中央农田水利建设资金实施的困境和对策

2014-03-22陈丽平王丽君

水利经济 2014年6期

陈韬,陈丽平,王丽君

(1.中国社会科学院研究生院,北京 100005; 2.梧州学院文法学院,广西梧州 543000; 3.中国标准化研究院,北京 100191)

进入21世纪后，落后的水利基础设施水平已经成为我国经济社会发展的重大制约瓶颈。特别是进入“十二五”时期以来，一些自然灾害频发，农田水利基础设施建设滞后等问题凸显，甚至在很大程度上影响国家的粮食安全[1]。但是，我国农田水利基础设施比较分散，全国各地农田水利发展水平又不一致，农田水利建设资金投入将非常庞大，此外如何筹集和使用农田水利建设资金也是一个重大的课题。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号，以下简称2011年中央1号文件)提出，在2011—2020年力争全社会水利年平均投入比2010年高出1倍，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。据此估算，未来十年我国水利投资将达到4万亿元。长期以来，我国水利建设资金规模较小，来源有限，在农田水利的投入方面尤为突出。2011年中央1号文件发布以前，我国对农田水利建设财政投入主要是小型农田水利设施建设补助专项资金(即小农水专项资金)以及依靠“一事一议”机制、农村互助组织等。但是，小农水专项资金适用范围较窄，“一事一议”机制[2]、农村互助组织[3]等也不能满足农田水利的正常投入。因此，我国农田水利建设亟待开辟新的资金渠道，以便加大投入和加强统筹。

党中央和国务院非常重视农田水利建设，为拓展农田水利建设资金的来源，先后出台了重要文件和一系列配套政策。2011年中央1号文件提出“大兴农田水利建设”，并“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益”。2011年7月，中央水利工作会议召开，对事关经济发展全局的一系列重大水问题做出安排部署。随后，财政部联合水利部相继出台了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》(财综〔2011〕48号)、《关于中央财政统筹部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关问题的通知》(财综〔2012〕43号)、《中央财政统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》(财农〔2013〕14号)等文件。根据上述文件，农田水利建设资金有两个计提层次：首先，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设资金，即农田水利建设资金(以下简称“农水资金”)；其次，中央财政按照20%的比例统筹农水资金，这部分被明确规定特定来源和特定用途的资金被称为中央农田水利建设资金(以下简称“中央农水资金”)。

中央农水资金作为党和国家推进水利建设的重大决策，在实际运作中涉及土地、农业、水利以及财政等诸多层面和部门、地方利益。截至目前，2011年中央1号文件出台已3年，中央农水资金运作也两年多了，但该项政策如何落实以及实施效果如何，学术界关注较少。本文根据公开的数据和资料，对中央农水资金设计、运作和提取效果等方面进行探讨和分析，并提出相应的政策建议。

1 中央农水资金设立的背景

中央农水资金是根据党中央、国务院以及有关部门相关文件建立起来的一项财政专项资金。财政专项资金,通常为中央和省级财政部门、财政部门会同有关主管部门安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算,专款专用,不能挪作他用[4]。中央农水资金是从土地出让收益中提取的农水资金的中央财政统筹部分。

1.1 农水资金的设立

2011年中央1号文件提出,“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。”根据这一目标,2011—2020年我国水利投资将达到4万亿元,但面临着巨大资金缺口。

近年来,我国土地出让收入2009—2012年全国土地出让年收入分别为1.42万亿元、2.94万亿元、3.35万亿元、2.89万亿元,同比分别增长43.2%、106.2%、13.8%、-13.73%(图1和表1)[5],2013年全国土地出让收入突破了4万亿元。我国土地出让收支总体上是有结余的(表1),达数百上千亿元之巨。合理运用土地出让收入并最大化其效益,则需要各级政府的协调。

