基于市场取向改革的烟草行业发展探讨

胡安源

摘要：烟草行业应顺应改革潮流，深化市场取向改革，从依赖“行政之手”向运用“市场之手”转变。要以体制机制创新为突破口，改革现有的烟草财税体制；打破品牌资源不合理的配置方式，实现生产要素的跨省流动；在商业企业引入竞争机制，建立现代企业制度。

关键词：市场取向 体制机制 品牌资源 生产要素 竞争机制 现代企业制度

党的十八大报告中提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”党的十八届三中全会强调：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”

回顾我国烟草行业前十年的发展史，正是在坚持国家烟草专卖制度的前提下，大力推进市场取向改革，充分发挥市场在资源配置中的作用，才取得了持续稳定发展，全行业实现税利从2003年的1400亿元增长到2013年的9500多亿元。当前，烟草行业和国家经济一样，由改革红利期转入改革攻坚期和深水区。行业要实现科学发展，就要深化市场取向改革，从依赖“行政之手”向运用“市场之手”转变。

一、市场取向改革是行业前十年发展的主旋律

烟草行业的前十年是改革的十年。全行业坚持和完善国家烟草专卖制度，不断推进市场取向改革，清除了一些制约行业发展的体制和机制上的障碍，解放了生产力，释放了发展动力和活力。这主要表现在以下几个方面：

（1）大力推进卷烟工业企业联合重组，形成了全国性的大企业和大品牌。从2003年开始，国家烟草专卖局充分利用看得见和看不见的“两只手”，加快了关停小烟厂和工业企业联合重组的步伐，相继出台了《10 万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》、《50～150 亿支卷烟工业企业组织结构调整意见》以及《关于进一步推动卷烟工业企业组织结构调整工作的指导意见》等文件，鼓励优势企业按照市场原则进行联合重组。在国家局的整体规划和统筹协调下，各工业企业加快了联合重组的步伐，经过十年的不懈努力，卷烟工业企业组织结构调整取得了突破性进展，卷烟工业企业已有2003年的90家调整到目前的18个工业公司。卷烟品牌数量由2003年的582个缩减到2012年的98个，逐步解决了卷烟工业企业大而不强，企业结构不合理和散、乱、低、差的问题。

（2）实行工商管理体制改革，在一定程度上打破了地区封锁，促进了市场竞争。2003 年以前，由于各省烟草工商不分造成较为严重的地方保护主义，国家专卖变成了地方专卖，导致了行业重点卷烟工业企业“强者趋弱”问题的出现。从2003年开始，国家烟草专卖局实行工商管理体制改革，将一省内商业主体和工业主体之间的合约从要素合约转变为产品合约，从此改变了原有在同一地区的工业和商业之间的关系，从体制上保证了全国所有烟草工业企业在市场竞争中的平等地位。通过改革，烟草市场化水平明显提高，烟草资源得到有效整合，生产力布局更趋合理，长期存在的地方封锁问题得到有效缓解，重点企业、重点品牌由强趋弱的现象得以根本改变，有力地促进了烟草行业发展。

（3）理顺烟草行业资产管理体制，逐步建立现代产权制度和现代企业制度，为企业的发展增添了活力。由于烟草行业资产管理关系长期没有理顺，出资人缺位，使行业国有资产保值增值的责任和权利不统一，资源配置效率远没有达到应有的水平。经过国家局努力，国务院于 2005 年 11 月下发了国办发 57 号文件，对行业资产管理体制进行了明确：即由中国烟草总公司对全国烟草工商企业的国有资产依法行使出资人权利。2006 年，全行业正式开始清产核资和资产划转，初步建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。总公司、省级商业公司退出了“两烟”经营，由行政管理为主转向行政管理、资产管理并重，省级工业公司积极向法人实体转变。与此同时，公司制改造全速推进，工商企业根据《公司法》的要求进行公司制改造，特别是各工业公司相继建立了以董事会、监事会、经理层为特征的现代企业制度。

