论我国乡村治理中的参与式预算——价值、困境与法制化出路

陈 治

（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

论我国乡村治理中的参与式预算
——价值、困境与法制化出路

陈 治

（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

参与式预算是一种体现直接预算民主的治理机制，它有助于推动乡镇层级上的治理创新、强化基层财政的自主地位、促进基层人大与村民自治的有机衔接，从而克服传统“乡政村治”模式的弊端。但是，它也面临着诸多困境，表现在非正式制度与正式制度的断裂，技术规则与赋权规则的失衡，制度功能上激励与约束的缺位，制度变迁中创新与嵌入的脱节。因此，应当在《预算法》的层面给予参与式预算正式的立法支持，并通过构建、完善参与式预算的权利保障法律制度、参与式预算的激励与约束法律制度、与参与式预算相关的村民自治与乡镇人大法律制度，探寻参与式预算法制化的可行路径。

乡政村治；参与式预算；实践价值；困境；法制化

党的第十八届三中全会做出《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为中央和地方政府进一步推进行政管理体制改革指明了总的目标与方向。在此背景下，已经在村一级实施治理机制的乡村治理模式存在的问题、经验、发展路径等，可以为国家治理体系的建构提供有益启示。乡村治理在实践中表现为一种“乡政村治”模式，要建立真正符合治理理论要求、保障村民公共利益的新的模式，就应当推行以预算民主为突破口的改革。参与式预算是体现直接预算民主的治理机制，它有助于克服传统的“乡政村治”模式的弊端，但同时也存在一定困境，亟待寻求法制化的出路。

一、对传统“乡政村治”模式的反思及参与式预算的实践价值

作为一种20世纪90年代以来在世界范围内广泛传播并付诸实践的政治理论，治理理论代表了对传统公共权力运行机制进行反思与改革的基本趋势，如在主体及其职责方面，主张来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者分享传统上属于国家和政府的权力；在实施方式方面，主张对于社会和经济问题的解决方案并不限于依赖政府的发号施令或运用强制性力量，而是运用其他新的方法和技术；在实施的正当性依据方面，主张获得人们遵从的基础不限于正式制度或规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排［1］。乡村治理是治理理论与中国乡村实践相嫁接的产物，表现为以乡镇政府管理和农民广泛政治参与相结合，以村民自治为核心内容的一种“乡政村治”模式［2］141。所谓乡政村治是指国家基层政权止于乡镇一级，乡镇以下设立村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治。

乡政村治模式在村级体现了多个行动者依托于各种正式的、非正式的制度资源展开民主协商、互动合作的治理过程，但在乡镇一级则更多延续了传统的自上而下、行政主导、强制性的公共管理机制。总体而言，乡政村治的治理模式存在以下几方面的问题：一是缺乏对乡镇行政与村民自治两者权力边界的合理界定。乡镇行政权与村民自治权的配置不均衡，乡镇行政权过于集中，而村民自治权的边界又显得弹性有余而刚性不足。乡镇行政往往对纳入村民自治范畴的事务进行裁量判断乃至构成不当干涉，使村民自治难以有效实现，最终有损乡政村治的推行效果。二是尚未建立适应农村公共需求的财政体制。乡政村治模式集中于对履行公共职责的事权进行分解与让渡，缺乏对支撑事权行使的财权的配置与保障。受农村税费改革后乡镇财政收入锐减、中央与地方间财政转移支付制度改革滞后、农村集体土地等公共资源利用不合理等因素影响，乡镇与村两级财政收支失衡、负债沉重，有限财政资金基本用于维持机构运转而难以承担公共职能，导致农村公共产品总体供给不足。在有限财政资源的制约下，基层财政的自主地位也难以具备，财政资源的分配受到上级政府的过多干预，公共产品的供给无法反映村民的真正需求。三是，乡镇与村庄两级实行的民主机制彼此分离。乡镇人大奉行的代议制民主与村民自治中彰显的直接民主分属于不同的政治治理场域，前者容易将基层民主抽象化为远离村民生活的选举政治，后者则存在人走政息、缺乏稳定性与可持续性的弊端，此外还不乏非制度化的参与方式［2］142，对乡村治理绩效的改善乃至乡村社会和谐稳定发展构成障碍。