图1 2009—2012年全国土地出让收入

表1 我国土地出让收支情况 104亿元

2011年中央1号文件提出从土地出让收益作提取农田水利建设资金,就是充分利用土地出让收入的重要举措,也为水利投入的扩大提供了新的资金来源。

1.2 中央农水资金的设立

我国在农水资金的基础上设立中央农水资金与我国国情有关。我国幅员辽阔,区域经济发展不平衡,土地出让收入分布和农田水利建设资金需求存在严重的结构性矛盾。我国东部地区发展较快,经济基础较好,中西部地区发展较为落后,地方财政实力较弱,而土地出让收入等集中在东部地区,农田水利建设的任务主要在广大的中西部地区。以2011年为例,东部地区“招拍挂”和协议出让土地实现的土地出让收益3 500亿元以上,接近占全国土地出让收入的70%;而我国耕地主要分布在中西部地区,中西部地区耕地面积占全国耕地总面积达80%以上,中西部地区对农田水利建设的资金需求相对更大。[6]另一方面,中西部地区中低产田面积较大,而当地特殊的地理气候更为恶劣,加上自然灾害频发,农田水利基础设施亟待完善,也需要加大农田水利建设资金投入。但现实情况是,中西部地区财政实力相对薄弱,资金配套能力较弱,造成水利投入匮乏。因此,有必要设立中央农水资金进行统筹,在全国范围统一推进农田水利发展。

2 中央农水资金设计与运作的基本路径

中央农水资金设计与运作见诸2011年中央1号文件和国务院有关部门发布的一系列文件中。其中,根据2011年中央1号文件和财综〔2011〕48号文等规定,计提农水资金的计算公式为

土地出让收益=土地出让收入-土地出让成本

农水资金=土地出让收益×10%

(1)

财综〔2012〕43号文规定,自2012年1月1日起,中央财政按照20%比例统筹农水资金。中央农水资金的计算公式为

中央农水资金=农水资金×20%=(土地出让收入-土地出让成本)×10%×20%

(2)

根据财农〔2013〕14号文，中央农水资金“专项用于农田水利建设与管护”，“重点支持粮食主产区、中西部地区和革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区”。

对上述规定进行梳理,可以得到中央农水资金设计与运作的基本路径,如图2所示。

3 中央农水资金提取规模的初步测算与实际效果

由于中央农水资金是农水资金基础上的统筹部分,中央农水资金规模与农水资金规模直接相关。要考察中央农水资金提取效果,还得从分析农水资金入手。

图2 中央农水资金设计与运作的基本路径

3.1 计提规模的初步测算

根据2011年中央1号文件和财综〔2011〕48号文等规定,农水资金的计提基数为土地出让收益,相关计提口径较为复杂,直接计算土地出让收益比较困难。若根据土地出让收入直接计提,将更为方便。因此,测算计提效果时,笔者假设农水资金计提基数为土地出让收入,提取比例分为低(2.00%)、中(2.50%)和高(3.00%)3个档次,按照财政部数据估算出2009—2012年对应的农水资金计提金额为669.54亿元、836.93亿元和1 004.31亿元(表2)。按照测算假设的计提基数和最低计提比例档次(2%),计提的农水资金也将很可观。但是,2011年中央1号文件和财综〔2011〕48号文并没有采取把土地出让收入作为计提基数,而且将土地出让收入扣去“相关支出项目”后的土地出让收益作为计提基数。这一方面使得农水资金计提本身复杂化,另一方面也为计提工作留下了巨大的操作空间。实践中,浙江、安徽、云南、宁夏等省区出现过直接按土地出让收入2%或以上的比例计提农水资金;安徽、湖北等省还按照土地出让收益的10%和土地出让总收入的2%或以上比例较高数额者计提农水资金。此类做法在一定程度上能够弥补中央文件规定导致提取金额不足的缺陷[7-11]。

表2 不同计提比例下农水资金计提规模初步测算比较亿元

在表2的基础上,以土地出让收入为计提基数和2%的最低计提比例来计提农水资金,进一步测算中央农水资金,初步估计中央农水资金规模，结果见表3。

表3 中央农水资金计提规模的初步测算亿元

根据表3的测算结果,随着计提的农水资金逐步增加,中央农水资金较为可观,远大于相应年份中另一个中央财政专项资金——小型农田水利设施建设补助专项资金(即小农水专项资金,2011和2012年中央财政专项资金用于小型农田水利建设分别为125.2亿元和203.1亿元)[12],有望成为我国农田水利建设的另一重要来源。因此,设立中央农水资金将有助于缓解农田水利建设资金投入不足的形势,并促进全国农田水利建设的平衡发展。

