气候协议与可持续发展目标构建

◎ 文/潘家华

气候协议与可持续发展目标构建

◎ 文/潘家华

气候变化与可持续发展互相关联密不可分，但是在性质与国际进程上却相对独立。是否要将气候变化纳入可持续发展目标框架，或是将可持续发展目标在气候变化协议中加以具体化，皆存在争议。两者尽管在政治、法律和技术属性上有区别，但并不矛盾，有着互补和互为强化的关系，不可忽略，不可偏废，是全球可持续发展的基础和战略支撑。

气候协议与2030年减排目标

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判，从1990年至今已经25年。由于公约是框架性的，强调的是原则，没有明确缔约方的减排义务分割。1997年达成的《京都议定书》，规定发达国家在2008-2012年的平均排放量，相对于1990年的水平下降5．2%，成为一个具有法律约束意义的目标。2005年，《京都议定书》正式生效，但由于最大的发达国家排放国——美国拒绝批准《京都议定书》，使得全球减排目标大打折扣。

2007年联合国气候会议形成“巴厘路线图”，要求完成《京都议定书》第二承诺期发达国家减排目标的谈判； 2009年哥本哈根联合国气候会议形成的《哥本哈根协议》，第一次明确写入2℃温升（即将温度升高幅度控制在不高于工业革命前2℃的水平）目标。2011年联合国气候会议决议形成的“德班平台”构架，原则上延续了《京都议定书》第二承诺期；但将没有加入《京都议定书》第二承诺期减排的发达国家2020的减排目标和发展中国家2020年的减排行动，以及2020年后的全球减排目标，纳入同一平台谈判。

和谐会堂

董年龙/摄

2014年9月，联合国秘书长潘基文召集首脑会议，要求各国政治领导人就2015气候协议作出明确具体的政治承诺。国际社会呼吁在2014年的联合国利马气候会议上，能够形成《气候协议2015》草案，以便在2015年联合国巴黎气候会议上通过。IPCC在2013年底发表的第五次评估报告表明，实现2℃温升目标，2012-2100年全球碳预算额度，考虑科学不确定性，全球只有6790（50%概率）亿吨和4690（66%概率）亿吨碳，即平均每年只有277亿吨和191亿吨CO2排放额度。历史上发达国家累积排放量巨大，发展中国家累积排放则相对有限。但是，随着发达国家的经济外延扩张的规模趋于饱和，发展中国家经济外延扩张发展加速，发展中国家在全球温室气体排放中所占的比例不断攀升，目前已经接近3/5，我国作为工业化和城镇化快速推进的新兴经济体，目前年排放总量已经占到全世界总量的1/4。这就意味着，发展中国家未来的发展进程，也必然受到温室气体减排的刚性约束。

可持续发展目标

1.可持续发展目标的提出

2012年6月，“里约加二十”（Rio+20）联合国可持续发展首脑会议举行，但并没有就全球可持续发展目标达成共识。于是，大会决定成立开放工作组（OWG），就全球可持续发展目标提出系统方案，提交给2015年联合国大会，作为新千年目标（后2015发展议程），绘制未来15-35年（2030-2050）的全球发展蓝图。

2.可持续发展认知演变

可持续发展认知经历了一个漫长的历史进程。20世纪中叶，工业化国家环境污染严重，不仅影响发达国家，而且波及发展中国家，成为发展的一大障碍。在这样一种情况下，联合国于1972年在斯德哥尔摩举行联合国人居环境会议，第一次将环境问题列入全球发展日程。1992年，联合国在巴西里约热内卢举行“环境与发展峰会”，将环境与发展并重，接受可持续发展的概念，制定了21世纪发展议程。2000年，全球发展的挑战没有得到缓解，因而联合国会议明确制定了以发展为导向的“千年发展目标”。2002年，在南非举行联合国可持续发展首脑会议，进一步确认千年发展目标和可持续发展议程。联合国千年目标的时间节点是2015年，2015年后全球发展议程如何延续？国际社会普遍预期2012年“里约加二十”联合国峰会能够就可持续发展和2015年后的发展议程达成共识，但由于发达国家与发展中国家在发展与可持续性约束之间的关系与目标难以达成共识而没有形成各方认可的目标框架。

3.可持续发展目标的原则和范围

可持续发展目标原则上是一个发展目标体系。在“里约加二十”会议后，国际机构、各国政府、非政府组织和私营部门提交了71份提案，涉及55个领域。提案中涉及最多的前十个领域分别是：就业与劳工、性别平等、人权、社会保护、食品保障、健康、全球与地区治理、教育、国家治理和水。可持续发展目标范围要远宽于气候变化的边界，多为发展导向的，这就与气候变化形成鲜明的对比：后者焦点在于温室气体减排，具有约束导向的属性。

气候变化与可持续发展的关联

可持续发展涉及经济发展、社会进步和环境保护三大支柱，相互之间密切关联。而气候变化看似一个环境问题，实际上是一个发展和公平问题，涉及发展权利、义务分担、生活品质、能源安全、气候安全。水、生物多样性、能源、粮食等，实际上构成一个关联系统，牵一发而动全身，是发展的基础，对发展构成约束、挑战和机遇，不可能将它们完全割裂开来。