于1999年在浙江温岭创建的民主恳谈制度开启了乡村治理的新阶段。民主恳谈源于当时在温岭实施的农业和农村现代化教育活动，是一种基于改变传统的灌输式教育方式，增加乡镇政府与村民群众的联系而采取的新型、面对面、互动式沟通方式。此后民主恳谈由产生之初的农村思想政治工作机制转变为承载农村基层民主决策、民主管理、民主监督，实现基层民主治理的重要平台［3］181。也正是在民主恳谈机制的基础上，一种以预算民主改革为突破口的乡村治理创新模式——参与式预算在浙江温岭的多个乡镇相继展开，并拓展到江苏无锡、河南焦作等地的乡镇或市区。由乡镇（或市区）人大、乡镇（或市区）政府、村民（或居民）代表等多方主体共同参与，就乡镇或市区财政预算进行民主协商，决定财政资源的分配去向。在学理上，参与式预算被看作是公众直接参与预算决策，决定并监督本地区可支配公共资源的最终用处、各项支出安排的优先性的过程［4］52。它对于克服乡政村治模式的弊端具有重要价值，表现在：（1）推动乡镇层级上的治理创新。参与式预算将蕴含分权、协商、自主等要素的治理理念融入乡镇财政资源的分配过程，有利于打破传统的自上而下、行政主导的资源分配方式，并且以预算改革为突破口，实现对乡镇行政与村民自治的权力边界的重新划定。即村民通过参与乡镇预算决策过程，对影响农村公共产品供给的乡镇预算分配状况发表意见，实施监督，这就使村民自治的范畴从单纯的村内公共事务的自主决策、自主管理扩展为对乡镇财政支出的民主参与，而乡镇行政尤其是决定财政资源投向的决策过程也不再是封闭的。（2）强化乡镇财政的自主地位。尽管乡镇相对于村一级自治组织居于行政主导的优势地位，但是面对它的上级政府，乡镇往往也难有其自主地位，尤其是在财政资源分配上。乡镇的支出责任大都体现为完成上级政府的政策配套任务，这也是预算决策不能真正反映农村公共需求的重要原因。参与式预算的实施是以乡镇政府拥有一定自主支配的资金为前提。政府的财政自主度越高，可供村民参与并影响预算决策的空间越大，决策结果反映村民以及农村社区整体发展需求的程度就越高。因此，参与式预算的实施客观上有利于增强基层财政的自主地位，实现有效的农村公共产品的供给。值得指出的是，实践中在一些区县推行的“乡财县管”措施，“尽管改革有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力”［5］。“乡财县管”与参与式预算的改革目标及针对的问题不同：前者是治理基层财政的不规范行为，后者是发展基层财政预算民主；但实现的途径正好相反，前者更需要限权，后者更需要放权。这表明我国对基层财政制度的改革带有“一事一议”的特点，以解决具体问题为导向。就改革的局部、个体而言，可能是富有成效的，但往往顾此失彼，使改革的整体绩效大打折扣。显然，在片面推行“乡财县管”的改革进路之下几乎不存在推行参与式预算的可能。（3）促进基层人大与村民自治的衔接。各地参与式预算的实施方式丰富多样，具有代表性的是村民通过基层人大组织的民主恳谈会，参与预算制定过程的方式。它将人大的代议制民主与村民自治的直接民主衔接起来，既扩展了村民自治的范畴，增强了村民民主参与的稳定性与持续性，同时也避免了人大代议制存在的弊端。