3.2 实际计提规模及展望

农水资金和中央农水资金的实际计提效果却不容乐观。2011年提取农水资金为297.73亿元[6],2012年财政部没有公布相关数据。而中央农水资金自2012年始开始计提,但财政部也没有正式公布农田水利建设资金数据,只是提到2012年下拨63.25亿元中央农水资金。假设2011年即统筹设立中央农水资金,所得金额仅59.55亿元。而2012年全国土地出让收入有所回落,2012年理论上提取的农水资金应较2011年更少,但是从2012年下拨的金额来看,实际计提的中央农水资金要略多一些。总体上看,农水资金提取效果规模有限,中央农水资金的提取效果也不理想,政策实施出现困境。

未来我国房地产很难保持过去的发展速度,这将对土地出让收入规模产生重大不利影响。例如,我国土地出让收入经过前几年的快速增长之后,2012年一度出现回落,可见卖地增加财政收入的方式不具有可持续性。另一方面,我国土地出让成本持续上涨,土地开发各项支出不断增加,将导致土地出让收益减少,进而影响农水资金和中央农水资金的计提。

3.3 影响提取效果的因素

中央农水资金的提取效果不理想,究其原因,影响提取效果的因素是多方面的,而且也会因地而异。

3.3.1 农田水利投入的特点

由于我国特殊的国情,农田水利投入有其自身的特点,概括来讲就是“小而分散,各地迥异”。这表现在以下方面:①改革开放以来我国农村采取的是家庭联产承包责任制,农田水利一般由农户自身承担,很少出现大范围、大规模的农田水利工程,“小而分散”的农田水利建设不易得到国家财政的支持;②我国幅员辽阔,各地地理气候差别很大,农作物也具有多样性,难以在全国范围内统一规划和推进农田水利建设;③农业在现代经济中的重要性不断下降,如农业产值在GDP中所占比例越来越小,而农田水利投入的效益往往难以短期见效,因此难以吸引各种资金[13]。农田水利投入的这些特点,导致在提取农水资金和中央农水资金时主观动力不足,在很大程度上影响了提取效果。

3.3.2 土地出让成本的复杂性

农水资金提取的基数是土地出让收益,而目前土地出让收益是由土地出让收入减去土地出让成本得到的。但是,土地出让成本极为复杂,名目繁多。根据财综〔2011〕48号文,土地出让成本为“当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目”。其中,明示的土地出让成本各种名目近十项,这就存在很大的操作空间,况且还没算上其他的“相关支出项目”。这种不合理的计算方法和提取方式在技术上影响了农水资金和中央农水资金的提取效果。

3.3.3 地方保护主义的影响

中央农水资金是我国中央政府在全国层面上对各地提取的农水资金进行统筹,而农水资金来自于土地出让收入,土地出让收入是地方财政的重要支柱。因此,提取中央农水资金实质上就是将原本属于地方政府的一部分财政收入上缴到中央并用于其他地区,即土地出让收入高、农田水利基础设施较为完善的东部地区城市财政支援土地出让收入低、农田水利基础设施落后的中西部地区农村。这必然会招致地方保护主义的抵制,导致在提取中央农水资金中的不积极配合。

4 三个财政专项资金的效果比较与分析

近年来,与农水资金类似的还有保障性安居工程资金和教育资金。这三个财政专项资金均是从土地出让收益中提取,政策出台时间相近,政策内容很多相似,但是提取效果差异巨大。

4.1 三个专项资金计提效果比较

近年来,土地出让收入达到数万亿元之巨。为了充分发挥土地出让收入这部分财政资金的效益,我国先后从土地出让收益提取保障性安居工程资金、农水资金和教育资金等三个专项资金。其中,涉及中央农水资金的主要文件是2011年中央1号文件和财综〔2011〕48号文。保障性安居工程资金的规定主要见之于《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》(财综〔2011〕41号),教育资金主要见之于《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发〔2011〕22号)和《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》(财综〔2011〕62号)。笔者对相关具体计提政策进行梳理，结果见表4。

