在全部以省级为建制的单一制政体与以民族共和国形式加盟的联邦制政体之间平衡的产物。民族区域自治是马列主义民族自决在中国国家主权下的具体实现，也是建国前后的历史条件下唯一可能的选择。“选择民族区域自治，其实有其历史必然性，有其‘历史路径’的依赖。”[11]民族区域自治使得少数民族接受了中国共产党和新生的中华人民共和国，亦使激进的民族分离主义者失去了分裂祖国的借口。边疆少数民族地区得以短期内重归和平统一，避免了武力统一和更为深重的民族分裂危机。实行民族区域自治制度，既能充分保障少数民族自主管理、决定自身事务的权利，又能有效维护国家的主权统一和领土完整，此正是民族区域自治的法政价值所在。

现代中国的建构都是围绕“民族”和“阶级”这两条主线展开的。在当时中国这样一个落后的农业国，建国行动只能以阶级和民族作为政治主体，而不可能以公民个人作为政治主体。在“民族”这条现代中国法政制度建构的主线上，所谓“人民共和”，就是“各少数民族在‘民族区域自治’基础上与汉族一起进行的‘共和’，而不是汉族全面同化少数民族的‘共和’统治，‘民族平等’就是对‘人民主权’构成的前提性制约”[12]。民族区域自治是社会主义中国政治制度设计的重要基石，通过民族区域自治来实现平等、团结、互助、和谐的民族关系，是党和国家给予少数民族的法政承诺，由《宪法》、《民族区域自治法》和其他一系列法律法规确定下来。民族互助，尤其强调大民族对少数民族的帮助是此种承诺的核心内容之一。唯有帮助少数民族加快发展，努力缩小少数民族与汉族之间的差距，才能从根本上防止汉族利用自己的优势地位同化少数民族，在平等的基础上保证少数民族拥有充分的话语权来决定影响自身发展的政治、经济、文化事务，并在此基础上全面实现各民族真正的“人民共和”，即各民族人民共同当家作主，共同管理和建设国家。早在1950年，邓小平就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空。少数民族是想在区域自治里面得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[13]“区域自治的实行，还不等于民族问题的根本解决，要根本解决民族问题，必须依据可能条件，积极帮助少数民族人民发展他们的政治、经济和文化，使其逐步达到先进民族的水平。”[14]在认识区域自治与少数民族的关系上，与自治一并考虑的不仅是政治平等、民族自治地方行政建制问题，更包括发展问题，即政治因素与经济因素的结合，其中经济因素实际上包括与经济发展有关的诸多领域，其核心内容就是帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展。民族优惠政策正是给予少数民族和民族地区特殊扶持和帮助，旨在缩小甚至是消除基于民族因素的不平衡发展状态，实现共同富裕的目标，是民族区域自治制度良性运转的重要保障。没有民族优惠政策的实行，民族自治地方自治权的行使将面临诸多困境，少数民族当家作主就可能因失去必要的经济社会基础而沦为空谈[15]。因此，从民族区域自治的理论逻辑上看，民族优惠政策是民族区域自治的核心要件之一，是具有当且仅当的价值意义的，因而也是不可或缺的。

三、政治哲学中的公平正义理论

“正义是社会制度的首要价值。”[16]。对于社会正义，约翰·罗尔斯提出了著名的正义二原则：第一个原则是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则是社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理的期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放[16]。简单地说，一是“最大的均等自由原则”，二是“差异原则”，包括“差别原则”和“公平的机会均等原则”两大部分。“最大的均等自由原则”涉及基本自由的分配问题，主张每个人都有平等权利拥有同样数量的基本自由[17]。然而，由于个人出发点的不同，其享受自由和权利的能力也不尽相同。那些在家庭境况、拥有财富、接受教育等方面处于劣势的公民并不能很好地把握实现自身权利的机会，平等的自由在其实现过程中便大打折扣。来自个人条件方面的差异，使得规则预设的平等的自由价值演变为一种现实中的不平等。由此，为了达到一种现实的平等，约翰·罗尔斯引入了正义的第二个原则，在社会生活和经济生活领域来调整财富和收入的分配制度，试图减轻自然偶因和社会机遇的任意影响。为此，就需要突破功利主义满足最大多数人的最大利益的观念，实行公平的机会平等和一定程度的差别对待，在社会经济利益的分配上尽可能地向最少受惠者抑或最不利者倾斜，从而最大限度地满足他们的最大利益。公平的机会平等即在于“由一系列的机构来保证具有类似动机的人都有受教育和培养的类似机会，保证在与相关的义务和任务相联系的品质和努力的基础上各种职务和地位对所有人都开放”[16]。差别对待在于采取一些必要的不平等的差别性措施，对社会利益的分配进行适当的干预和调节，促进处于最不利地位者的利益享有，以平衡全体社会成员之间的利益格局，在全社会中实现真正的公平、平等和正义[18]。约翰·罗尔斯的正义观蕴含着一种深层次的价值理性，即追求一种对社会的人道主义关怀。