二、参与式预算面临的法制困境

整体而言，参与式预算为乡村治理模式的创新提供了一种重要的地方性经验。但其实践过程也面临诸多困境。

（一）非正式制度与正式制度的断裂

如何选择参与式预算的制度规制模式，这不仅是困扰我国预算民主实践的一大难题，而且也是世界范围内实施参与式预算的国家和地区普遍面临的问题。从世界范围内来看，支撑参与式预算运行的依据绝大部分是非正式制度以及正式制度中少量的政策文件或者内部规则（本文统称为非正式立法文件），很少有正式的立法。比如巴西阿雷格里市的参与式预算被奉为典范，而其实施依据并不是来自立法机关或者有权部门制定的规范，而是围绕参与代表的选举、资源分配的标准、协商机构的责任、会议程序等问题做出具体规定的内部规则（internal regulations）［6］。正式立法文件往往只规定预算民主、公众参与的基本原则，如巴西的《财政责任法》中便规定“应当通过推动人们参与公共会议的方式，确保起草和讨论预算计划和方针的过程公开透明”［7］。我国在“民主恳谈”基础上推行的参与式预算，被看作是中国基层民主政治建设的成功尝试，指导这一民主实践的基本依据同样以非正式立法文件为主①温市委发［2001］35号《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层政治建设的意见》；［2002］55号《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》；2004［7］号《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》等。。现行《预算法》及目前公布的修正案草案均缺乏对参与式预算的规定。参与式预算实施中所呈现的这种正式制度与非正式制度断裂的问题，使参与式预算主要表现为个别地方的不具有稳定性、普遍性的实践活动，并对推行者个人的能力、信心及智慧有很强的依赖性，一旦人事变动，容易陷入“人走政息”的尴尬，而难有更大的适用空间。由于缺乏法律上的决定性的支持，即使是像巴西阿雷格里市的参与式预算也面临在程序设定、时间安排、争议解决、公众议事机构与传统议会之间关系处理上的操作困难［8］，公众参与的正当性与可持续性也受到影响。

（二）技术规则与赋权规则的失衡

在正式立法文件中重视公众参与的技术规则而轻视赋权规则是参与式预算面临的另一个问题。比如浙江温岭新河镇人大制定的《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》围绕预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告、预算执行与监督几个运行环节规定了参与式预算的实施机制，但其侧重于角色分工与议程设置的参与技术，缺乏权利配给与保障。“如果没有权利就没有民主”［9］，缺少权利支撑的预算民主机制更容易演变为“走过场”的形式，参与主体间只有角色分工而没有角色制衡、参与过程只是依凭事先设定好的议程，至于能否对决策后果产生影响力具有极大的不确定性。

（三）制度功能上激励与约束的缺位

参与式预算对于公众而言是一种理性选择行为，如果遭遇内部或外部的各种阻碍因素，不参与反而是理性的。因此，一定的激励制度是促进公众参与的重要保障。然而，现有制度的激励功能明显准备不足。在实践中由于主客观条件的限制，阻碍公众参与的因素较多，例如对财政支出项目的优先性排序，受到“无关因素”影响的可能性非常大［10］，导致最终决策的偶然性、随机性和被人为操控的风险极大增加，进而降低了公众参与的积极性；此外，参与者的个人素质、理性运用知识的程度、掌握的经济资源等也是阻碍其参与的重要原因，“假定人人都有参与的基本倾向，有能力承担自己行为的后果，经济资源的存在能够使人们成为理性而负责的公民”的观念显然过于理想［11］。面对这些阻碍公众参与的因素，现有制度侧重规定的是公众参与的具体程序以及相应的议事规则，缺乏对激励公众参与的制度考量。例如《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》就各级各类民主恳谈的议题、程序、参与者范围作出了规定，但由于缺乏对村民民主意识的培育、与预算相关专业知识的培训以及合理的补偿机制，村民对参与式预算的热情相对于实施初期有所减退，从2005年开始村民参与人数呈递减趋势［12］，这不得不使人对参与式预算的发展前景充满疑虑，它是否会产生与既有的间接民主（比如选举乡镇人大代表）相似的困境——即村民重实惠，轻过程，对民主事务抱以不关心、不合作、不参与也不对抗的态度，从而成为又一种制度摆设，值得深思。

参与式预算在扩大民主治理的机会方面具有积极价值，但也可能带来一定消极影响，例如，导致财政支出超过预算额度，或者参与者仅仅关注资源获取而忽视利益平衡和社区长远利益的维护问题［13］。因此，与制度激励同等重要的是对公众参与施加必要的约束。然而，对此问题，现有以民主恳谈为基础建立起来的参与式预算制度缺乏有效的解决途径，对于参与式预算应当恪守的基本原则、达到的目标缺乏明确规定。简单的议事规制仅仅反映的是参与步骤和环节，并不足以提供使参与者相互制约、理性选择的程序机制。

