完善义务教育均衡发展机制探讨

吴 昊，温天力

“公平正义是社会主义本质要求，教育公平是社会公平的重要基础。”［1］义务教育均衡发展作为全面普及义务教育之后的战略性任务，近年来从国家的顶层设计、全力推进到地方各级政府的优先发展、全面施行，正在进入一个新的发展时期。各级政府以科学发展观为指导，全面推进义务教育均衡发展，在促进教育公平方面取得了重要进展和明显成效。依据基本国情，面对实际困难，实现义务教育均衡发展目标任重而道远。健全和完善义务教育均衡发展的统筹规划机制、投入保障机制、项目拉动机制、师资配置机制、资源共享机制和管理运行机制，是均衡发展九年义务教育的重要保障，也是深化基础教育综合改革的重大问题。

一、完善义务教育均衡发展统筹规划机制

（一）实施分步走战略构想

坚持以促进教育公平为基本原则，立足于改革发展成果的社会共享，着眼于义务教育的长远发展，进行总体布局和谋划。按照国家顶层设计的总体目标、基本思路和工作要求，各级政府要全面承担起推进均衡发展的责任，抓住战略时机，把握政策导向，找准切入点和着力点，研究制定切实可行的配套措施和实施办法，加快实施分步走推进的战略构想。要完善宏观调控机制，努力缩小发展差距，从“初步均衡”到“基本均衡”，分阶段扩大达到基本均衡发展目标的数字比例，直至实现义务教育基本均衡发展的总体目标。

（二）制定科学的推进规划

研究制定义务教育均衡发展的地方总体规划，以全面实施素质教育为根本任务，以保障学生公平接受义务教育的权利为宗旨，以学校标准化建设为主线，以统筹义务教育资源均衡配置为重点，加强省级政府统筹协调，强化以县为主管理。基本出发点是努力缩小区域差距，加快缩小城乡差距，切实缩小校际间差距，办好每一所学校，促进每一个学生健康成长。要全面实施标准化建设，“均衡的第一个目标是发展，发展的具体表现是标准化建设，这是均衡的基础”［2］。所有学校都要达到省级地方义务教育学校办学标准，实现县域内校际间校园校舍、仪器设备、图书配置基本均衡；教育教学质量普遍提高；教育投入持续增长，办学经费得到保障；教师数量满足教学需要，队伍结构合理，专业素质提高；教育难点、热点问题基本得到解决；推进和保障均衡发展的体制机制趋于完善。

（三）促进规划的有效实施

加强分类指导和督促检查，层层实行目标分解，确定市县当地义务教育基本均衡发展的具体目标，确保实现“三步走”目标。科学规划学校布局调整，结合地方城镇化建设规划，综合考虑居住区配套、旧城区改造、新农村建设尤其是人口密度加大、人口流动加速等因素，科学编制以县为单位的中小学布点规划。从规划布局、建设用地管理、配套建设、资金保障机制、规划审批、监督管理等方面对中小学配套建设作出规定，确保学校布局规划的真正落实。对规划实施过程管理和动态调整，区划调整后区域条件发生变化的，应及时启动新一轮均衡发展指标和操作标准。

二、完善义务教育均衡发展投入保障机制

（一）提高义务教育财政经费比例

满足基本需求，发挥杠杆作用，把加大财政投入作为推动教育均衡发展的重要保障，不断提高财政性教育经费占国内生产总值的比重，确保省均义务教育公用经费稳定增长。巩固4%成果，督促各地逐年落实财政教育经费法定增长，推动建立义务教育生均拨款制度，建立保证财政教育投入稳定增长的长效机制，推动各地制定并逐步提高区域内普通高中生均财政拨款基本标准。进一步完善成本分担机制，不断扩大社会投入统筹力度，推动各地征足、管好、用好城市教育费附加和地方教育附加，确保土地出让金收益按规定比例投入教育，增强县级财政对义务教育的保障能力。

（二）完善义务教育财政投入结构

进一步理顺中央与地方财政收入和教育投入支出责任划分，明确各级政府之间在提供义务教育公共服务方面的事权，根据经济发展总量和义务教育发展差距，适当向地方财力倾斜，健全和完善义务教育发展与社会公平发展协调一致的教育财政管理机制。坚持全面提高与重点提升相结合，处理好增量和存量的关系，调结构、补短板，新增教育经费优先满足义务教育需求，特别是加大省级财政对农村地区、贫困地区、民族地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。

