GB/T 19001—2008在水文质量管理中的实践

欧应钧，杜亚南

(1.长江水利委员会水文局,湖北 武汉 430010; 2.长江水利委员会水文局长江口水文水资源勘测局,上海 200136)

ISO9001:2008 是由国际标准化组织编写的9001《质量管理体系要求》2008版标准，已于2009年发布并实施。中国将其转化为GB/T 19001—2008标准，“GB/T ”是“推荐性国家标准”代号，即中国的“GB/T 19001—2008”标准等同采用“ISO 9001:2008”标准。

ISO质量管理体系标准于20世纪80年代末被正式引入我国企事业单位。但在水文公益类事业领域，导入ISO质量管理体系并予认证始于2002年8月，其先行实践者是长江水利委员会水文局。这种实践，就是接轨国际，按GB/T 19001—2008标准构建、运行本单位的质量管理体系，并持续改进，克服GB/T 19001—2008标准化管理应用中凸显的“水土不服”问题，使其管理理念与模式真正适应、融入世界发展大环境。其本质上是水文领域管理改革过程中的一种“创新”，是对水文管理改革的一种贡献，值得进一步探索、总结和推广应用。

1 导入GB/T 19001—2008质量管理体系的作用

1.1 有利于满足社会多方需求

随着经济领域改革的不断深入,随着“大水文”发展理念的践行,我国水文行业管理领域的改革也在逐步推进。水文事业单位的职能定位已由过去比较单纯的“区域水文防汛与基本资料收集”,朝着满足社会多方需求,为防汛抗旱减灾、应急抢险救灾、水利建设、生态保护、其他行业发展等提供全面服务的“大水文”方向转变。这种转变使水文工作的质量与效率、服务的对象与方式等都发生了巨大变化,对水文的管理、服务、效能建设提出了更高要求。因此,寻找并实施一种更适宜、有效的系统管理方式,以加强自身能力建设,确保水文产品与服务满足社会需求并取得各类“顾客”信任,是单位管理者要着重思考的一个问题。应用广泛、影响深远的GB/T 19001—2008标准是一种科学的管理理论和管理途径,是建立管理有序、操作规范、公正透明的水文机构的有力工具。只有围绕自身职能建立一个适宜的质量管理体系,才能有效践行“大水文”发展理念、满足市场需求和发挥好社会公益服务职能。

1.2 有利于全面提高水文质量管理意识

GB/T 19001—2008质量管理体系的核心理念之一是“以顾客为关注焦点”[1]。从广义上说,各级政府、社会公众、各类相关单位与业主都是我们的“顾客”。因此,“产品与服务质量”作为顾客满意度评价的一个焦点,不再只是制造业的独有标签,它已成为评价水文事业单位管理水平和工作绩效的重要指标。作为公益类水文事业单位,如何对产品与服务的质量进行有效的控制和持续的改进,以不断满足顾客及其他受益者的需求,GB/T 19001—2008框架体系有着显著的帮助与推动作用,有利于全面提升水文事业单位管理中的“领导作用、全员参与、过程控制、持续改进”等质量管理意识。

1.3 有助于彰显水文服务的品质与能力

GB/T 19001—2008质量管理体系认证具有国际权威性。若通过了认证,意味着这个单位已具备了按照顾客期望的要求,拥有各种必备的资源,能提供合格的产品和满意的服务。在某种程度上也代表这个单位已获得了社会公众的一种认可,顾客将会自觉选择和购买这个单位的产品或服务,这将使水文单位能获得潜在的附加值。

1.4 有利于提高工作执行力

水文事业单位以往在实际工作中的主要依据是政策法规、行业技术标准和红头文件等,它们基本都是对结果的要求,而对实现过程如何进行有效控制却还没有一套全面、科学、系统的方法,这就容易使某些工序环节出现过程失控、执行不力,致使“最终结果”易产生缺陷。GB/T 19001—2008质量管理体系标准强调“PDCA(策划、实施、检查、改进)过程控制”和“全员参与”[2],一旦采用,能够对水文产品或服务的实现过程进行有效控制,并能够不断改进和完善,以达到预期目的。从当前许多单位的绩效评估体系看,引入GB/T 19001—2008框架,不仅有助于形成更完美的制度体系和规范的机制,提高工作效率,而且其完整的文档、规范的记录为绩效评估提供了依据,有利于减少人治,突出法治,增强职工的责任感、执行力和团队的凝聚力。