（四）制度变迁中创新与嵌入的脱节

参与式预算在农村乡镇的发端、扩展是一种自下而上的自发性制度变迁过程，具有制度经济学上诱致性制度变迁的特点。在理论上它能够带来传统制度安排（乡政村治）所无法提供的效率优势，但在实践中也受到乡村社会、政治、市场、技术、文化等宏观制度环境的制约。也就是说，参与式预算是“嵌入”在各种相关制度构成的复杂关系网络中，制度之间相互影响、相互限制。要在现实中评估参与式预算的制度绩效显然比在理论上简单比较成本收益要复杂得多，它是否能真正取得相比于传统制度安排的效率及其程度的高低，还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度［14］。与参与式预算相关的制度安排主要包括两项：一是为参与式预算提供民主自治基础的村民自治制度。从国外参与式预算的实践来看，一个自治程度高的社区不仅能够推动社区内的资源公平分配、提供满足社区成员需求的公共服务，而且在与公共权力机构进行协商的过程中可以取得更有利的地位甚至起到制衡公共权力的作用①比如在美国费城由居民组成的区域理事会可以审议并否决市政机构提出的财政资金资助计划；更为典型的是巴西阿雷格里市实行的参与式预算，由每个社区的居民围绕交通、教育、社会福利、税收、城市发展五个方面的议题进行讨论，初步确定预算投资的方向和优先顺序，根据居民需求的程度由当地政府拟定预算方案。再由各社区居民推举代表组成参与财政委员会（Council of Participatory Budgeting，COP），进一步讨论资源分配的标准、各选区的需求，并对政府提交的预算方案进行修改。Celina Souza，Participatory budgeting in Brazilian cities：limits and possibilities in building democratic institutions，in Environment and Urbanization，2001，13：172。。二是为参与式预算提供公众参与途径的基层人大制度。当公众直接参与因缺乏正式立法支持而面临制度障碍的情况下，如果能够结合既有的人大制度，借助人大机关的法律地位，在人大组织审议预算草案的过程中充分吸纳公众参与，也不失为一条实施参与式预算的可行途径。

从国内参与式预算的实践来看，村民自治制度与乡镇人大制度严重滞后于参与式预算的发展需求。首先，参与式预算不仅在乡镇一级财政资源分配中得到运用，而且在村级财政资源分配中也有存在的空间，但相关法律缺乏具体规定。依据《村民委员会组织法》的规定，纳入村民自治范畴的事项，包括“从村集体经济所得收益之使用”决策，也就意味着村级财政事务是由村民依托村民会议或者村民代表会议自主作出决定的。这为实施村级参与式预算提供了法律依据。尽管“村”本身并不构成《预算法》上五级预算体制中的独立一级预算单位，但是在村一级也可以实施参与式预算，正如同在城市街道可以实施参与式预算一样。实施参与式预算的条件并不在于是否是独立的一级预算单位，而在于是否拥有一定可供自主支配的财政资源，而村或者街道是可能具备这一条件的。关键问题是《村民委员会组织法》缺乏对村级实施参与式预算的具体规定，当然这也是该法作为自治组织法所无法涵盖的。其次，乡镇人大如何推行参与式预算，在现有正式法律制度中同样缺乏规定。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都是体现传统代议民主的制度内容，因此，要从现有制度资源中获取支持基本不可能，这也加大了参与式预算在乡镇一级推行的难度。

三、参与式预算法制化的实现进路

（一）建立参与式预算法制化的基本框架

首先，应当在《预算法》中对参与式预算的概念、目标、原则、适用层级、实施方式做出规定，建立参与式预算法制化的基本框架，使参与式预算在法制轨道上运行。需要指出的是，《预算法》规定的参与式预算不仅仅适用于在乡镇或者村级财政事务中作出的决策，因此，涉及的参与者身份不限于村民，而是包括一般意义上的社会公众。