表4 三个专项资金具体计提政策主要情况

从表4可以看出,三个专项资金的政策具有很多共同之处。比如,基数基本一致,都是根据土地出让收益计提的;政策出台时间很接近,都在2011年年中。

财政部发布了2011年保障性安居工程资金、农水资金和教育资金等三个专项资金三个财政专项资金的计提情况,但没有公布2012年数据。从2011年数据来看,这三个专项资金实际计提效果差别巨大:保障性安居工程资金的金额为662.35亿元,占全国土地出让收入的比例约为2.00%,同比增长55.3%;教育资金504.97亿元,占比约为1.51%;农水资金297.72亿元,占比约为0.89%[6]。可以看出,保障性安居工程资金计提金额最高,提取效果最好;农水资金是三个专项资金中提取最少的,提取效果最差。

4.2 三个专项资金计提效果差异的原因分析

保障性安居工程资金、农水资金和教育资金三个专项资金都是从土地出让收益中提取的,大部分政策内容相近，但是,这三个财政专项资金实际提取效果相差悬殊,原因值得深入探讨。

a.计提比例不一。根据相关规定,农水资金和教育资金提取比例是10%,而保障性安居工程资金提取比例是“不低于10%”。特别是2011年初国务院提出当年要新建1 000万套保障性安居工程任务后,各地政府进一步加强了土地出让收入用于保障性安居工程建设的投入力度，其中,一些地方政府从土地出让收益中提取用于保障性安居工程资金的比例超过10%。这是保障性安居工程资金提取金额大于其他两个财政专项资金的制度因素。

b.计提口径有所不同。教育资金和中央农水资金计提口径完全一致，而保障性安居工程资金计提口径略有差异。两种表述的唯一差别在于扣除项之一在前两者中为“土地开发支出”，后者是“土地出让前期开发支出”，而“土地出让前期开发支出”比“土地开发支出”要小，因此保障性安居工程资金的提取基数要大于其他两个财政专项资金。

c.政策支持有轻重。三个专项资金中,保障性安居工程资金得到政府支持力度最强。根据财综〔2011〕41号文,保障性安居工程有多种支持措施,包括地方政府债券、住房公积金增值收益和税费优惠政策等。财综〔2011〕41号文还提出了加快各类保障性安居工程资金预算执行进度。而其他两个专项资金基本上享受不到类似的政策待遇。

d.社会舆论关注度不同。包括保障房在内的住房问题引起的社会关注度一直很高,教育投入的欠缺以及教育经费的筹措问题早在20世纪就是社会热点话题。相比之下,农田水利建设则是最近几年才凸显,不具备这种前期“预热”效果,因此这影响农水资金和中央农水资金计提实施的力度。

此外,影响这三个专项资金计提效果还有其他因素,如相关中央部委的重视程度和各地的执行措施、执行力度等,在此不一一赘述。

5 政策建议

2011年中央1号文件为我国农田水利建设提供了资金来源。但是,农水资金的提取效果并不理想,不利于中央农水资金的计提和运作,中央政策在实施中遭遇到困境。究其原因,中央农水资金设立路径本身也有不完善之处,没有注意我国各地的实际情况和农田水利建设的特殊情况,在各环节上都存在一定操作难度,因此导致中央有关政策落不到实处,也不利于农田水利的可持续发展。有鉴于此,结合上述分析,笔者提出以下建议以供参考。