2 水文传统质量管理与GB/T 19001—2008质量管理的相异性与相容性

2.1 质量管理上的相异性

a.质量管理顾客关注点有所不同。传统水文质量管理的顾客关注点基本只有一个,即满足“国家需求”(水文防汛与水文基本资料收集整编),似“专供店”,质量管理的标准基本上只注重规程规范;不大注重直接面对其他顾客,不大注重不同顾客的不同需求(产品精度与服务方式要求),对社会各方需求而言,它基本属“卖方市场”,产品精度要求上不管谁需要水文资料都是一个标准,一把尺子量天下。GB/T 19001—2008质量管理所关注的是满足“各类顾客不同的需求”,质量管理的标准除法规及规程规范外,还特别注重顾客明示的、潜在的要求,并须根据不同的顾客需求确定不同的质量管理标准与服务方式。实践证明,前者经常“麻袋上绣花”——造成资源浪费,后者因“需”制宜,适应经济社会发展。

b.质量管理体系构建运行有所不同。传统水文管理体系中的组织机构和各种资源等主要依据“红头文件”构建配置,运作上主要是按上级要求、标准规范和规章制度办;它缺乏顶层设计——根据单位发展战略和外部环境变化而确立的总体质量方针与质量目标,没有全面、系统的工作流程——程序文件,没有全面、系统的操作规程——作业文件;它基本是依葫芦画瓢,整个体系运行“按领导指示办”的成分多,创新意识和按程序办事意识欠缺;评判体系是否有效运行的标准主要来自上级。GB/T 19001—2008质量管理体系构建则在遵循“红头文件”下,充分考虑社会市场需求和单位战略发展;注重先策划建立《质量管理体系文件》(质量方针与质量目标、质量手册、程序文件、作业文件等);工作运行注重建立质量管理分目标,管理方式注重PDCA循环控制,注重科学的文件化、标识与记录痕迹,注重工作环境和按程序办事等;评判体系有效运行的依据包括上级、市场业主和本单位职工。二者虽拥有的资源与历史情境相同,但管理上的排列组合不同,虽都循规蹈矩,但规矩不一样;前者被动式完成任务的成分多,很难满足当今顾客需求的个性化、国际化和集成化,以及产品与服务同质化的要求,后者能主动满足各方需求与偏好,充满持续发展的活力。

c.质量管理模式有所不同。现代质量管理学认为,管理模式应包括3个层次:世界观、方法论和价值观;基本定律和基本理论;方法、技术和标准[1-3]。传统水文质量管理模式属经验型,即工作历程与经验的集合,也有苏联水文模式痕迹,它缺乏管理上的标准化和纠正与预防机制,它注重最终结果,如是否达到整编资料精度要求等,而不注重各“过程环节”的识别并进行过程控制,认为只要最终结果好则前面所有工序环节都好,属典型的“怎么干是你的事,我只要结果”和“一俊遮百丑”的思想。GB/T 19001—2008质量管理则重视过程,关注结果,强调价值创造,是以过程为基础的质量管理模式,特别强调PDCA过程控制,认为只要把所有工序过程及关联接口都予以划分识别,并事先策划好控制流程,则最终产品必然合格。二者虽都关注最终结果,但实践证明,后者容易达到目标并能良性循环,前者容易失控“抓瞎”。

2.2 质量管理上的相容性

传统水文质量管理与GB/T 19001—2008质量管理之间有区别,也有联系。从GB/T 19001—2008标准的角度看,有以下相容之处:GB/T 19001—2008强调满足“各类顾客不同的需求”,这与“大水文”发展理念,以及“强化面向社会的行业管理”、“为经济社会发展提供全面、周到、及时、准确的水文信息服务”的要求是一致的;GB/T 19001—2008强调管理的规范性、协调性、充分性、适宜性、有效性,这与水利部提出的“理顺关系、优化结构、提高效能”的要求是一致的;GB/T 19001—2008强调持续改进,这与水文管理体制改革要“落实科学发展观、不断创新”的要求是一致的;GB/T 19001—2008强调目标管理,这与当前的“绩效考核管理”是一致的;GB/T 19001—2008强调数据分析,基于事实的决策方法,这与水文管理体制改革要求的“科学决策”是一致的,等等。