1．参与式预算的概念。参与式预算与一般性的公众参与预算运行过程有所区别。参与式预算就其兴起发展的逻辑基点而言在于直接民主，参与式预算就是公众直接参加预算决策的过程，至于预算执行、预算评估中的公众参与则属于更为宽泛的预算运行过程中的问题，不宜纳入参与式预算这个特定概念范畴进行讨论①笔者注意到，在国内学界关于参与式预算究竟是指决策环节中的参与还是泛指整个预算运行过程中的参与，存在不同看法，其中持预算决策中参与的观点属于多数，比如认为参与式预算是一种公民直接参与预算决策过程，决定部分或全部公共资源配置结果的预算管理模式；是一种民众能够决定或者有助于决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程，在此过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性并监督公共支出。但不乏有观点认为预算执行、预算评估中的公众参与也属于参与式预算模式，参见王逸帅、苟燕楠：“国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑”，《人文杂志》2009年第3期，第84页。，换言之，参与式预算特指预算运行周期中决策环节的公众参与。

2．参与式预算的目标。参与式预算的目标设定是为了将各方参与者的个别动机有机整合形成更有利于社会公共利益实现的行动指引，因此，应当避免将参与式预算简单理解为获取投资项目的工具或者使参与式预算受到人为操纵的风险。因此，《预算法》上有必要规定参与式预算的目标，包括三个层次：通过公共学习与民主精神的培育，促进积极公民权的实现；通过改善政策和资源分配，促进社会公正的实现；通过改革权力配置格局，促进公共权力与民间力量的合作实现。

3．参与式预算的原则。它是反映参与式预算的本质属性并为各方行动者遵循的基本准则，包括：（1）直接参与，即公众自己参与预算决策过程而不再局限于通过投票选举代表人间接地参与。当然参与式预算并非完全排斥间接参与，直接参与与间接参与在实践的各种参与式预算方式中往往是一种不同程度的结合。但可以肯定的是公众能够获得较之代议制民主条件下更多的意见表达乃至做出决策的机会；（2）平等参与，即公众参与者享有平等的参与权利，确保参与机会在社会成员中公平分配，尤其是赋予那些没有组织背景、资源匮乏的社会成员参与预算决策的机会，使他们的特定诉求能够通过公共协商的方式获得他人的关注和支持；（3）自愿参与，即公众参与基于自主意愿而非外在强制；（4）保持自治性与开放性的参与，即公众参与预算决策的过程应当是在一定组织机制（比如参与式预算委员会）基础上独立于立法、行政部门而运行，同时整个参与式预算的过程应当公开、透明，及时向公众披露参与式预算的相关信息，确保公众对预算决策进程的监督。

4．参与式预算的适用层级。参与式预算可以在县乡以及街道、村一级实施，这符合参与式预算一般对应于较低的适用层级的特点。对于在街道或者村实施的参与式预算并不与《预算法》上规定的五级预算体制相矛盾。当然，为避免实施中可能引起的误区，在《预算法》上可以专门针对参与式预算的适用层级作出规定。

5．参与式预算的实施方式。我国发轫于浙江温岭市泽国镇与新河镇的参与式预算提供了两种基本实施方式：一种是泽国镇实行的公众直接参与政府预算制定过程的方式。镇政府在全镇范围内以随机抽号的方式产生二百余名民意代表和若干讨论小组，并向其发放待议的支出项目材料，民意代表就上述支出项目的优先性进行排序，形成小组共识意见，再提交大会讨论，按得分高低得出各支出项目的排序，镇政府根据该排序拟定年度预算支出情况的报告，提请镇人大审查批准。这种方式体现了较高程度的直接参与，并且民意代表做出的优先性选择直接影响最终的预算安排，而人大审议往往只具有形式意义。其局限性是参与者容易集中关注投资项目的优先性选择而忽视社区的整体长远利益。另一种是新河镇实行的公众通过民主恳谈会及基层人大制度参与预算的方式。这种方式将政府的全部预算纳入审议范围，人大的审议具有实质意义，并且设立了常设性的财经小组，对预算执行过程进行监督。该方式体现直接参与的程度较弱，但并不缺少民意表达的机制，比如细化预算报告、提早介入预算审查、公开预算报告与预算审议过程、反复多次协商、充分的知识培训、议事组织成员的专职化等［3］188，并且公众可以较为全面地了解政府部门分配在各个款项上的预算资金安排。其局限性是参与的程度受制于人大自身的发展定位。在现有的法律框架下，人大对政府财政预算的介入更多是编制后的审议，因而，此时的公众参与在严格意义上并不是参与预算本身的制定，而是体现为通过修正而监督政府对预算的制定。泽国模式与新河模式各有千秋，也都在迈向真正的参与式预算过程中存在不同程度的局限，更为重要的是，不同的模式在运行的社会背景与基础条件方面要求不一，因而，它们的示范意义是存在客观限制的。对此，《预算法》作为正式制度不宜做强制性的规定，而是应当通过授权性规定提供可供选择的多元方式。