（三）完善专项经费转移支付办法

通过建立转移支付稳定增长机制增加义务教育财政转移支付力度。健全完善制度，科学界定标准，“试行纵向转移与横向转移相结合的模式”［3］，增加义务教育转移支付的规模和比例。以国家总体加大对义务教育均衡发展的倾斜政策为基础，省级财政在增加本级教育支出的同时，也要进一步加大对市县的转移支付力度，“更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡。”［4］

三、完善义务教育均衡发展项目拉动机制

（一）实施布局结构调整工程，以规模办学促均衡发展

适应人口变化趋势，把握各年龄段生源情况，统筹协调谋划义务教育发展格局。在满足基本需求的前提下，适度调整农村中小学布局结构，合理整合义务教育资源。要坚持从实际出发科学论证，“盲目和超前地进行布局调整可能会对教育资源配置的公平性造成伤害，使得边远地区的孩子接受教育的成本增加甚至辍学。”［5］要适应城镇化发展进程，结合新农村建设和城乡规划的契机，科学调整城乡义务教育资源布局。优化城市义务教育学校布局，科学确定办学规模调整计划，有效解决择校生、“大班额”等突出问题。

（二）实施基础建设专项工程，以改善条件促均衡发展

以重大建设项目为先导，加强义务教育基础设施建设，包括全面加强校园校舍建设、中小学校舍安全建设、学校基础设施标准化建设等专项建设工程，科学设计，统筹实施，优化管理。改善教学装备条件，增加义务教育学校现有教学仪器设备总值，重点对农村乡（镇）初中加强基本教学实验设备和教辅资源配备，使硬件建设达到省定标准。

（三）实施薄弱学校改造工程，以强效拉动促均衡发展

实施薄弱校改造要充分考虑不同时期、不同地区薄弱校建设的不同要求，以省级地方政府为主，研究制定薄弱校认定和改造标准，统筹兼顾、突出重点，在普遍加强薄弱校改造的同时，着力解决贫困地区薄弱校问题。

（四）实施规范化学校创建工程，以优化管理促均衡发展

以义务教育阶段办学基本标准为依据，制定规范化办学实施方案，分层级开展规范化办学创建活动，限期逐步达到规范化办学指标要求，不断扩大农村义务教育优质资源，全面提升教育质量和办学效益。

四、完善义务教育均衡发展师资配置机制

（一）落实农村教师培养规划

针对义务教育均衡发展对农村教师队伍建设的数量质量要求，提出农村学校教师培养方案和实施规划，着力解决教师队伍结构性矛盾突出的问题。增强农村教师队伍培养的针对性和实效性，通过大力实施“青蓝工程”、“名师工程”和“名校长工程”，推进各类培训，着力加强校长队伍和教师队伍建设，培育和壮大教育骨干群体，落实培养培训措施。

（二）建立教师补充长效机制

坚持政策导向，完善招聘机制，面向社会全面实施教师招考录用制度，统一实施公共科目考试和职业能力测评，在保证公正公平公开的原则下，研究制定更能体现教师职业特点的招录考试内容和办法，让更具从教素质和能力的人员充实进教师队伍。逐步提高义务教育学校教师待遇，面向农村学校增设中小学高级教师岗位。

（三）促进教师的制度化交流

深化教育人事制度改革，加强教师资源统筹管理和合理运用。建立校长、教师定期交流制度，推动教师由“学校人”向“系统人”的转变。坚持以人为本，在推进教师交流中“既要注重制度的构建，又要保证资金的投入，在二者的相互协调中实现公共资源服务的均等化。”［6］延聘名师名校长到农村学校任教，鼓励和引导城镇名师名校长到农村学校任教。吸引更多高校毕业生到农村中小学任教并长期从教，从根本上改变农村义务教育薄弱学校面貌。

五、义务教育均衡发展资源共享机制

（一）打破城乡二元结构，促进优质资源共享

从国家教育治理结构全局出发，加强义务教育社会资源统筹，促进教育资源配置向农村、山区和边远贫困地区倾斜。通过城镇化建设战略实施，跟进义务教育规模调整和资源整合，扩大优质教育资源，逐步形成由上至下、以城带乡、城乡一体的义务教育均衡发展新格局。