图1 水文单位质量管理体系框图

可见,水文单位导入GB/T 19001—2008质量管理体系是可行并有益的。应该看到,GB/T 19001—2008质量管理体系并不只是一种纯粹的技术和方法,只有苛刻的标准和烦琐的程序,只适应于工厂制造业,它同样适应于提供公益服务的水文组织。因为,它所蕴涵的主要理念中,以顾客为关注焦点、全员参与、持续改进等思想与当今国家管理改革的主流理念和价值如出一辙,充分体现了以人为本、充分授权、服务精神、结果导向的改革创新趋势。事实上,我国自从计划经济走向市场经济、“批示型政府”走向“服务型政府”,水文产品与服务在很大程度上也由“卖方市场”走向“买方市场”,水文质量管理也由资料复审、全优水文站统计的小质量控制走向“大水文”服务管理的大质量控制,由满足“水文防汛需求”走向全面满足“各类顾客的不同需求”了。

3 创新性应用GB/T 19001—2008质量管理体系

3.1 提高认识,创新管理思路

各水文单位均具有历史形成的、不可移植和不可复制的质量管理体系与管理特点。因此,在导入GB/T 19001—2008质量管理体系过程中,没有千篇一律的模式和经验,主要靠结合实际,建立适合自身特点的管理体系并加以有效实践。所谓创新性应用,就是不僵硬地照套标准,不照抄别人的体系文件,不照搬别人的做法,而是将GB/T 19001—2008质量管理体系标准的原理和方法植入本单位已存在的管理系统,并对照标准要求,归纳总结、优化创新现有工作中规范、有效的经验、制度与机制,系统梳理质量管理体系的组织结构、职责分工、资源分配、产品生产与服务的控制过程,对存在的不足和缺陷予以改进和提高。总之,导入GB/T 19001—2008质量管理体系是一个变革和创新的过程,一个“扬弃”的过程,一个实现转变意识、规范管理、提高管理能力、争取“1+1>2”的过程,而绝不是一个推倒重来、“革命”、“另搞一套”的过程。

3.2 结合实际创建质量管理体系

建立质量管理体系是水文组织一项重大的、影响全局的、长期的决策。实施中,可根据质量管理体系方针和目标的要求,考虑单位发展进程中内外部环境不断发生的变化和面临的风险,结合所提供产品的特点、顾客的需求和期望,运用“PDCA”过程方法和系统管理方法,确定以四大管理过程为基础的质量管理体系[4](见图1)。

3.3 融入标准原理,创新工作制度

工作制度是规范自身管理的要求,广义而言,它包括服务规范、管理标准(管理制度、程序控制)、工作标准(作业文件)。导入GB/T 19001—2008质量管理体系,就是要将其原理与思路融入日常工作,按标准要求全面系统识别、合理策划、梳理、优化原有工作制度,形成规范、高效、服务的管理理念与工作机制。实践中,应使大家从“我现在是这么做的”过渡到“我需要这么做”,进而发展为“我必须这样做”;从规范各项工作基本要求,到明确各工作环节职责,再到优化各工作流程,不断改进,提高管理水平。正如北京中水源禹国环认证中心所评价的:长江水利委员会水文局通过4次梳理《规章制度》(68项),5次改版《质量管理体系文件》,4次完善《作业文件》(106项),5次更新《技术标准有效版本目录》(531项),使管理工作上了新台阶。

3.4 创新策划,有机融合原有工作机制,有效消除“两张皮”

所谓“两张皮”,是指同一工作建立两套记录,一套应付外部认证审核,另一套按原有管理要求实施。表面看,“两张皮”似乎反映了GB/T 19001—2008质量管理体系与实际操作的管理要求“不兼容”。实质上,是质量管理体系的“策划”没有融合创新。所谓创新策划,前提是要全面理解GB/T 19001—2008标准的原理与方法和全面梳理原有工作机制,它是一个“量体裁衣”的过程,而不是“成衣购买”的过程。创新策划的关键在于职能梳理、体系构建、过程识别的控制,在于发现原有管理模式与GB/T 19001—2008质量管理体系标准要求的差距和改进的空间,在于对原有管理模式、机制和方法的“扬弃”。实践证明:可以将质量方针与发展战略目标(事业发展、经济发展、单位文化建设)融合,将质量目标与绩效指标融合,将质量管理体系文件与规章制度融合,将质量管理体系记录与工作记录融合,将质量目标考核与绩效考核融合,将内部审核与资料复审、汛前检查等融合,将管理评审与工作总结融合等。通过创新融合,增强实效,消除“两张皮”[5-6]。

3.5 有机融合其他管理体系

一个单位有若干个管理体系,质量管理体系只是单位管理体系的一部分[3]。实施中,可通过创新顶层设计,将其他管理体系与质量管理体系整合成一个通用的综合管理体系(见图2),这样,更有利于资源配置,增强互补,促进“全员参与”,提高整体效率。