（二）构建参与式预算的权利保障制度

参与式预算是一种民主机制，应当通过赋予公众多种参与权而实现。但是，参与式预算中的参与权也并不是一个单层次的、整体性的权利概念，而是一个多层次、有区分度的参与权体系，既包括程序性的权利——对决策结果的影响较小，也包括实体性的权利——对决策结果的影响较大。有学者曾针对价格听证中的公众参与问题指出，由于在参与过程中，公众未被赋予“实体性的权利”，未形成能对政府决策产生影响的结构性约束机制，因而，其参与者的角色是虚化的，是否采纳公众意见是随意的［15］。这种强调对参与公众的权利进行“充实”而非仅仅依赖程序性规则、强调角色之间的制衡而非简单的角色设置的看法很具有代表性。但这种整体性、静态性、概括性的赋权机制并不适合于参与式预算的运作过程。在参与式预算中，影响赋权程度高低的因素有两个方面：一是主观方面，即预算事项期望得到公众认可的程度，期望得到认可的程度越高，就越适宜采取分权程度较高的参与类型，赋予公众更具实体性的权利，比如决策权，反之，则采取分权程度更低的参与类型，赋予公众更具程序性的权利，比如知情权、监督权。因此，参与式预算的推行实际上有赖于政府主体对预算决策参与模式的选择裁量，需要政府行政首长和其他决策者推进改革的政治意志以及培养公众参与预算决策的能力［4］55。这也就决定了参与式预算的赋权程度或者说公众的分权程度不能完全在制度层面进行概括的、静态性的规定，必须留有行政裁量的灵活空间。二是客观方面，即预算决策事项本身的性质及内容。相对而言，与公众利益直接关联度高的预算事项具有更大的参与可能，而那些直接关联度低的预算事项，例如一般公共服务（国防、外交等）公众参与的空间就较小。因此，不同性质和内容的预算事项也会决定赋权程度的高低。从实践情况看，集中在民生支出项目而非政府全部预算事项上推行参与式预算，效果更好。

基于此，首先应当确立多层次的参与类型及其相应的权利体系。根据公众参与对预算结果影响的程度差异，可以划分为分享性参与、协商性参与、咨询性参与几种类型。分享性参与是指公众分享财政预算的制定权，这是一种实体性的参与权。协商性参与，是指公众的意见将被听取并影响财政决策结果。咨询性参与是指以获取信息为目标的公众参与。协商性参与与咨询性参与涉及的是程序性的参与权。

其次，保障特定群体的参与权利。赋权的对象群体本身也存在极大差异，只有强调对那些先前被排斥在外的公众进行赋权而不是停留于概括授权的层面才能保证预算决策的民主和公平。对社会弱势群体而言，参与预算决策过程无疑是消除社会排斥、实现社会公正的有效途径。我国乡村治理中村民自治的弱化与村民参与权、监督权的单薄有密切关系。因此，实施参与式预算应当保障村民的民主参与和监督的权利。采取直接参与方式的，应当优化村民参与的程序机制，确保村民个体意见的充分表达并获得反馈；采取与基层人大相结合的间接参与方式的，应当在人大审议程序中设置更加多元的保障村民参与的机制，使村民借助人大审议程序能够获得参与预算决策的机会。

