规范河道分级管理的构想

2014-03-22王冠军柳长顺王志强

水利经济 2014年6期

王冠军,柳长顺,王志强

(水利部发展研究中心,北京 100038)

我国十分重视河道的管理与保护,出台了《中华人民共和国河道管理条例》等一系列法规,明确了河道管理的主要内容和具体要求,并要求按水系统一管理和分级管理相结合的原则,实行分级管理。实践中各地针对河道分级管理中存在的问题,积极探索了多种分级管理的模式[1-2]。但实践中仍存在如下问题:①河道管理事权划分不清,“齐抓共管”、“有人治理无人管理”等现象普遍存在;②河道分级管理措施不完善,存在的河道管理职能交叉、管理手段不足等问题,加之我国河道大小、规模、功能千差万别,各地区实行了不同的管理模式[3-6],不同等级河道如何管理、采用何种模式成为河道规范化管理的热点和难点。近年来国家一系列的政策文件,如2011年中央一号文件、党的十八大和十八届三中全会、水利部印发的《关于关于深化改革的指导意见》(水规计[2014]48号)等,均对河道分级管理提出了新的更高要求。本文以河道事权划分与分级管理为重点,研究提出河道分级管理的对策措施,为规范河道规范化管理提供支撑。

1 河道分级管理的现状及存在的问题

1.1 河道管理的主要内容和分级状况

目前我国河道管理内容主要包括:河道采砂、涉河建设项目管理、河道清障及以河道整治、河道巡查、河道保洁等内容。管理主体涉及国务院水行政主管部门、流域机构、省级水行政主管部门、市级水行政主管部门和县级水行政主管部门5级。从分工上看,国务院水行政主管部门是全国河道的主管机关,各省、自治区、直辖市的水行政主管部门是该行政区的河道主管机关,国家确定的重要江河设立流域机构进行统一管理。同时,在一些省份,根据河道的重要性和管理需要,也通过地方立法设立直属河道管理机关,管理模式和分工与国家的流域机构基本类似。同时,部分重要的乡、镇、区域设置有水利管理站,直接承担本行政区域内的河道管理工作。

1.2 河道分级管理存在的问题

多年来,各级政府不断加强河道管理规范化建设,河道管理工作取得了显著成效,但由于未理顺行政体制“块块”管理与河道“条条”管理之间的关系,河道分级管理中仍存在较多问题。

a.事权划分不明晰。我国涉及河道管理的法律法规有很多部,但这些法律对各级水行政主管的事权划分过于原则,交叉重叠现象明显,责任重点不够明确,缺乏比较合理、规范、可操作的划分方案,各级水行政主管部门的职责并没有明显区别,重叠交叉,地方水行政主管部门拥有的事权几乎是水利部事权的延伸或细化,形成了河道管理各级管理部门“齐抓共管”的局面。

b.分级管理缺乏标准规范。河道管理的多项工作缺乏全国统一规范,各地水行政主管部门往往根据各地情况划分管理事权,造成各地水行政主管部门在事权划分中执行多重标准,相互交叉冲突,缺乏规范性。此外,一些地方水行政主管部门还依据属地原则承担了一些不应由下级承担的事务,致使下级水行政主管部门经费紧张,不得不向上级申请经费补助或补贴,造成上级与下级的职责错位。

c.事权财权不匹配。从各级管理机关在河道管理的具体职责看,现行法律法规政策而对河道管理的事权重心设置偏低,各级水行政主管部门承担的事权责任与其同级政府的财政收入水平不适应、不对称。下级机关承担的具体业务显著多于上级机关,一方面造成上级机关相对缺位,另一方面是增加财力有限的下级地方政府尤其是基层地方政府的财政压力。

d.执法监督机制不完善。由于部门利益驱使和执法经费不足等原因,河道执法监督表现出一定的趋利倾向,存在有利抢执法,无利无人执法,一些河道执法存在空白等交叉管理、重复执法和执法冲突问题。对行政相对人的约束机制不完善,缺乏有效的责任追究机制,导致了个别河道执法“暗箱操作”,执法随意性大。此外,实践中以权压法的现象时有发生,执法机构的权力发挥与管理相对人的权利保障问题较为突出。

2 规范河道分级管理的总体框架

2.1 总体思路

首先,对河道进行分级,明确管理主体。在现行法律法规中框架下,针对河道管理的特点、河道行政管理的实际需要,按照流域综合管理的要求,对河道进行分级,明确各级河道的管理主体。

其次,明确不同等级河道管理主体的事权与责任。分别界定各种河道行政管理类型相对应的各级河道管理部门的职责,即划清各级河道管理部门的事权,明确流域机构和地方各级水行政主管部门的权责,为建立事权明晰、高效协调、符合河道管理特点的河道分级管理制度奠定基础。

2.2 河道分级和管理主体确定

目前我国尚无统一的河道分级标准,也没有一个适用全国的切实可行的河道等级划分办法。1994年水利部印发的《河道等级划分办法》(内部试行),按照河道规模和流域面积划分河道等级的方式与管理脱节,未得到有效的贯彻落实,各地在实践中形成了多种多样的河道分级、分类管理的方式和方法,有的按事权划分,有的按重要性划分,有的按流经地域划分,河道等级划分标准的不统一,导致了河道分级管理存在大量问题。笔者结合河道管理的实际需要,基于按行政区域管理的实际,结合河道分级管理的要求,将河道分为以下7种类型:①流域机构直接管理河道(简称流域直管);②流域机构参与管理河道(简称流域参管);③省(自治区、直辖市)水利厅直接管理河道(简称省直管);④省(自治区、直辖市)水利厅参与管理河道(简称省参管);⑤市水利局直接管理河道(简称市直管);⑥市水利局参与管理河道(简称市参管);⑦县水利局直接管理河道(简称县直管)。河道分级管理类型、管理主体及管理范围如表1所示。

表1 河道分级管理类型及管理主体

2.3 河道分级管理事权划分优化调整

从规范化管理的要求出发,依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《取水许可监督管理办法》等法律法规,以及统一管理与分级管理相结合、效率优先、法定、规范化的要求,按照“谁直管、谁负责编制规划,谁参管、谁组织编制规划,下一级直管、上一级指导编制涉及其他行政区域的规划”、“谁许可、谁监督、谁执法,发现问题报告监督主体”的原则,以涉河建设项目管理为重点,从规划编制、行政许可、监督和执法等四个管理程序,对流域机构、省水利厅、市水利局、县水利局等四级河道管理机关,在上述7种类型河道管理中的职责进行界定(表2)。核心内容如下:

a.流域机构。负责编制流域管理河道规划、指导编制涉及省际河道规划;按权限审批各类建设项目;负责其审批许可建设项目的监督管理和执法;组织指导河道管理范围内建设项目许可、监督、执法管理工作。

表2 河道分级管理事权划分

b.省水利厅。配合编制流域管理河道规划,负责或组织编制省管理河道规划、指导编制涉及市际河道规划;按权限审批各类建设项目,提出涉及省际河道范围内由流域机构审查的建设项目的初审意见;负责其审批许可建设项目的监督管理和执法;组织指导河道管理范围内建设项目许可、监督、执法管理;发现本行政区内违反流域审批项目的行为,及时报告流域机构。

c.市、县水利局。权责与省水利厅的权责基本类似,主要负责流域参管、省参管、市参管、县直管等涉及本级的职责。