（4）遵循市场规律，积极推进“按客户订单组织货源”试点工作并向“按客户订单组织生产”延伸，满足市场和客户需求。2005年，国家局选择在大连、深圳、杭州三个城市开展了“按客户订单组织货源”试点工作；2006年，试点工作又扩展到山东、山西两个省，以后又在全国推开，并向“按订单组织生产”延伸。这项改革改变了传统的自上而下的交易方式，力争卷烟生产和经营能真正贴近市场，提高市场化水平，满足消费者需要，又是行业一场市场取向的重大变革，使市场机制作用更为显现，卷烟销量稳定增长，产品结构更加贴近市场，品牌集中度不断提高，品牌发展强者趋强，充分显示了强势品牌的竞争优势和扩张能力。更为重要的是这次改革对现行管理体制、运行方式，特别是传统的计划管理体制提出了新的要求和新挑战。

二、市场取向改革是行业破解“三大课题”的金钥匙

改革是发展的强大动力，是中国发展，同时也是烟草发展的最大红利。烟草行业下一步改革的切入点应是深化市场取向改革，积极推动体制机制改革，为行业发展注入新的动力和活力。

深化市场取向改革，是对于“客户”和“需求”的尊重，即对市场的尊重。行业的发展是建立在客户和需求的基础上的，尊重客户和需求就是尊重市场规律，深化市场取向改革就是要建立符合生产力发展要求的行业管理体制和市场运行机制，释放发展潜力。

深化市场取向改革，是对国家烟草专卖制度的坚持和完善。要在坚持国家烟草专卖制度本质特征的前提下创新发展，在发展中坚持，在发展中创新，在创新中发展，最终解放生产力，从而实现 “市场取向”的效用最大化。

深化市场取向改革，是对十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神的贯彻落实和最积极响应。

刚刚结束的党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重大部署，其中特别强调坚持社会主义市场经济改革方向，烟草行业和各行各业一样要勇敢地汇入时代洪流中去。endprint

当前，要深化市场取向改革首先要找出阻碍行业市场化进程的主要因素。笔者认为，从深层次分析主要有三个方面：

（一）现行的财税体制造成一些地方政府对烟草税收的过度重视和依赖，从而采取各种行政手段影响和干预行业的市场行为，阻碍了烟草资源的有效配置

1994年分税制改革以后， 涉及到烟草的税收主要有： 对烟叶征收的农业特产税，对卷烟等烟草制品征收的增值税、消费税，对烟草企业征收的城建税、企业所得税。其中，烟叶特产税属于地方收入，增值税的75%属于中央收入，25%属于地方收入；消费税属于中央收入。作为地方税的城建税和教育费附加税是以消费税、增值税和营业税之和作为计税依据的。此外，增值税和消费税作为“两税”进入中央对地方的税收返还的计算公式，影响着地方从中央获得税收返还的大小。

烟草税收与各地的利益紧密联系，在西南、中南等省份， 烟草税收甚至成了地方财政的支柱性来源， 产生了地方财政对烟草税收过度依赖的现象。这就导致了各级地方政府对烟草企业进行广泛、深度的行政干预。

在烟叶生产中，因为20%特产税的存在， 烟叶产区的地方政府特别关注烟叶种植所带来的收入， 而不重视实际的烟叶需求，造成了烟叶生产和需求的非均衡， 加重了烟草企业的负担。

在卷烟生产经营上，有的地方政府受利益驱动， 采取各种行政干预措施对本地的烟草工业企业和地产卷烟品牌进行保护， 对辖区外的卷烟品牌采取种种限制措施，有的直接干预烟草行业的结构调整，以及烟草企业的联合重组， 这就影响着大市场、大企业、大品牌的形成。特别是这种分税制模式，对烟草计划资源，包括卷烟生产计划、烟叶种植计划造成刚性分配，使这些生产要素不能根据市场的需求自由流动，市场竞争机制无法发挥出应有的对资源的优化配置功能，从根本上阻碍着行业的科学发展。

（二）分税制实施后计划资源的刚性分配，使卷烟生产计划失去了应有的宏观调控作用， 反而在一定程度上限制了先进、保护了落后，阻碍着资源效能的最大化

按照烟草专卖法的规定， 国家对卷烟生产实行限额指令性计划管理。1994年开始实行的分税制财政管理体制， 税收返还是以1993年为基年核定， 各省的卷烟生产计划也相应地由1993年的实际计划长期固定下来。但是，随着卷烟工业企业的发展，计划与市场的矛盾愈演愈烈，一方面是部分优势企业产品有市场但是没有生产计划，另一方面，部分落后企业产品没有销路但是拥有珍贵的计划资源。