再次，构建实体性赋权机制。建立参与式预算的实体性赋权机制，势必对传统的由政府、议会主导的权力格局形成冲击，如何妥当安排公众、政府和议会三者在预算决策中的地位值得研究。参与式预算中的实体性权利即公众分享预算制定权，其行使范围应当限定于低层级政府以及村（或街道）的预算资金安排，而全国范围内的财政决策仍然以代议制民主的方式进行；在此基础上，扩大乡镇政府的财权并降低其承担的事权，使其可以提供相当的资源用以推行参与式预算；同时，保留立法机关对财政预算的审议权，这是因为代议制民主仍然是现代民主政治的基础，民意代表的选择、意见须经立法机关通过才能取得合法性支持。正如学者所言，“协商决策要求选举和随机代表的结合……在制定决策中，随机选择的参与者没有法律上的合法性，因而，民主恳谈需要选举的代表来赞成最后协商的结果”［16］。但其权力行使的方式、影响的程度可以灵活多样，留待各地区结合自身特点、政治传统选择适用。

最后，构建程序性赋权机制。建立参与式预算的程序性赋权机制应当以健全预算信息公开、保障公众知情权为重心。确保“参与式预算过程中所需要的信息能够通过各种可能的途径广为传播”，被看作是参与式预算的必要条件［4］55。建立参与式预算的程序性赋权机制应当解决预算公开范围、时间、途径等方面存在的问题，使公众能够在更为全面、及时了解预算相关信息的基础上，更好地参与预算决策与行使预算监督权，发表有针对性的意见，更大程度上影响决策结果。

（三）构建参与式预算的激励法律制度

在根本上，激励公众参与有赖于民主文化的传承与公共理性精神的熏陶。法制的作用在于通过其独有的权威性、稳定性与可操作性的规范体系提供一种民主参与的知识、技巧，培育公众的民主观念与理性参与公共事务的精神品格，教育参与者什么是参与、如何参与、如何保障自己的参与，形成在“制度与参与者的心理品质和态度之间的互动性与持续的关联性”［17］。在这一意义上，界定参与式预算的类型、提供公众参与的权利保障机制，尤其是提供一套可行的参与培训机制，以帮助公众应对各种专业性、技术性极强的财政事务，克服外行参与的障碍，都是激励公众参与的有效途径。

除此之外，参与者的资格确认及识别机制、利益补偿机制、参与方式设计都是激励公众参与的重要方面。参与式预算的资格确认及识别机制应当基于降低公众参与门槛、简便公众参与过程、提升公众参与的影响力而展开。利益补偿机制是对参与预算决策的个体成本进行一定补偿，补偿的标准、额度及发放的方式可以根据参与的类型而确定。参与方式的设计应当多元化，可以通过各种技术手段提高参与效率、实现参与目标，比如利用网络技术、公共通讯技术推进预算决策参与过程，实现多人、异地、共时地参与预算讨论。

（四）构建参与式预算的约束法律制度

参与式预算的约束机制包括两个方面的内容：一是参与边界上的约束；二是参与过程中的约束。

1．参与边界。不应当或不必要由公众参与而事实上公众又以不同方式参与其中，或者参与的层次、程度有偏差，都可能导致一系列负面问题的出现，比如预算决策质量下降、运行成本增加、公共需求满足迟缓①具体以浙江省泽国镇实施的参与式预算为例。2005年、2006该镇针对建设项目实施的参与式预算中，公众参与的质量是“令人满意”。而2008年参与的范围从建设项目扩大至全部财政预算，从形式上看，公众分享了更多的财政预算信息，并获得了更广的参与决策机会，但是参与质量却在下降，表现在：项目内容上过于宽泛，乃至失去焦点，参与者面对一大串数字而无所适从；同时在全部的财政预算中，有关基本公共管理与服务支出、机关工作人员薪酬、政府机构经常性开支等，一般属于必须安排的支出，公众参与讨论的空间很小。参见朱圣明：《一种新型的基层民主形式：抽样民主与代议民主的结合——浙江省泽国镇预算民主经验的解读》，《当代中国政治研究报告》第7辑，第192－193页。。这种状况不仅有损公共利益，难以实现预期的参与目标，而且会贬损公众参与的积极价值。因此，确定参与式预算的边界是极为必要的。在立法上可以采取排除法，即法律上明示不宜于公众参与的情形，同时在判断是否“适宜”的问题上，赋予财政行政机关一定的自由裁量权。除了尽可能在立法层面明晰公众参与的例外情形，在具体实施过程中应当尽量避免两种倾向：一是财政行政机关以专业性、技术性为由，扭曲“适宜”性的解释标准，滥用自由裁量权，排斥公众参与；二是财政行政机关不适当地扩大公众参与，利用公众参与逃避责任承担，人为延缓决策进度或者增加改革、创新的成本。