在差别对待的问题上，近几十年来诸多学者就此达成了一定的共识。哈耶克认为：“从人们存在着很大差异这一事实出发，我们便可以认为，如果我们给予他们以平等的待遇，其结果就一定是他们在实际地位上的不平等，而且，将他们置于平等的地位的唯一方法也只能是给予他们以差别待遇。”[19]日本学者阿部照哉也曾指出：“毫无差别对待往往变成假平等，反之，即使有差别对待，如果这个差别对待具有合理依据的话，那么就可以视如合理的差别对待，并不违反平等的原则。”[20]可见，差别对待正是为了实现平等之必要手段，否定差别对待，得到的很有可能只是“在平等的名义下，实现的反而是不平等、非正义、不公平”[21]的后果。当然，差别对待也不是毫无限度的肆意区别，而是必须存在于一定的合理限度之内，否则将会导致更大的且更显而易见的不平等的发生。因此，公平正义要求的平等不是绝对的，也不仅仅是形式上的。相反，平等是相对的，是形式平等与实质平等的平衡统一。平等不应该是价值无涉的，也不应该是选择“道德中立”的，它应该是充满人文关怀和人道主义理性的。平等的表现形式是多元的，也是具体的、历史的[18]。平等的真正涵义在于“对所有人使用同样的规则，还是对不同群体使用不同规则，这一点需要在其特殊背景下逐例仔细审定，而不是事先设定”[22]，即平等是具有差异的平等，也是包容差异的平等，需要适应和满足不同的平等诉求。平等允许合理的差别对待，忽略甚至否认差别以求绝对意义上的平等，只能导致实际上更大的不平等，这不仅与平等的初衷相违背，而且也实非公平正义的应有意蕴。

在中国现阶段，少数民族同汉族之间、各少数民族之间的文化习俗差异长期存在，经济、文化、社会生活中的差距也长期存在，因此各民族对平等的诉求肯定是互有差异的。总体而言，少数民族和民族地区发展相对不足，在社会发展中处于不利地位。国家实行民族优惠政策，对少数民族和民族地区差别对待，给予特殊保护，正是为了促进和满足暂时处于不利地位的少数民族和民族地区的最大利益，从根本上说是符合社会公平正义的。

四、少数民族权利的特殊保护理论

肇始于早期资产阶级革命时期的公民权利平等原则立足于“个人—国家”理论范式，将国家、社会中的个人原子化或将人民整体化，而无视其领域内居住的以语言、文化、宗教等认同组成的群体[23]。当代国际社会中，由单一民族构成的纯粹的“民族—国家”已基本不复存在，一国疆域内至少居住着两个或者两个以上民族(族群)。在一个多民族国家内部民族问题的处理实践中，国家需要给予每一位公民平等对待，这是毋庸置疑的。然而仅将平等理解为绝对的平等或形式的平等，对国家统治范围内的各个民族采取价值无涉的“色盲式”平等对待，往往也就容忍了社会中长期存在的对少数民族的结构性歧视，也忽视了各个民族对于平等诉求的不同理解。特别是在现代民主政体国家中，代议制民主中票决制的“一人一票，多数民主”使得国家权力往往与主体民族的意志相互结合，少数民族实际上很难平等地参与社会生活中，他们的利益也难以得到国家真正平等的保护。虽然一国疆域内的各个民族公民都具有参与国家政治生活和经济社会生活的权利，但实际上人民主权的实施结果不可能不受到在社会中占主导地位的民族群体的影响，很有可能出现主体民族群体作出不利于少数民族群体决定的后果。其实，政府权力的行使在很多情况下都不是以全体公民的意志，而是以主体民族抑或多数民族的意志为转移的。