图2 综合管理体系构建框图

3.6 有机融合“信息化”平台

随着科学技术的进步和信息化网络的普及,质量管理体系也须与“信息化”有机融合,将信息化平台作为运行质量管理体系的平台,利用“信息化”促进水文管理与服务的方法创新和效能提高。比如,在信息化平台上,进行公文流转、会议审批、印章使用、资质使用、合同签批、出差批准、财务报销、职工培训、工作会议、远程会商、信息传递、资料传输等,使工作效率提高,使领导和相关部门易于了解工作进度,进行督促检查,控制工作随意性,进一步消除“两张皮”。

4 长江水利委员会水文局应用“标准”改革质量管理的实践

4.1 改革高层管理模式,建立与发展相适应的质量理念

抓事业发展、经济发展,促单位文化建设(两个发展、一个建设);建立与发展相适应的质量理念——科学管理,质量至上,持续改进,优质服务。这是长江水利委员会水文局21世纪以来所确立的单位发展战略方针和质量管理方针,也是一种管理模式高层改革。

4.2 突出事前策划,科学编制质量管理体系文件

突出事前策划,将单位的发展战略、机构设置、管理模式、工作流程、操作规定、记录痕迹等方面所进行的系列具体规定,用质量管理体系文件形式予以确定,作为质量管理不可或缺的行为准则。长江水利委员会水文局质量管理体系文件包括质量方针和质量目标、质量手册、程序文件、作业文件和记录要求等,覆盖6大产品及其公共服务。从2002年至今,先后5次改版《质量手册》和《程序文件》,5次更新《技术标准有效版本目录》(531项),4次梳理《规章制度》(68项),4次完善《作业文件》(106项),3次变更《记录模式》等。在这些过程中,我们广泛讨论、征求意见、补充完善,逐步使体系文件适宜、充分、有效和简便,逐步使“标准”、体系文件和实际过程控制三者之间科学衔接贯通。

4.3 重新构建质量管理机构

长江水利委员会水文局重新设立质量管理专职人员和专门机构(见图3)。

图3 长江水利委员会水文局质量管理机构框图

4.4 运用PDCA管理模式控制水文产品生产过程

长江水利委员会水文局有6大产品(水文测验、测绘、水环境监测、水文气象预报、水文水资源分析计算、水文自动测报)。对各个产品的生产我们都用PDCA模式进行总体与局部的循环控制,改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的做法。比如,对水环境监测产品,我们先进行流程策划控制(见图4),再按流程确定职责、配备资源,对各生产过程进行控制。

图4 水环境监测产品实现控制流程图

4.5 创新内部质量审核工作机制

“标准”要求,每年由质量管理部门组织内审员,对所属部门至少进行一次内部审核,以确认管理体系各要素是否得到有效控制并达到预期目标。但我们决非例行公事式地只搞一次内审工作,而是将“标准”所蕴含的理念、要求与做法贯穿于质量管理体系运行的各过程、各阶段、各环节、各产品、各项目,抓制度、抓过程、抓痕迹,多方式、多途径、高频次进行内部审核。

5 结 语

“大水文”发展理念的实践,需要一个公平公正、水平适度、可持续发展的水文行业公共服务体系,而公共服务体系又需要建立可信任的众多水文事业单位的质量管理体系。GB/T 19001—2008质量管理体系标准,为提高水文质量管理提供了一种管理方式,是实现管理的科学化、制度化和规范化的有效途径。长江水利委员会水文局十余年来的实践证明,它值得推广应用。尽管开始实施时,因各种因素影响,会存在“两张皮”、缺乏针对性质量管理体系文件等问题,但只要在实践中结合实际,持续改进,不断创新,总是可以找到适合本单位质量管理体系有效运行的途径的。

参考文献：

[1] 国家质量监督检验检疫总局,国家标准化管理委员会.GB/T 19001—2008/ISO9001:2008 质量管理体系 要求[S].

[2] 国家质量监督检验检疫总局.国家标准化管理委员会.GB/T 19000—2008/ISO9000:2005 质量管理体系 基础和术语[S].

[3] 刘宇.现代质量管理学[M].北京:社会科学文献出版社,北京：2009:339-340.

[4] 宋志宏,欧应钧.推行GB/T 19001—2008质量管理体系标准 发展长江水文事业[J].人民长江，2005(12):16-17.

[5] 熊婧.ISO质量管理体系在事业单位应用中存在的问题与对策分析[J].企业科技与发展，2013(11):179-180.

[6] 周密.质量管理体系在测绘单位应用的探索[J].测绘与空间地理信息,2011(4):259.