2．参与过程中的约束。由于公众参与者并不天然代表公共利益，它可能有助于在原有的权力格局（立法、行政、司法）之下增加一种博弈和平衡的力量，但其自身也必须受到限制，尤其是来自法制的约束。任何权利（力）都应当受到制约，即使是公众的财政参与权也不能例外。这一约束机制包括两个方面：一是利益代表的甄选，包括利益代表的资格确立与审查规则、利益代表的产生与变更规则，尤其注重保障社会弱势群体获得参与财政的足够的利益代表，确保利益代表的广泛性与公信力。二是参与过程的程序设计，程序是限制恣意的产物，是对参与其中的各种角色进行分工、处理相互间关系并作出一定决定的机制。参与式预算中的程序既是保障其获得公平合理对待的有效手段，也是约束公众参与者、促使其理性选择和表达的重要工具。参与过程的程序设计应当遵循公开性、透明性、利害关系人回避、公平性、高效性原则。

（五）完善支撑参与式预算运行的相关制度

1．完善农村议事决策制度。首先从立法例上寻求突破口，改变既有的重在规范村委会设置及运作的组织法立法体例，制定村民自治法，对村委会、村民会议、村民代表会议等都作出全面的规定。其次，对村民会议制度的内容进行细化，设计更加灵活和多样化的程序机制。再者，村民会议议事决策的范围须结合当前农村经济社会的改革及参与式预算的实施进行调整，增加对村级财政、乡镇财政的民主参与和监督。

2．完善乡镇人大制度。乡镇人民代表大会属于我国人民代表大会制度的调整对象，完善乡镇人民代表大会的议事机制应当首先对我国人民代表大会制度进行整体反思①对于人民代表大会制度，目前讨论较多的是缩小城乡居民选举人大代表的人口比差、依法保障农民平等选举权的问题。对此，十七大文件首次提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，为我国进一步推进人民代表大会制度改革提出了基本方向。，其中核心问题是赋予人大对预算的实质审议权并针对人大的不同层级设计相应的法律保障机制，比如省级以上人大体现实质审议的关键应当是预算修正权，县级以下尤其是乡镇人大体现实质审议的关键则是促进民主恳谈机制与预算编制的结合，以在民主恳谈基础上形成的预算草案作为审议对象，并确保民意充分表达及影响决策。

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On the Participatory Budget in the Countryside Governance——Value，Difficulties and Legalization

CHEN Zhi
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law；Chongqing 401120，China）

As of the direct budgetary democratic governance，participatory budget for overcoming traditional“Rural Governance”model has important drawbacks of practical value，helping to promote the township level governance innovation，strengthening grassroots of financial autonomy，and promoting grassroots People's Congress and public participation integrated．But it also faces a number of legal difficulties，including the fracture of the informal systems and formal systems，the imbalance of technical rules and empowerment rules，the absence of incentives and constraints of systems functions，and disjoined relationship between the institutional innovation and embedding．It's necessary to supply formal systems through the Budget Law by the protection of the rights legal systems，the incentive and constraints of legal systems，the autonomy of villagers and township People's Congress legal systems．

“Rural Governance”Model；Participatory Budget；Value；Difficulties；Legalization

D912．4

A

1001－6201（2014）04－0071－08

［责任编辑：秦卫波］

2013－11－27

司法部国家法治与法学理论研究项目（13SFB2041）；重庆市教委科技项目（KJ110103）；重庆市教委规划项目（2012－GX－098）。

陈治（1978－），女，四川重庆人，西南政法大学经济法学院副教授，法学博士，西南政法大学经济法研究中心研究员。