因此，“个人—国家”范式下的公民权利平等极有可能因忽视民族之间的结构性差异而造成社会资源分配的不公，甚至出现少数民族群体自己不能决定自己事务之情形。少数民族权利保障要求少数民族群体及其个体成员享有与主体民族同样的利益和机会，其不同于主体民族的权利诉求也应得到国家的尊重和包容，传统的权利保护模式显然无法适应和容忍这种要求，造成整个社会少数民族权利保障上的困局。公民权利平等的个人自由主义的局限，使得人们认识到在不破坏个体基本权利的前提下，有必要对少数民族权利的特殊性予以适当的尊重和保护。在公民普遍权利的基础上，对少数民族权利给予一定的特殊保护，针对少数民族差异性的权利诉求予以合理的差别对待，以逐步消除结构性歧视及其引发的不公平现象，达致少数民族权利保护的实质要求。正如威尔·金里卡教授指出的那样：“自由主义的个人主义者所忽视的是，文化市场可能不公平地对特定群体怀有偏见。少数群体文化经常易于受到来自更大群体的经济、政治和文化上的压力的伤害。他们社区的活力也可能受到多数群体所做出的经济和政治决定的侵害……特殊权利补偿不平等状况，这种不平等状况使得少数群体文化中的成员在文化市场中处于一个系统的劣势地位……同少数群体文化的特殊权利一样，反歧视行动方案，以群体成员资格为基础而有差别地分配权利和机会……如果经济市场的实际运作对某些群体不利，那么就应在平等的基础上制定针对特定群体的反歧视行动。”[22]

二战以后，反对种族歧视，要求人人平等，并进而要求对种族(民族)团体及个人给予特别措施加以保护，逐步成为国际法上的共识，成为各国须共同遵循的国际法义务。《消除一切形式种族歧视国际公约》第2条第2款规定：“缔约国应于情况需要时在社会经济、文化及其他方面，采取特别具体措施确保属于各该国的若干种族团体或个人获得充分发展与保护，以期保证此等团体与个人完全并同等享受人权及基本自由，此等措施于所定目的达成后，绝不得产生在不同种族团体间保持不平等或个别行使权利的后果。”《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第4条规定：“各国应采取必要的措施确保属于少数群体的人可在不受任何歧视的情况下并在法律面前完全平等地充分且切实行使其所有人权和基本自由……各国应考虑采取适当的措施，使属于少数群体的人可充分参与其本国的经济进步和发展。”第5条第1款规定：“国家政策和方案的制订和执行应适当照顾属于少数群体的人的合法权益。”第8条第3款规定：“各国为确保充分享受本宣言所规定的权利而采取的措施不得因其形式而视为违反《世界人权宣言》所载平等权利。”从国际法的立法趋势上讲，当今国际社会普遍认可的少数人权利保护须遵循的原则为：少数人权利=普遍权利+特别保护。其中特别保护正是指基于少数人(民族)与多数人(主体民族)的文化差异、生存环境的区别以及少数民族与主体民族的社会、经济、文化发展水平差距而确定的特殊权利和特别措施。中国的民族优惠政策，是对少数民族实行特别保护的一种具体体现，符合少数民族权利特殊保护的理论要求和国际法关于少数人(民族)权利保护的立法精神。其中，《消除一切形式种族歧视国际公约》和《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的相关规定更是为民族优惠政策的制定与实施提供了直接的法理依据。

五、结语

民族优惠政策的制定与实施，具有法理上的正当性。但是，合法性和正当性的确证并不等于民族优惠政策就尽善尽美，可以一成不变了。随着时代的发展，民族优惠政策在执行中或多或少地暴露了一些新的问题，亟待与时俱进、完善创新。对于当前学术界存在的针对民族优惠政策的不同声音，我们应当兼容并蓄，以包容的心态去面对它们，既要积极理性地予以回应，又要实事求是地面对民族优惠政策在新时期所面临的新情况和新问题，从而得以真实、全面地认识民族优惠政策。“济其不及，以泄其过”是实现综合平衡的重要途径[24]，也是当前坚持完善民族优惠政策最重要的方法论之一。坚持和完善民族优惠政策，理应在宪法和法律的框架下，运用法治思维和法治方式妥善进行，必须做到必要性与公平性的综合平衡，形式平等与实质平等的综合平衡，少数民族权益保障与国家整合的综合平衡。

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[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M]．中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1995．

[6] 列宁.列宁选集：第4 卷[M]．中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1995．

[7] 列宁.列宁全集：第30卷[M]．中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1973．

[8] 列宁.列宁全集：第23 卷[M]．中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1990．

[9] 列宁.列宁全集：第36卷[M]．中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1973．

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