5.1 加强计提力度

农田水利建设关系我国农业可持续发展和国家粮食安全,亟待加大资金投入。各部门各地政府必须重视农水资金和中央农水资金的提取工作,不断提高计提力度。

a.建立部门协调工作机制。设立专门机构作为中央农水资金的主管部门,会同财政、水利、国土资源、地税等有关部门建立农水资金和中央农田水利建设协调工作机制,配备专职人员,切实加强农田水利建设资金的提取和管理。发挥和加强水利部门在部门协调工作机制的作用。

b.实现足额计提。目前农水资金提取效果很不理想,与从土地出让收益中提取的保障性安居工程、教育资金也有明显差距。同时这也说明了,农水资金的提取还有较大的提升空间。因此,针对计提不足的问题,一方面对往年中没有提取到位的资金要补提,填平亏欠；另一方面要争取与其他两个财政专项资金同步提取,在以后年份中足额计提。

5.2 灵活运用计提政策

总结过去一段时间对中央农水资金的计提、使用和统筹工作的经验和教训,对原有政策进行适时调整和变通适用,以适应实际情况,达到政策设计的初衷,从而更有利于农田水利的发展。

a.合理控制土地出让成本计列。目前计算土地出让收益时土地出让成本名目过多,导致农水资金和中央农水资金提取基数缩小。另一方面,由于通货膨胀因素和拆迁等问题,近年来土地出让成本不断上涨,土地出让收益也将受到影响,从而导致农水资金和中央农水资金规模缩水。因此,要严格按照财综〔2011〕48号文的规定和其他法律法规,对土地出让成本进行审计和核算。对符合条件的土地出让成本项目予以认定,而不符合条件的则不能计列为土地出让成本。

b.采取并行计提方法。考虑到目前计算土地出让收益过于复杂,既可以采用2011年中央1号文件和财综〔2011〕48号文等规定的计提基数和计提比例,也允许有条件和有需要的省区市自行规定计提基数和计提比例(如按照土地出让收入的2%左右),实际计提时在自行规定和中央政策两者间择高者实行计提。这样既能符合国家的总体政策,又能保证提取效果,还能允许和鼓励有条件有需要的地方自主采取计提基数和上浮计提比例,以便土地出让收入较高或者亟待农田水利投入的地方提取更多的资金用于农田水利建设。

c.改进计提方式。财综〔2011〕48号文规定农水资金按照季度计提并实行年终清算,财综〔2012〕43号文规定在预提农田水利建设资金后直接按规定比例将中央农水资金划转中央国库。众所周知,农业生产有季节性,当应对自然灾害时又有很强的时间要求。而农水资金计提周期较长,资金的提取到实际投入使用时间间隔太久,很难迅速发挥实效。应根据实际执行情况,在计提周期等方面进行适当调整,做到计提高效及时。建议每笔土地出让金到账后,扣除相应土地出让成本后进行计提,甚至在成本扣除前进行预先计提。

5.3 协调涉农财政资金

目前,我国存在多种涉农财政资金。除农水资金外,还有小型农田水利设施建设补助专项资金(即小农水专项资金)、中央财政农业综合开发资金、中央财政村级公益事业建设一事一议财政奖补资金以及中央补助资金、扶贫资金等。这些资金的主管机构不尽相同。特别是小农水专项资金相关规定在2012年5月修改后,适用范围得到扩大,与中央农水资金具有很高的重合性。我国的财政专项扶贫资金等也对包括农田水利在内的农业项目实施支持。这就需要整合这些适用范围重合的财政专项资金,协调它们的使用,以便它们发挥最大效益[14]。

5.4 加强资金计提的考核和监督

财农〔2013〕14号文第十三条提出了关于中央农水资金的监督和绩效方面的原则规定。在中央农水资金的实际运作中,应该切实建立与中央农水资金计提相联系的政府绩效评估制度和问责制度。

a.建立政府绩效评估制度。建立关于中央农水资金的政府绩效评估制度。加强政府自身建设,推进政府创新管理,把中央农水资金纳入政府考核指标。重点考核地方政府主管部门和主管领导关于中央农水资金的提取、使用情况,与其绩效挂钩[15]。并且,将中央农水资金运作过程公开,确保统筹的农田水利建设资金使用公开、公平、公正、透明。

b.建立问责制度。建立关于中央农水资金的行政问责制度。对中央农水资金提取、统筹、使用等中出现的不作为等违法违纪情况,实行问责,从而提高中央农水资金的计提效果和统筹效果、使用效果。