1.气候变化和可持续发展目标构建，在政治和法律层面有着明确的区别

气候变化有联合国专门机构，即《联合国气候变化框架公约》谈判机制，非常专业、具体，如果纳入联合国可持续发展目标构架，要么是重复，没有意义；要么自提目标，与公约目标冲突；而且参与SDG谈判的官员也不具备气候变化目标所要求的专业。因而，有人主张，在SDG体系构架中，不宜包括气候变化目标。但从另一方面看，气候变化与SDG密不可分，可持续发展目标体系中，重要领域包括减贫、普及能源服务、水、粮食、国际、地区和国家治理等，这些都受气候变化目标的影响，而且存在相当大量的重叠。没有明确的气候变化目标，可持续发展目标不仅是不完善的，而且是不可能实现的。

2.气候变化与可持续发展目标不仅仅是互补的，实际上是一体的，不可分的

例如普及能源服务，显然不应该是化石能源，而应该是低碳、零碳能源；水和粮食安全，必须考虑气候变化的影响和适应，即使是看似直接关联不明确的减贫，我们也要明确低碳减贫、适应性减贫。如果不考虑气候变化，减贫或不能持续。对于气候变化，几乎可持续发展所涉及的重要领域，包括公平、贫困、水、能源、生物多样性、农业、林业、生态系统、治理等，均在IPCC的评估分析之中，而且多数已经纳入气候变化谈判内容，考虑这些内容，可以更有效地应对气候变化。从协同效益的视角，可更加坚定减缓气候变化的决心与信心。

由于SDG文件与联合国千年目标一样，属于政治意愿性的，不具备国际法的强制约束属性，对气候协议的谈判不具约束力；但这些积极的政治意愿可能具有正面影响力，从而有助于推动气候协议谈判。尽管气候协议中具体指标尚待明确，但2℃温升目标已形成共识并在已有协议中有所体现。IPCC科学评估所得出的实现控制2℃温升目标的碳预算总量，目标已经十分具体。各国已经提出或正在准备提交未来温室气体减排的目标或行动。因而，在SDG中纳入气候变化目标，技术上可行；相反，如果不纳入，则SDG是不完整的，有悖可持续发展目标的初衷。

加速发展方式转型

实现气候变化目标有着社会、经济、环境、资源的多重内涵和挑战。气候变化伴随工业革命而形成、加剧。因而，要控制以温升为特征的全球气候变化，我们必须要从根本上找原因。而发展的不可持续性，也正是工业化理念下不可持续的生产和生活方式的产物。伴随工业化而形成的工业文明，伦理基础是功利主义，追求的是利润最大化和财富积累，动力基础是化石能源，生产方式为原料到产品和废弃物的线性模式，消费模式则是占有性浪费性的高额消费。如果不实现从工业文明向生态文明的转型，人为原因引起的全球气候变化就难以从根本上逆转，可持续发展目标也就不可能实现。

进入21世纪，我国因循发达国家工业化的老路，温室气体排放迅猛攀升，资源短缺、环境污染和生态破坏的境况不断加剧。显然，由于我们居住的地球的内部资源的有限性和污染物消纳空间的有限性，尤其是化石能源的污染和不可再生性，迫切需要背离工业文明的老路，实现发展方式的根本转型。2007年以来我国生态文明建设实践，将生态环境建设纳入五年发展规划，明确生态文明建设目标和约束性指标，确保得到执行。2012年底，中国共产党第十八届三中全会进一步作出决定，创新地提出了建立自然资源资产负债表、遵从生态环境承载能力、划定生态红线、实行生态补偿、自然资源有偿使用的决策导向。我国政府在2009年哥本哈根会议上所作出的在2005年基础上实现单位国内生产总值二氧化碳排放下降40%-45%的目标，已经体现在五年规划中，并得到有效执行。

气候变化在可持续发展目标体系中具有中心地位、引领意义，既有长远战略性，又有现实迫切性。我国在可持续发展目标体系的构建和发展规划编制中，均明确纳入了气候变化目标。对于未来可持续发展，我国的温室气体减排，已经有着比较明确的阶段目标：在2020年，由于发展的需要，以提高效率为主，实现单位国内生产总值二氧化碳排放量大幅下降的强度减排目标；在2030年前，伴随我国工业化进程进入后工业化阶段和快速城镇化进程的基本完结，我国的温室气体排放达到峰值并开始绝对量的下降，而且需要尽早实现峰值，例如在2025年前后，以争取可持续发展的主动地位；在2050年实现温室气体大幅减排，相对于峰值实现减半，回到2005年排放水平。

当然，我国仍然处于社会主义的初级阶段，发展的任务很重，资源禀赋欠佳。因而，气候变化目标和指标的选择，需要根据共同但有区别责任原则，保障发展权益，遏制奢侈浪费，使可持续发展落在实处。但是，我国可持续发展所要求的温室气体减排目标，不论是峰值年还是2050年，我国的人均排放水平均要实现低于欧盟水平。

（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所所长）

编辑：蔺丽莉