近10年来，国家局运用行政的和市场的“两只手”，引导行业整合品牌，做大做强品牌，先后实施了“36个名优烟目录”、“百牌号目录”、“定向整合”、“两个10多个”、“20+10”、“双十五”等措施，并把增量计划向优势企业、优秀品牌倾斜等。优势企业也相应采取了品牌输出、合作生产等方式，打破计划资源的瓶颈。但是，这些措施并没有从根本上打破由于计划指标的刚性分配结果对优势企业和名优品牌持续成长所设置的制度性障碍，品牌资源整合遭遇到瓶颈。截至2012年底，全国仍有在销品牌98个，卷烟规格数量更是上千个。销量前5位的品牌市场集中度仅为31.28%，销量最大的“双喜 红双喜”市场占有率不足10%。比2010年万宝路在美国市场的占有率42.6%，“七星”在日本市场的占有率30%相差甚大，且增长乏力。

特别是当前品牌输出、合作生产的方式又遇到了新问题：一是被输出企业纷纷要求做大做强自有品牌，对合作生产其他企业的品牌积极性不高，且要价越来越高；二是一个企业同时和几个企业合作生产多个品牌和规格，造成原料、工艺、技术、管理上的成本高昂。

总之，计划资源的刚性分配使行业只能做增量而无法做存量调整， 计划指标不能成为推进行业结构优化和加强宏观管理的有效政策工具，反而在一定程度上限制了先进、保护了落后。

（三）管销合一体制下的烟草商业企业市场意识淡薄，内生发展动力不足，影响着行业的市场化进程

十年来，烟草工业企业的改革已经取得了令人瞩目的成绩，但是，商业企业的改革进程缓慢，工商关系的构建日益凸显出新问题、新矛盾。这主要表现在两个方面：一是虽然大多数地市级公司进行了公司制改造，但是，政企合一的管理体制和现代企业制度相互冲突，使公司制改造显得不伦不类。二是“工商分设”后，虽然经过构建新型工商关系、确立工商协同营销和探索精准营销三个阶段，但是适合大企业、大品牌发展的工商关系没有真正建立起来，品牌培育方面始终存在错位和纠结。

这就造成三个方面的问题：一是由于商业企业掌握着烟草专卖执法权力，垄断着一方的市场资源，其内生发展动力不足，重点品牌培育不力。二是因为其掌握着市场资源，就容易产生权力寻租行为，导致工商交易成本过大，滋生出腐败现象。三是口头上虽说零售客户和消费者是上帝，要培育客户忠诚度和满意度，但是心底里却是以“官商”自居，客户服务不到位。

三、市场取向改革要以体制机制创新为突破口

在新的发展周期，烟草行业最大的红利依然来自改革，这种改革要以体制机制创新为突破口，以更大范围的引入市场竞争机制为手段，以建立健全现代公司法人治理结构为主要表现形式，以实现中国烟草从大到强为根本目标，以行政垄断到经济垄断为最终归宿。

（一）建议以国家新的财税改革为契机，改革现行的烟草财税体制，使行业摆脱各种行政束缚，真正成为面向市场的独立竞争主体

一是建议改革烟叶特产税，可采取取消或划为中央税种两种方式，逐步建立起烟叶市场的价格机制，消除地方政府发展烟叶的内在动因，使烟草企业能够按需组织烟叶生产。二是建议调整税收返还的计算公式，将卷烟消费税和增值税从公式里剥离出来，使地方政府从中央得到的税收返还大小与烟草业务无关。三是在条件成熟的情况下，将卷烟消费税从生产环节征收改变为从消费环节征收。

烟草税制改革的前提是中央政府采取其他措施，加大对烟草大省的财政转移支付力度，弥补他们因烟草税收丧失而造成的财政困难。烟草税制改革的最终目的是让地方政府既重视支持烟草的发展，又不过度依赖烟草的税收、不过度干预烟草的自我发展。endprint

（二）在烟草工业领域，建议采取两步走的方式，逐渐打破目前品牌资源不合理的配置方式，按照市场的选择，实现品牌资源、生产要素的跨省流动，真正培育出全国性甚至是国际性的大品牌