（二）关怀帮助弱势群体，促进保障资源共享

建议国家设立义务教育服务保障基金，主要用于满足资助特殊困难儿童群体接受义务教育的实际需求。保障进城务工人员随迁子女在城内平等接受义务教育，把关爱农村留守学生工作纳入社会管理服务体系，建立残疾儿童义务教育支持保障体系，健全家庭经济困难学生资助帮扶体系。在“形成以政府为主导，社会参与的复合型公共文化服务体系”中［7］，建立健全由民政、教育、公安、妇联、共青团等多部门共同组成的关怀帮助弱势群体的义务教育保障机制。

（三）实行就地就近入学，促进教师资源共享

扩大优质教育资源，提高义务教育学校和教师队伍建设整体水平，保持义务教育生源常态化分布，积极破解择校生难题。遵循教育教学规律，限定名校、重点校招生规模，合理调整和充分利用生均教育资源，潜心挖掘每所学校内涵发展空间，调动广大教师的积极性，减轻教师压力和学生负担。把市民“家门口”学校办成“新优质学校”，让市民群众认可并选择“家门口”学校就近入学。

（四）利用现代信息技术，促进信息资源共享

构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，加快建设省、市、县三级教育信息公共服务平台，推进各级教育行政部门、教研机构与学校信息网络互联互通，促进教学、教研与教师培训和教育管理以及校园校车安全监控的信息化。深化教师培训改革，探索网络研修与校本研修整合培训新模式。促进信息技术与教育教学的深度融合，使农村和边远地区师生能够享受优质教育资源。

六、义务教育均衡发展运行管理机制

（一）强化政府行为，落实政府责任

建立和完善常态化管理机制，将义务教育均衡发展水平纳入地方各级党委和政府政绩考核的重要内容。建立政府主管领导负责，教育部门牵头，联合发改、财政、建设、人事、编制等多部门共同推进义务教育均衡发展的协同机制。坚持以县为主，把义务教育均衡发展纳入县级政府经济社会发展整体规划，县级政府制定全县推进义务教育均衡发展总体规划。把义务教育均衡发展列入乡镇政府和学校教育重点工作目标责任书考核，实现城乡一体化的学校考核目标。

（二）加强督导检查，完善考核评估

科学确定义务教育均衡发展指标体系，尤其要设计好便于衡量各级政府和相关职能部门实现义务教育均衡发展的绩效量化指标。发挥好教育督导的激励指导和约束作用，强化督导评估力度。以学校标准化建设为督导评估的重要依据，建立逐校达标验收制度，强化逐县评估验收机制。充分运用督导评估结果，促进每所义务教育学校达到办学基本标准。

（三）加强监督管理，规范资金使用

运用法治思维加强对义务教育均衡发展的监督管理，依法提高均衡发展保障水平。对义务教育经费使用实行全过程监管，建立健全经费使用情况报告和公告制度及部门联合督查机制，充分发挥财务巡视、绩效评价、专项检查等监督方式和手段作用，提高经费监管的有效性。发挥教育审计的自身免疫功能作用，提高预算执行力，强化预算管理约束力。建立财政教育投入分析评价指标体系，明晰财政教育投入增幅、财政教育支出比例、教育附加增收税、土地出让教育资金计提率等考核评价指标。要促进教育财政投入递增的良性循环，“在继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励，形成财政的可持续性。”［8］

［1］袁贵仁.深化教育领域综合改革［N］.中国教育报，2013－11－20（1）.

［2］袁贵仁.中国义务教育进入均衡发展新时期［N］.中国教育报，2013－05－20（1）.

［3］安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化［J］.东北师大学报：哲学社会科学版。2007（5）：20.

［4］楼继伟.建立现代财政制度［N］.光明日报，2013－12－16（7）.

［5］岳昌君.经济发展水平的地区差异对教育资源配置的影响［J］.教育与经济，2013（1）：35.

［6］安体富，任强.中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角量化分析［J］.财贸经济，2008（6）：79－82.

［7］傅才武.公共文化服务体系建设的现代性研究［N］.光明日报，2013－12－27（7）.

［8］贾康.在全面改革中深化财政体制改革［N］.光明日报，2013－11－15（7）.