在财税体制未能改革之前，如何打破目前品牌资源不合理的配置方式，按市场需求，实现品牌资源的跨省流动，成为制约我国烟草行业发展的一个至关重要的问题。这里，我们提出两步走的设想。

第一步，借鉴广东中烟和广西中烟相互持股的经验和云南中烟“两统一”“两整合”的模式，选择已经具有合作基础的省中烟工业公司，实现品牌资源的整合。2008年，广东中烟和广西中烟在保留各自法人的前提下，实行双向持股，以品牌和资本为纽带紧密联系在一起。目前，红双喜在广西的生产量已超过50万箱，实现了计划资源的有效整合。2013年9月，云南中烟在立足自身“一公司、两集团”管理体制不变的前提下，对旗下的红塔集团和红云红河集团实施统一营销、研发业务，整合卷烟品牌、多元化经营业务的改革。这一改革，将会使云南中烟的品牌资源能够得到最大化的整合和利用，企业实力能够得到最大程度的发挥。可以预期，中国烟草的第一个500万箱大品牌将会从中诞生。

可以借鉴两广的模式和云南中烟的改革模式，鼓励已经具有品牌合作的中烟公司，在保持彼此法人地位不变的情况下，优势互补，利用各种方式，加大品牌、营销、技术等方面的合作力度，终止那些产量小的品牌，让有限的品牌资源向优势品牌倾斜，实现品牌资源和生产要素的跨省流动。当然，无论合作的方式如何，前提是不能损害所在省份的整体利益。

第二步，在品牌资源整合到一定程度时，取消各省中烟工业公司的法人资格，成立中国烟草工业集团公司，选择10个左右的优势品牌，在全国范围内根据市场需求，统一设备、原料、技术标准，实现就地生产、就地销售。如果做到这一步，中国烟草将会大幅度地降低内部管理费用和生产、运输和销售成本，提高效率，达到有限资源的最佳配置。

在这一发展进程中，建议国家局加强宏观调控，根据市场需求，加大对优势企业和骨干品牌的培育，如对全行业的卷烟品牌进行发展评估，确定重点发展的品牌，淘汰那些弱势品牌。对每年的新增计划资源向优势企业和优势品牌倾斜，对老少边穷地区的扶助，建议以品牌合作生产、品牌联合或资金支持的形式，而不是以增加计划指标的形式。探索建立新型工商关系，考虑借鉴国际公司的先进做法，探索工商企业之间以资产为纽带，相互持股、加大品牌培育力度的现实可能性。

（三）在烟草商业领域，按照积极稳妥、分步实施的原则，逐步取消地市级公司的法人资格，在时机成熟时，对地市级局和县级局实行派驻制，引入竞争机制，按照现代企业制度，做大做强省级商业公司

在坚持和完善烟草专卖制度的前提下，对烟草商业企业进行改革、引入竞争机制是发展方向和必然选择。烟草行业市场化的前提便是烟草企业的公司化，只有严格地建立起现代企业治理结构，才能成为严格意义上的市场经济的有力参与者。

建议第一步进一步理顺省和地市两级公司的主体关系，省局（公司）由管理主体向管理和经营“双主体”转变，在“管”的领域，强化地市级局和县级局的执法主体地位，在“销”的领域，取消地市级公司的法人资格，以省为单位充分整合和有效配置各种资源，深化流通体制改革，形成全省范围内统一的商业体系，提高效率与活力。第二步实行专卖管理派驻制体制，地市级烟草专卖局设立为省级局的派出机构，县级烟草专卖局为地市级局的派出机构，独立行使对外专卖执法和内部监管权力。第三步省级公司按照现代企业制度的要求，建立完善的公司治理结构，逐渐形成大的商业集团公司。

这样改革具有四大益处：一是改变工商交易关系不对等的局面，缩短品牌进入市场的通道，降低工商之间的交易费用，促进品牌培育和发展；二是改变省和地市公司主体关系中职能交叉的局面，提高主体主要功能的发挥和市场效率；三是有利于顺应零售形态和消费者购买行为的变化，以省为单位建立统一的电子商务平台和物流配送平台；四是有利于地市级单位在经营职能上聚焦到做市场、做终端、做服务上，提高满足市场、服务客户的能力。endprint